《歐盟銀行法研究》


第四節(jié) 歐盟銀行法對中國的若干啟示

歐盟銀行法是頗具特色的。它所具有的許多原則和制度，如相互承認(rèn)原則、單一許可原則等，產(chǎn)生于特定的社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件下，因而只能在歐盟內(nèi)部適用，但也有不少法律原則和立法經(jīng)驗(yàn)對于中國及其他國家或地區(qū)的銀行立法和監(jiān)管實(shí)踐具有一定的借鑒意義，值得我們深入研究和探討。在此，筆者僅從完善中國金融立法及監(jiān)管制度的角度談幾點(diǎn)意見。

一、注重運(yùn)用法律手段建立和維護(hù)金融市場秩序

如前所述，歐共體銀行法與巴塞爾銀行監(jiān)管體制都涉及國際銀行監(jiān)管法律和實(shí)踐的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，但歐共體銀行法比巴塞爾體制更具活力和成效。歐共體銀行法的特征，在于它具有巴塞爾體制所不具有的法律權(quán)威①。與巴塞爾體制不同，歐共體銀行法并不僅僅是對成員國有關(guān)銀行監(jiān)管的“一般原則”和“最佳實(shí)踐”所作的建議性陳述，而是以《羅馬條約》和《單一歐洲法》為基礎(chǔ)，以《第二銀行指令》為核心，以一系列審慎監(jiān)管指令為主體所組成的一個法律規(guī)則體系。歐共體在實(shí)現(xiàn)銀行服務(wù)一體化方面的成功經(jīng)驗(yàn)，在于它十分注重運(yùn)用法律手段來落實(shí)共同體的既定經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，建立和維護(hù)單一市場秩序。
中國現(xiàn)階段正在推行金融體制改革。要實(shí)現(xiàn)我國既定的跨世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，加快金融改革的步伐，在短時期內(nèi)建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)體系、金融市場體系和金融調(diào)控監(jiān)管體系，提高金融業(yè)的經(jīng)營管理水平，基本實(shí)現(xiàn)全國金融秩序的明顯好轉(zhuǎn)，歐盟的經(jīng)驗(yàn)值得吸取。也就是說，必須加強(qiáng)金融法制建設(shè)，更多地運(yùn)用法律手段來規(guī)范銀行及其他金融業(yè)的活動，建立和維護(hù)金融秩序，培育和促進(jìn)金融市場發(fā)展。不可否認(rèn)，自1993年以來，中國的金融法制建設(shè)已取得了顯著的成就，全國人大、國務(wù)院以及中國人民銀行先后制定和頒布了為數(shù)不少的金融法律、法規(guī)和行政規(guī)章，初步形成了以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等基本法律為基礎(chǔ)，以其他法律法規(guī)及規(guī)章為補(bǔ)充的多層次的金融法律框架。但應(yīng)當(dāng)看到，由于中國的經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時期，現(xiàn)代商業(yè)銀行制度實(shí)行時間不長，金融市場的發(fā)育程度較低，有關(guān)金融市場和金融秩序以及金融可持續(xù)發(fā)展等方面仍存在諸多問題，尚待通過進(jìn)一步的立法及嚴(yán)格實(shí)施法律來解決。
歐盟銀行法的真正價值，體現(xiàn)在它為促進(jìn)共同體銀行市場的形成、有序和發(fā)展，適當(dāng)?shù)爻休d了自己作為部門法的社會功能。當(dāng)然，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，不是要機(jī)械地照搬其銀行法中的某項(xiàng)規(guī)定或某些條款，而是要根據(jù)中國的國情確立一些行之有效的銀行機(jī)構(gòu)制度及其監(jiān)管原則，形成一個系統(tǒng)而完備的法律框架，并切實(shí)遵照執(zhí)行，充分發(fā)揮法律在建立和維護(hù)金融秩序、保障金融業(yè)的安全、促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展等方面的作用。

