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（2014）奉行初字第8號(hào)
　　原告上�？敌琴e館有限公司。
　　法定代表人許康，執(zhí)行董事。
　　委托代理人周海燕，上海百悅律師事務(wù)所律師。
　　委托代理人賀國(guó)良，上海百悅律師事務(wù)所律師。
　　被告上海市奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局。
　　法定代表人韋冬，局長(zhǎng)。
　　委托代理人唐桂華，上海市九鼎律師事務(wù)所律師。
　　第三人上海石勤建筑材料有限公司。
　　法定代表人陸迎春，執(zhí)行董事兼經(jīng)理。
　　原告上�？敌琴e館有限公司不服被告上海市奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局作出的第2120122088號(hào)行政處罰決定書(shū)具體行政行為，向本院提起行政訴訟。經(jīng)審查，本院于2014年1月10日立案受理，并于當(dāng)日向被告發(fā)出訴狀副本及相應(yīng)訴訟材料。因上海石勤建筑材料有限公司與本案審理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，本院追加其為本案第三人。本院依法組成合議庭，于2014年2月21日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告委托代理人周海燕、被告委托代理人唐桂華到庭參加了訴訟，第三人經(jīng)本院依合法傳喚未到庭參加庭審，本院依法進(jìn)行了缺席審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　被告于2012年11月28日作出了第2120122088號(hào)行政處罰決定書(shū)具體行政行為，認(rèn)定如下：第三人于2010年9月28日起，未經(jīng)規(guī)劃和土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，在奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)金錢(qián)公路XXX號(hào)擅自翻擴(kuò)建房屋共計(jì)2,184.90平方米（其中600平方米已于2010年11月作出過(guò)行政處罰），違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃法》）第四十條第一款、《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃條例》）第三十四條的規(guī)定。依據(jù)《規(guī)劃法》第六十四條、《規(guī)劃條例》第五十八條規(guī)定，作出以下行政處罰：第三人自收到本《行政處罰決定書(shū)》起一個(gè)月內(nèi)拆除擅自翻擴(kuò)建的房屋2,184.90平方米中除第2120101120號(hào)《行政處罰決定書(shū)》中已處罰的600平方米以外部分，限2012年12月28日前履行行政處罰。
　　庭審中，就被告提供的證明其作出本案具體行政行為合法的證據(jù)、依據(jù)進(jìn)行了質(zhì)證：
　　一、職權(quán)依據(jù)
　　《規(guī)劃法》第五十三條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)采取以下措施：（一）要求有關(guān)單位和人員提供與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料，并進(jìn)行復(fù)制；（二）要求有關(guān)單位和人員就監(jiān)督事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明，并根據(jù)需要進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘測(cè)；（三）責(zé)令有關(guān)單位和人員停止違反有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的工作人員履行前款規(guī)定的監(jiān)督檢查職責(zé)，應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法證件。被監(jiān)督檢查的單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合，不得妨礙和阻撓依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)�！钡诹�十四條規(guī)定:“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款�！薄兑�(guī)劃條例》第五十條規(guī)定：“規(guī)劃行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)下列情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：（一）未經(jīng)規(guī)劃許可的建設(shè)用地和建設(shè)工程情況；（二）規(guī)劃許可的執(zhí)行情況；（三）按照規(guī)劃建成和保留地區(qū)的規(guī)劃控制情況；（四）建設(shè)工程放樣復(fù)驗(yàn)；（五）建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收；（六）建筑物的使用性質(zhì)；（七）應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的其他內(nèi)容�！钡谖迨�八條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由規(guī)劃行政管理部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”
