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（2014）楊行初字第16號(hào)


原告朱冉雅，女。
被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)，住所地上海市楊浦區(qū)。
法定代表人趙陽(yáng)，上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)主任。
委托代理人李慶，上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)工作人員。
委托代理人陸震華，上海四維樂馬律師事務(wù)所律師。
原告朱冉雅不服被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)作出的第20130826－04號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》，向本院提起行政訴訟。本院于2014年2月26日受理后，依法組成合議庭，于2014年4月3日公開開庭審理了本案。原告朱冉雅，被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)的委托代理人李慶、陸震華到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
被告于2013年8月26日作出第20130826－04號(hào)-告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》，內(nèi)容為：“本機(jī)關(guān)于2013年8月26日收到您要求獲取‘上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司為上海市楊浦區(qū)政和路xx弄《仁恒怡庭》項(xiàng)目，在貴委員會(huì)辦理工程竣工驗(yàn)收備案時(shí)所涉及的具體監(jiān)督檢查記錄的檔案材料，名稱為：1、《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》；2、《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》’的申請(qǐng)�，F(xiàn)依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，答復(fù)如下：經(jīng)審查，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二條和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》的規(guī)定，您要求獲取的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息。”
原告朱冉雅訴稱：原告向被告提出申請(qǐng)，要求獲取上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司為上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項(xiàng)目在被告處辦理工程竣工驗(yàn)收備案時(shí)所涉及的具體監(jiān)督檢查記錄的檔案材料，名稱為：1、《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》；2、《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》，被告答復(fù)原告上述政府信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息。原告認(rèn)為被告認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，故要求撤銷被告作出的政府信息公開答復(fù)，并請(qǐng)求法院責(zé)令被告立即公開原告申請(qǐng)公開的信息，包括：1、《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》；2、《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》（含相關(guān)附件）。
被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)辯稱：被告收到原告的申請(qǐng)后，經(jīng)審查認(rèn)為原告要求獲取的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的信息，并在法定期限內(nèi)告知了原告。被告認(rèn)為具體行政行為依據(jù)的事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、未違反法定程序，要求法院駁回原告的全部訴訟請(qǐng)求。
庭審中，被告提供《上海市政府信息公開規(guī)定》第五條第（二）項(xiàng)作為作出被訴具體行政行為的職權(quán)依據(jù)。經(jīng)質(zhì)證，原告沒有異議。
原告提供如下事實(shí)證據(jù)：
1、2013年7月9日原告遞交的政府信息公開申請(qǐng)書及附件；
2、第201307191374227140964號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》及第20130826－04號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》；
3、2013年10月22日原告遞交的行政復(fù)議申請(qǐng)書；
4、楊府復(fù)字（2013）第44號(hào)《上海市楊浦區(qū)人民政府行政復(fù)議決定書》；
5、被告提供的答辯狀。
以上證據(jù)共同證明原告提出申請(qǐng)后，被告在答復(fù)中沒有對(duì)原告申請(qǐng)內(nèi)容予以公開，且沒有做出合法合理的解釋，實(shí)質(zhì)上屬于對(duì)原告申請(qǐng)的不作為。被告答辯狀中的錯(cuò)誤也證明被告一貫不負(fù)責(zé)任、不作為的工作態(tài)度。
經(jīng)質(zhì)證，被告對(duì)原告提供事實(shí)證據(jù)的真實(shí)性沒有異議，但是認(rèn)為該證據(jù)不能證明被告不作為，被告已經(jīng)依法向原告作出了答復(fù)。
被告于舉證期限內(nèi)向本院提供如下事實(shí)證據(jù)：
1、上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)政府信息公開申請(qǐng)表、政府信息公開申請(qǐng)書、原告郵寄的EMS中國(guó)郵政快遞回執(zhí)。證明被告于2013年7月11日收到原告的政府信息公開申請(qǐng)。
2、第20130826－04號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》、掛號(hào)信回執(zhí)二張。證明被告認(rèn)定原告申請(qǐng)公開信息性質(zhì)不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息，故于2013年8月26日作出被訴答復(fù)書并向原告送達(dá)。
3、楊府復(fù)字（2013）第44號(hào)《上海市楊浦區(qū)人民政府行政復(fù)議決定書》。證明經(jīng)區(qū)政府復(fù)議認(rèn)定被告作出的政府信息公開答復(fù)正確、合法、合理。