二、金融服務(wù)業(yè)的自由化與審慎監(jiān)管兩者并重

如前所述，歐盟銀行法區(qū)別于世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其《金融服務(wù)協(xié)議》的一個顯著之處，在于它不僅強(qiáng)調(diào)“服務(wù)貿(mào)易自由化”，而是服務(wù)于雙向政策目標(biāo)，即自由化(Liberalization)和審慎監(jiān)管(Prudential Supervision)，且二者相互交融，彼此促進(jìn)。
從一定意義上說，歐盟銀行法是歐共體對銀行業(yè)“放松管制”(Deregulation)、實(shí)現(xiàn)服務(wù)自由化的一項(xiàng)重要工具。作為其核心的《第二銀行指令》，其最根本宗旨就是要消除限制“設(shè)立和提供服務(wù)自由”的內(nèi)部障礙，以實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)一體化，前述相互承認(rèn)原則、單一許可原則的提出和實(shí)施，本身就是歐共體法促進(jìn)銀行服務(wù)自由化的生動寫照。但從總體上看，歐共體銀行法并非單純強(qiáng)調(diào)“放松管制”，而是將銀行服務(wù)的“自由化”與銀行業(yè)的“審慎監(jiān)管”作為一對“孿生”的政策目標(biāo)加以相提并論的。協(xié)調(diào)各成員國的銀行許可要求和持續(xù)監(jiān)管規(guī)則，以建立共同體銀行法律框架，強(qiáng)化審慎監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)，始終是各歐共體銀行指令的基本內(nèi)容。對關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵭袑徤鞅O(jiān)管不應(yīng)被當(dāng)作對銀行機(jī)構(gòu)所施加的一種負(fù)擔(dān)，而應(yīng)被視為一個“安全與穩(wěn)健”、透明與公正的競爭場所的保證。在這樣一個競爭場所中，所有的歐共體銀行機(jī)構(gòu)都能進(jìn)行有效的競爭①。事實(shí)上，歐共體銀行業(yè)的一體化也正是伴隨著一整套共同體“最低標(biāo)準(zhǔn)”的確立而逐漸形成的。歐共體銀行法實(shí)質(zhì)上已成為歐共體實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)自由化的基礎(chǔ)和保障。
歐盟銀行法給我們以深刻的啟示。目前，全球經(jīng)濟(jì)金融自由化、一體化的進(jìn)程日益加快，而中國銀行業(yè)及金融市場的發(fā)育程度則相對較低。在當(dāng)前條件下，中國的銀行立法應(yīng)將銀行服務(wù)自由化與審慎監(jiān)管兩個方面并重，切不可片面地強(qiáng)調(diào)一個方面，而忽視另一個方面。金融自由化是大趨勢，且勢不可擋，這是中國銀行業(yè)及其主管當(dāng)局必須正視的問題。但是，如果忽視審慎監(jiān)管，金融自由化就缺乏必要的基礎(chǔ)。近些年來，接連不斷的國際金融危機(jī)及銀行業(yè)監(jiān)管失效事件已一再發(fā)出警告：在一個國家，一個地區(qū)，如果沒有合理而審慎的監(jiān)管，有效和長期的自由化是不可能實(shí)現(xiàn)的；而且，銀行業(yè)的安全與穩(wěn)健，直接牽涉整個金融及經(jīng)濟(jì)乃至全社會的安全。因此，中國有關(guān)立法要充分重視“審慎監(jiān)管”。在實(shí)行金融開放的大前提下，體現(xiàn)并滲透國家對銀行業(yè)及其金融市場的監(jiān)管和控制，運(yùn)用“看得見的手”來督導(dǎo)“看不見的手”，以維護(hù)金融市場的有序和健康發(fā)展，防范和化解金融風(fēng)險。當(dāng)然，監(jiān)管本身不是目的，而只是實(shí)現(xiàn)金融市場的公平與效率、安全與秩序的保證，是實(shí)現(xiàn)金融自由化的工具。