　　經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)被告的職權(quán)依據(jù)無(wú)異議。
　　二、事實(shí)依據(jù)
　　1、現(xiàn)場(chǎng)照片四份，證明被告作出行政處罰之前進(jìn)行過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)工作，反映行政處罰當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)狀況的事實(shí)。
　　原告對(duì)照片內(nèi)容真實(shí)性表示認(rèn)可，但認(rèn)為照片中反映了其他單位違法建造的房屋，但被告卻未予以處罰的事實(shí)。
　　2、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄及土地監(jiān)測(cè)成果報(bào)告書(shū)各一份，證明被告做出行政處罰之前對(duì)現(xiàn)場(chǎng)違法建造的房屋進(jìn)行勘驗(yàn)并記錄成文，并委托專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行勘驗(yàn)并取得了成果報(bào)告書(shū)的事實(shí)。
　　原告對(duì)證據(jù)的真實(shí)性予以認(rèn)可，但認(rèn)為涉案違法建造的房屋大部分在紅線規(guī)劃許可之內(nèi)，只有少部分屬未經(jīng)許可部分。
　　3、詢問(wèn)通知書(shū)及送達(dá)回證各一份，證明被告詢問(wèn)程序符合法定程序，且第三人法定代表人對(duì)其在未取得規(guī)劃許可證情形下建造2,148.90平方米房屋予以承認(rèn)的事實(shí)。
　　原告認(rèn)為，其并非該組證據(jù)的當(dāng)事人，故對(duì)該組證據(jù)的真?zhèn)尾荒艽_認(rèn)，但從該組證據(jù)內(nèi)容來(lái)看，被告在第三人違法建造房屋時(shí)并未進(jìn)行處置，且被告在該詢問(wèn)時(shí)亦未通知房屋的合法使用人即原告。
　　4、企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照一份，證明2008年4月到2018年4月期間陸迎春系第三人法定代表人的事實(shí)。
　　原告對(duì)此無(wú)異議。
　　5、《行政處罰決定書(shū)》（編號(hào)為第2120101120號(hào)）及送達(dá)回證各一份，證明第三人建造違法房屋至600平方米時(shí)，被告已對(duì)其做出行政處罰并進(jìn)行了通知，但第三人仍繼續(xù)建造的事實(shí)。
　　原告認(rèn)為，不清楚當(dāng)時(shí)處罰以及送達(dá)的具體情況。
　　6、《行政處罰事先告知書(shū)》及送達(dá)資料（針對(duì)2012年的處罰進(jìn)行）各一份，證明被告于2012年針對(duì)第三人的行政處罰符合法定程序的事實(shí)。
　　原告表示并不清楚，無(wú)法確認(rèn)證據(jù)性質(zhì)。
　　7、上海市房地產(chǎn)權(quán)證一份，證明第三人合法房屋的狀況，并不包括被告進(jìn)行處罰的建筑部分，本案原告是利用該份房地產(chǎn)權(quán)證取得了相關(guān)證照，事實(shí)上是騙取的事實(shí)。
　　原告對(duì)該證據(jù)真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性予以認(rèn)可，但對(duì)被告證明原告騙取證照的事實(shí)不予認(rèn)可，其辦理相關(guān)證照確實(shí)利用該份房地產(chǎn)權(quán)證，理由是原告相信其承租的房屋是合法的，因?yàn)榻饏R鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)就座落于原告承租房屋對(duì)面。辦理證照時(shí)，相關(guān)部門(mén)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行過(guò)勘察，如確實(shí)是違法建造的房屋，證照不可能領(lǐng)到。
　　8、《行政處罰決定書(shū)》（第2020122088號(hào)）及送達(dá)回證各一份，證明被告作出的本案行政處罰決定書(shū)符合法律規(guī)定的程序，并已送達(dá)給第三人的事實(shí)，
　　原告認(rèn)為其并非處罰決定的相對(duì)人，對(duì)相關(guān)程序依據(jù)以及相關(guān)處罰過(guò)程并不清楚，不能予以確認(rèn)。
　　三、法律依據(jù)
　　《規(guī)劃法》第六十四條、《規(guī)劃條例》第五十八條（詳細(xì)條文內(nèi)容見(jiàn)前述）。
　　經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)于法條內(nèi)容沒(méi)有異議，但是對(duì)法律適用有異議，認(rèn)為本案違法建造的房屋可適用限期改正或沒(méi)收實(shí)物的決定即可，不適用限期拆除的決定，理由一是如被告所述，紅線以內(nèi)違法建造的房屋必須拆除，但被告對(duì)與原告地理位置齊平的其他單位違法建造的房屋均未作出過(guò)相同處罰決定，實(shí)為不當(dāng)；二是根據(jù)《規(guī)劃法》第四條規(guī)定可知，《規(guī)劃法》適用的原則應(yīng)為節(jié)約土地，合理利用。
　　四、程序依據(jù)
　　被告于2012年7月對(duì)本案第三人違法建造的房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪，2012年10月9日進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、檢查，并通知本案第三人法定代表人作筆錄，2012年11月19日進(jìn)行行政處罰事先告知，2012年11月28日作出本案被訴行政處罰決定書(shū)并于當(dāng)天進(jìn)行送達(dá)。