以上事實(shí)證據(jù)同時(shí)證明被告的執(zhí)法過程如下：2013年7月11日，被告收到原告政府信息公開申請(qǐng)。2013年7月30日，經(jīng)負(fù)責(zé)人同意延期，被告發(fā)出《延期答復(fù)告知書》，告知原告答復(fù)期限延期到2013年8月21日。2013年8月15日，被告作出第201307191374227140964號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》，該份答復(fù)書針對(duì)原告申請(qǐng)中明確的部分進(jìn)行了答復(fù)。同日，被告向原告發(fā)出《政府信息公開補(bǔ)正申請(qǐng)告知書》，告知原告對(duì)申請(qǐng)中不明確的部分在2013年8月23日之前補(bǔ)正。2013年8月26日，被告收到原告補(bǔ)正申請(qǐng)，原告明確要求被告公開《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》、《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》。2013年8月26日，被告作出本案被訴政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書并向原告送達(dá)。
經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)被告提供的事實(shí)證據(jù)真實(shí)性沒有異議，但是認(rèn)為原告申請(qǐng)公開的內(nèi)容是依法應(yīng)予公開的內(nèi)容，被告答復(fù)中未向原告說明不予公開的理由；對(duì)這些證據(jù)所證明的執(zhí)法程序沒有異議。
經(jīng)審核，原、被告提供的證據(jù)來(lái)源和形式合法，可以反映客觀事實(shí)，本院予以采信。
庭審中，被告提供法律規(guī)范依據(jù)如下：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十一條第（二）項(xiàng)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》第二條意見。經(jīng)質(zhì)證，原告認(rèn)為被告不予公開信息應(yīng)向原告說明理由，被告沒有說明理由，另外《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》第二條第二段包含內(nèi)部管理信息和過程性信息，被告也沒有說明原告要求申請(qǐng)的信息屬于內(nèi)部管理信息還是過程性信息。經(jīng)法庭當(dāng)庭詢問，被告認(rèn)為原告申請(qǐng)公開的政府信息屬于過程性信息，原告對(duì)此也表示異議。
經(jīng)審理查明：原告于2013年7月9日通過郵政特快專遞向被告提出政府信息公開申請(qǐng)，要求公開被告向上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司頒發(fā)上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項(xiàng)目《建設(shè)工程竣工備案證書》的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可需要提交的全部材料目錄以及辦理情況，其中特別要求（包括但不限于）公開以下具體信息：1、公開被告頒發(fā)該項(xiàng)目《建設(shè)工程竣工備案證書》時(shí)建設(shè)單位提交的《竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》；2、公開被告頒發(fā)該項(xiàng)目《建設(shè)工程竣工備案證書》時(shí)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》及出具該報(bào)告事實(shí)依據(jù)資料。2013年7月30日，被告發(fā)出《延期答復(fù)告知書》，告知原告答復(fù)期限延期到2013年8月21日。2013年8月15日，被告針對(duì)原告申請(qǐng)要求公開被告頒發(fā)仁恒怡庭項(xiàng)目《建設(shè)工程竣工備案證書》時(shí)建設(shè)單位提交的《竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》和工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》及出具該報(bào)告事實(shí)依據(jù)資料，作出了第201307191374227140964號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》，告知原告根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二條和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》的規(guī)定，原告要求獲取的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息。針對(duì)原告的其他申請(qǐng)內(nèi)容，被告在同日作出第201307191374227140964號(hào)－補(bǔ)告《政府信息公開補(bǔ)正申請(qǐng)告知書》，告知原告對(duì)于其提出的要求公開被告向上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司頒發(fā)上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項(xiàng)目《建設(shè)工程竣工備案證書》的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可需要提交的全部材料目錄以及辦理情況的申請(qǐng)，內(nèi)容不明確。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十一條第（四）項(xiàng)、《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（八）項(xiàng)的規(guī)定，通知原告在2013年8月23日之前補(bǔ)正。原告在2013年8月21日補(bǔ)正申請(qǐng)，明確要求被告提供上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項(xiàng)目的《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》和《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》，被告2013年8月26日收到原告的補(bǔ)正申請(qǐng)，同日作出第20130826－04號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》并向原告送達(dá)。原告不服該答復(fù)，向上海市楊浦區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2014年1月6日，上海市楊浦區(qū)人民政府作出楊府復(fù)字（2013）第44號(hào)《行政復(fù)議決定書》，維持被告的具體行政行為。原告仍不服，向本院提起行政訴訟。