三、市場準(zhǔn)入管制中靈活運(yùn)用互惠原則

市場準(zhǔn)人管制是指東道國對外國實(shí)體進(jìn)入其國內(nèi)銀行市場所實(shí)施的管理和控制。它反映一個國家或地區(qū)對于外資銀行的基本態(tài)度。在國際銀行服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，市場準(zhǔn)人問題是一個十分重要且又非常敏感的問題，它被WTO列為金融服務(wù)談判的一個中心議題。由于各國或各地社會經(jīng)濟(jì)情況不同，金融業(yè)發(fā)展水平不一，其在金融市場準(zhǔn)人方面所實(shí)行的政策原則也存在差異。美國的《國際銀行法》一貫主張對外資銀行實(shí)行國民待遇原則；歐共體的《第二銀行指令》慎重推出互惠待遇原則；而朋艮務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》則在最惠國待遇的一般原則之下，要求各成員國就市場準(zhǔn)入和國民待遇承擔(dān)特定義務(wù)�，F(xiàn)中國的金融立法正面臨政策原則的選擇和定位。
長期以來，我國在金融市場準(zhǔn)人管制方面實(shí)行的是一種保護(hù)主義的政策原則。為了保護(hù)本國的金融市場和銀行業(yè)的發(fā)展，有關(guān)立法對外國實(shí)體的進(jìn)入及其業(yè)務(wù)活動范圍都規(guī)定了一定的禁止性或限制性措施。經(jīng)過十多年的金融改革和開放，我國金融業(yè)的對外開放已取得了顯著的成效，在華外資金融機(jī)構(gòu)已達(dá)700多家，國有商業(yè)銀行的競爭實(shí)力已大為增強(qiáng)，國內(nèi)金融監(jiān)管體制也初步形成。從理論上講，對外開放國內(nèi)銀行業(yè)市場并對外國銀行機(jī)構(gòu)實(shí)行國民待遇，既是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，也是我國金融業(yè)國際化的必要措施，同時還是我國履行WTO義務(wù)的必然要求。但鑒于目前國內(nèi)銀行業(yè)的發(fā)達(dá)程度和金融監(jiān)管的水平，主張我國現(xiàn)階段就完全開放銀行業(yè)市場，包括允許外國銀行機(jī)構(gòu)以本國國民的同等條件進(jìn)入國內(nèi)市場并實(shí)行國民待遇，則是不現(xiàn)實(shí)的。通過對歐共體銀行法的研究，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有政策原則的基礎(chǔ)上，在不違背WTO協(xié)定義務(wù)的前提下，靈活運(yùn)用互惠原則，可以較好地把握處于轉(zhuǎn)型時期的中國銀行業(yè)對外開放的尺度。
歐共體《第二銀行指令》的互惠條款讀起來復(fù)雜，實(shí)質(zhì)上就是要以第三國對待本國歐共體信用機(jī)構(gòu)的同等態(tài)度來對待該第三國銀行對歐共體銀行市場的準(zhǔn)入。實(shí)行互惠原則的結(jié)果，可能是互利互惠，彼此對應(yīng)地開放本國市場，也可能是互不相讓而出現(xiàn)單方面的制裁或報復(fù)。這一原則的適用在政策上具有相當(dāng)?shù)撵`活性，因此可以充分利用。
應(yīng)當(dāng)指出的是，中國現(xiàn)階段實(shí)行互惠原則的目的與歐共體的政策目的是有區(qū)別的。歐共體實(shí)行的互惠原則實(shí)際上是在國民待遇基礎(chǔ)上的對等互惠，其政策著眼點(diǎn)在于保證歐共體信用機(jī)構(gòu)能在第三國獲得有效的市場準(zhǔn)人和同等的競爭機(jī)會，當(dāng)然，它也包含不使非歐共體銀行在其母國不對歐共體開放金融市場的情況下“坐收”歐洲單一市場的利益。而中國實(shí)行的互惠原則實(shí)際上是在差別待遇基礎(chǔ)上的對等互惠，其政策的著眼點(diǎn)恐怕還在于保護(hù)本國的金融市場和銀行業(yè)的發(fā)展，同時推進(jìn)國內(nèi)銀行向海外拓展。
總之，在現(xiàn)行主客觀條件下，中國完全實(shí)行國民待遇不切合實(shí)際。將互惠原則融會到現(xiàn)行政策和立法原則中去，在對外金融關(guān)系中靈活運(yùn)用互惠手段，可以因事因時制宜，積極而穩(wěn)步地實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)軌，實(shí)現(xiàn)中國銀行業(yè)及其監(jiān)管與國際市場接軌，在逐步開放國內(nèi)金融市場的同時積極開拓海外市場。


① 參見李仁真《論歐盟銀行法的構(gòu)架和特征》， 《武漢大學(xué)學(xué)報》1998年第1期，第52頁。
① See Michael Gruson＆Ralph Reisner，RegulationOfForeignBanks— United States and International，Butterworth Legal Publishers，1991，Chapter 11．2．