　　經(jīng)質(zhì)證，原告認(rèn)為其并非行政處罰的當(dāng)事人，亦未見(jiàn)證相關(guān)程序的作出，故對(duì)相關(guān)程序內(nèi)容并不能進(jìn)行認(rèn)可。
　　原告訴稱，2013年12月16日，原告收到上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府發(fā)出的告知書(shū)，方才知道其租賃的房屋系第三人擅自建造，屬違法建筑，近期相關(guān)部門(mén)將根據(jù)第2020122088號(hào)《處罰決定書(shū)》進(jìn)行強(qiáng)制拆除，要求原告限期自行搬遷。原告認(rèn)為，原告系一家證照齊全且合法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)用房屋系自第三人處租賃而來(lái)。原告從未收到過(guò)本案處罰決定書(shū)以及區(qū)政府相關(guān)通告，如執(zhí)行處罰決定書(shū)，將租賃房屋強(qiáng)制拆除，原告合法利益勢(shì)必會(huì)遭受巨大損失。原告與具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，具有提起訴訟的資格。被告適用法律錯(cuò)誤，限期拆除并非唯一法定處罰方式，被告應(yīng)在停止建設(shè)、限期改正、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物或者違法收入等幾個(gè)方案中依次選用，本案應(yīng)適用限期改正或沒(méi)收實(shí)物的處罰方案。被告的行政處罰決定有違公正原則、比例原則；從目前證據(jù)來(lái)看，因第三人未出庭應(yīng)訴，原告未從知曉被告將相應(yīng)法律文書(shū)依法送達(dá)；被告有疏于履職行為，2010年第三人在建造本案涉案建筑時(shí)，被告即對(duì)第三人進(jìn)行行政處罰，然在作出行政處罰決定后，疏于督促行政處罰的執(zhí)行，致使第三人將違法建造的房屋完工并對(duì)外出租，形成目前的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。如本案所涉行政處罰予以執(zhí)行，被告應(yīng)對(duì)第三人租戶的損失予以賠償。為維護(hù)自身權(quán)益，原告起訴要求撤銷被告于2012年11月28日作出了第2120122088號(hào)行政處罰決定書(shū)具體行政行為。
　　原告為支持其訴請(qǐng)，向法庭提交如下證據(jù)：
　　1、《告知書(shū)》一份，證明原告收到上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府于2013年12月16日向其發(fā)出《告知書(shū)》后，方知道被告作出了拆除原告現(xiàn)租用房屋的行政處罰決定，其合法利益將受到侵害的事實(shí)。
　　被告對(duì)該證據(jù)真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
　　2、《房產(chǎn)租賃合同》、第三人法定代表人證明信息、房產(chǎn)證、《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》、《稅務(wù)登記證》、《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全監(jiān)察合格證》、《上海市特種行業(yè)許可證》等材料一組，證明原告基于對(duì)相關(guān)合法證件的信賴，承租了本案涉案房屋，并成立了證照齊全公司的事實(shí)。
　　被告對(duì)該證據(jù)真實(shí)性、關(guān)聯(lián)系沒(méi)有異議，對(duì)合法性有異議，認(rèn)為租賃合同不合法，原告在租房時(shí)已看過(guò)房產(chǎn)證，其租賃的相關(guān)房屋在房產(chǎn)證上并不存在，在缺少房產(chǎn)證卻仍辦理了相關(guān)證件，故原告所述其合法經(jīng)營(yíng)的事實(shí)并不成立。
　　被告辯稱，被告具有查處違法建造房屋的職權(quán)，第三人在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證情形下，擅自進(jìn)行廠房建設(shè)的事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿；違法建造的廠房位于公路建設(shè)規(guī)劃紅線范圍之內(nèi)，影響道路建設(shè)，故責(zé)令第三人限期拆除方式是適宜的；第三人在被告已于2010年作出行政處罰決定情形下，繼續(xù)建造的情節(jié)惡劣；第三人系上述違法房屋的承租人，并非行政處罰的相對(duì)人，其以自己公司證照齊全，系合法經(jīng)營(yíng)，且未收到行政處罰決定，及拆除違法建造房屋后其權(quán)益受損的理由要求撤銷被訴具體行政行為缺乏法律及事實(shí)依據(jù)，綜上，請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
　　第三人未向法庭提供書(shū)面答辯意見(jiàn)，亦未提供證據(jù)材料。
　　本院認(rèn)為，原、被告提供的證據(jù)均真實(shí)、合法，且與本案有關(guān)聯(lián)性，本院依法予以確認(rèn)，并作為本案的定案依據(jù)。
　　根據(jù)上述有效證據(jù)，結(jié)合原、被告在法庭上的陳述，本院確認(rèn)以下法律事實(shí)：