另查明，原告朱冉雅及其他仁恒怡庭業(yè)主共22人向本院提起（2014）楊行初字第19號(hào)行政訴訟案，要求撤銷上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)向仁恒怡庭項(xiàng)目頒發(fā)的2011YP0030建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案證書。在該案審理中，被告將《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》作為頒發(fā)2011YP0030建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案證書的證據(jù)提交給本院，本院也將該證據(jù)交換給原告，并于2014年4月10日當(dāng)庭進(jìn)行了質(zhì)證。
本院認(rèn)為：原告有權(quán)根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向被告申請(qǐng)獲取相關(guān)信息，被告具有受理和處理向其提出的政府信息公開申請(qǐng)的法定職責(zé)，其在法定期限內(nèi)對(duì)原告的申請(qǐng)作出答復(fù)，未違反法定行政程序。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：一是被告認(rèn)定原告要求公開的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息是否正確；二是被告做出的答復(fù)適用法律法規(guī)是否正確。
關(guān)于被告認(rèn)定原告要求公開的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息是否正確的問題。被告認(rèn)為原告申請(qǐng)公開的政府信息屬于過程性信息，據(jù)此答復(fù)原告其申請(qǐng)公開的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息。判斷原告要求公開的兩份系爭(zhēng)報(bào)告是否屬于不應(yīng)公開的過程性信息，應(yīng)考慮過程性信息的特征和保護(hù)目的。首先，過程性信息一般不應(yīng)公開。過程性信息是行政機(jī)關(guān)在正式?jīng)Q定形成過程中的信息，對(duì)正處于決定形成過程中的信息，保護(hù)的目的在于防止信息泄露影響執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行，避免由于信息泄露引起的誤解和社會(huì)混亂。行政決定作出以后，對(duì)曾處于決定形成過程中的政府信息，保護(hù)的目的在于保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的充分交流，從而使行政機(jī)關(guān)工作人員在決策制定過程中敢于暢所欲言，確保決策過程的科學(xué)性和民主性。其次，兩份系爭(zhēng)報(bào)告不具有過程性信息特征。結(jié)合本院查明的事實(shí)看，原告要求公開的兩份報(bào)告是被告在頒發(fā)工程竣工驗(yàn)收備案證過程中需要審查的文件，其中《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》是開發(fā)商在備案過程中必需向被告提供的，《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在備案過程中向被告提供的，兩份報(bào)告獨(dú)立、正式、完整，不屬于行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息。其公開既不存在信息泄露影響執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行或信息泄露引起誤解和社會(huì)混亂，也不存在公開后會(huì)影響行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的充分交流，影響決策過程的科學(xué)性和民主性。最后，被告已公開了《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》。在本院審理的其他行政案件中已將《工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》作為證據(jù)向本院提供，本院也將其交換給該案中的原告，其中也包括本案原告。綜上，兩份系爭(zhēng)報(bào)告明顯不屬于過程性信息，被告認(rèn)定兩份系爭(zhēng)報(bào)告不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息錯(cuò)誤。
關(guān)于被告適用法律法規(guī)是否正確的問題。基于上述分析認(rèn)定，被告適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定所做出的答復(fù)，是基于錯(cuò)誤認(rèn)定兩份系爭(zhēng)報(bào)告不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息，當(dāng)屬適用法律不當(dāng)。且被告適用的上述規(guī)定和《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（三）項(xiàng)均明確，認(rèn)為申請(qǐng)公開的信息屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)依法告知申請(qǐng)人并說明理由，但被告作出的答復(fù)中未予告知和說明。同時(shí)被告在答復(fù)中引用《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》時(shí)，未指明具體條款，沒有具體指向性，適用執(zhí)法意見存在不明確。被告辯稱其作出的具體行政行為適用法律正確的意見，本院對(duì)此不予采納。被告作出的答復(fù)適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。
綜上所述，被告依職權(quán)作出的政府信息公開答復(fù)雖未違反法定程序，但認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，原告要求撤銷被告作出的政府信息公開答復(fù)，于法有據(jù)，本院應(yīng)予支持。被告應(yīng)重新作出具體行政行為。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1目、第2目之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)作出的第20130826－04號(hào)－告《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》；
二、被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)應(yīng)于本判決生效之日起五日內(nèi)對(duì)原告朱冉雅的申請(qǐng)重新作出答復(fù)。
本案案件受理費(fèi)人民幣50元，由被告上海市楊浦區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)負(fù)擔(dān)。
如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于上海市第二中級(jí)人民法院。


審 判 長(zhǎng) 強(qiáng) 康
代理審判員 丁雅玲
人民陪審員 陳 蓓
二〇一四年五月十九日
書 記 員 周 圣