　　2010年3月12日，第三人取得編號(hào)為滬房地奉字（2010）第005939號(hào)上海市房地產(chǎn)權(quán)證（地址位于上海市奉賢區(qū)金錢(qián)公路XXX號(hào)）。后第三人在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證情形下，沿金錢(qián)公路擴(kuò)建房屋，被告于2010年11月29日對(duì)第三人作出行政處罰（編號(hào)為第2120101120號(hào)），要求第三人自收到處罰決定之日起一個(gè)月內(nèi)自行拆除所翻擴(kuò)建的混合建構(gòu)廠房600平方米。被告未履行上述處罰決定，繼續(xù)施工直至完工。2010年12月28日，許康與第三人原法定代表人羅石勤簽訂廠房租賃合同，租用第三人上述未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的房屋。2011年9月6日，原告在上述地址注冊(cè)成立并營(yíng)業(yè)，由許康擔(dān)任法定代表人。2012年被告對(duì)第三人再次進(jìn)行查處，并于2012年11月28日作出了第2120122088號(hào)《行政處罰決定書(shū)》具體行政行為，認(rèn)定第三人于2010年9月28日起，在上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)金錢(qián)公路XXX號(hào)未經(jīng)規(guī)劃和土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，擅自翻擴(kuò)建房屋共計(jì)2,184.90平方米（其中600平方米已于2010年11月作出過(guò)行政處罰），要求第三人限期拆除。第三人在接到上述行政處罰決定書(shū)后，未自動(dòng)履行處罰決定，法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議，亦未提出行政訴訟。2013年12月16日，上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府向原告發(fā)出通知書(shū)，要求原告限期搬離。原告對(duì)此不服，訴至法院，要求撤銷被告作出的第2120122088號(hào)《行政處罰決定書(shū)》具體行政行為。
　　本院認(rèn)為，原告在第三人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證房屋內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，被告作出的具體行政行為要求第三人限期拆除上述房屋，確對(duì)原告的權(quán)益造成影響，故原告與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，具有訴訟主體資格。法院審理行政案件是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)《規(guī)劃法》第64條、《規(guī)劃條例》第58條之規(guī)定，被告作為本區(qū)規(guī)劃和土地的主管部門(mén)，具有對(duì)本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)房屋是否違法進(jìn)行查處的主體資格，本案所涉房屋座落于本區(qū)，故被告作出本案被訴具體行政行為的主體適格，職權(quán)合法。事實(shí)方面，被告通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、測(cè)繪，詢問(wèn)了第三人，認(rèn)定了第三人在建造本案原告租用房屋時(shí)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的事實(shí)，本院予以確認(rèn)。原告提出的其在上述房屋內(nèi)合法成立經(jīng)營(yíng)，并取得了相關(guān)部門(mén)頒發(fā)證照的主張，并不影響被告前述認(rèn)定事實(shí)的成立。法律適用方面，本院認(rèn)為，法律規(guī)定了未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，由規(guī)劃部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入。本案中被告責(zé)令第三人限期拆除違法房屋，并向法庭初步說(shuō)明了采取該處罰方式的理由，系被告在綜合考量各種因素后行使行政權(quán)力的結(jié)果，并無(wú)不當(dāng)，本院予以確認(rèn)。對(duì)原告認(rèn)為被告處罰有違公正、比例原則，應(yīng)采取應(yīng)適用限期改正或沒(méi)收實(shí)物的處罰方式的主張不予采信。程序方面，被告依法進(jìn)行立案調(diào)查，給予第三人陳述和申辯權(quán)利，亦進(jìn)行了行政處罰告知，最終作出處罰決定并送達(dá)第三人，程序上并無(wú)不當(dāng)。原告認(rèn)為其并未收到行政處罰決定書(shū)，鑒于原告并非行政處罰的相對(duì)人，被告未向原告送達(dá)行政處罰決定書(shū)并無(wú)不當(dāng)。原告認(rèn)為被告如執(zhí)行本案行政處罰決定，則應(yīng)賠償租戶損失的主張，不屬本案審理范圍，原告可另行主張。綜上，原告要求撤銷被告作出本案具體行政行為的訴請(qǐng)，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。第三人經(jīng)本院依法傳喚未到庭參加訴訟，不影響本案的審理。據(jù)此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十九條第三款、第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
　　駁回原告上�？敌琴e館有限公司的訴訟請(qǐng)求。
　　案件受理費(fèi)人民幣50元，由原告上海康星賓館有限公司負(fù)擔(dān)。
　　如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)提出上訴，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于上海市第一中級(jí)人民法院。


審 判 長(zhǎng) 徐玉良
審 判 員 鐘 淵
代理審判員 徐成文
二〇一四年三月十日
書(shū) 記 員 袁 帥