《行政程序法論》



第三章 行政程序法基本制度論


一、行政程序法基本制度概述

行政程序法基本制度是指在行政程序法的各個階段上具有相對獨(dú)立性，并起著連接各個階段的承上啟下的作用，對整個行政程序具有重要影響的法律制度。相對于行政程序法的基本原則，它更具有規(guī)范性，即構(gòu)成行政程序法基本制度的法律條款具有完善的行為模式和法律后果，違反基本制度的內(nèi)容將會直接導(dǎo)致法律上的后果�；�本制度又不同于具體制度，具體制度是指僅僅在行政程序的某一個階段發(fā)揮作用，對整個行政程序沒有重要影響的法律制度，它與具體行政程序法律規(guī)則的關(guān)系更為密切。從基本原則到具體行政程序法律規(guī)則的關(guān)系依次應(yīng)為基本原則→基本制度→具體制度→行政程序規(guī)則。據(jù)此，也可以看出行政程序基本制度在行政程序法中的地位和作用。
行政程序法基本制度的作用主要體現(xiàn)為它保障行政程序法基本原則得以實(shí)現(xiàn)。行政程序法的基本制度是對行政程序法的基本原則精神的實(shí)際運(yùn)用，是使行政程序法的一般法律原則轉(zhuǎn)化為具體的可操作的法律規(guī)范的中間環(huán)節(jié)。由于基本原則在一般情況下不具有直接的操作功能，所以它只有通過基本制度來實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價值。如果只規(guī)定基本原則，而不規(guī)定基本制度，將會使行政程序法因無法真正實(shí)施而失去基本功能。如行政公正原則，若沒有聽證制度的規(guī)定，它只能是空洞的規(guī)定而已。反過來說，行政程序法基本原則是對其基本制度的概括和總結(jié)。
由于學(xué)者們對行政程序基本制度不同的認(rèn)識、不同的界定方法、不同的界定角度，而導(dǎo)致對行政程序法基本制度的種類、范圍的認(rèn)識上存在較大差異。有的學(xué)者將行政程序法的基本制度概括為16個，即表明身份、告知、受理、傳喚、聽證、調(diào)查、回避、合議、審批、，審裁分離、格式、復(fù)審、咨詢、保密、順序、時效。①有的學(xué)者將行政程序法的基本制度概括為5類27項(xiàng)，即依法行政方面的制度，具體包括行政程序依法進(jìn)行制度、不得執(zhí)行違法指令制度、責(zé)效制度；民主方面的制度，具體包括情報公開制度、公聽制度、咨詢制度、訴愿制度、合議制度；公正方面的制度，具體包括回避制度、聽訊制度、辯明制度、告示制度、審裁分離制度、記錄制度、防止偏見制度；基本人權(quán)方面的制度，具體包括有限調(diào)查制度、有限強(qiáng)制制度、保障個人隱私的制度、“充分考慮”制度、推遲生效制度；效率方面的制度，具體包括時效制度、替代制度、申訴不停止執(zhí)行制度、緊急處置制度、代行職務(wù)制度、委托制度、排除行政障礙制度。②有的學(xué)者將行政程序法的基本制度概括為6項(xiàng)，即聽證制度、教示制度、辯論制度、代理制度、回避制度、時效制度。③有的學(xué)者將行政程序法的基本制度概括為3類11項(xiàng)，即公正原則的保障制度，具體包括回避制度、合議制度、聽證制度、調(diào)查制度；相對方參與原則的保障制度，具體包括表明身份、說明理由、聽證和調(diào)查、救濟(jì)權(quán)利；效率原則的保障制度，具體表現(xiàn)為時效限定、先后順序、簡易程序。④有的學(xué)者將行政程序法的基本制度概括為7項(xiàng)，即信息公開制度、教示制度、聽證制度、回避制度、說明理由制度、時效制度和行政救濟(jì)制度。①
確定行政程序法的基本制度，既要使其與行政程序法的基本原則相區(qū)別，又要使其與行政程序法的具體制度相區(qū)別。只有那些能體現(xiàn)行政程序法的基本原則，同時對整個行政程序都具有影響力的制度才能稱為基本制度。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，行政程序法的基本制度主要有：聽證制度、回避制度、信息公開制度、時效制度和救濟(jì)制度。其他制度，如說明理由制度、教示制度、代理制度、合議制度、辯論制度等，也是行政程序法律制度，但是可以列入具體制度，理由是它們只體現(xiàn)在某些行政行為，或體現(xiàn)在行政行為的某個階段，但對整個行政程序并不產(chǎn)生直接的影響。還有一些制度，如審裁分離制度，僅僅屬于某些行政行為的程序，不屬于整個行政程序法的制度，而是某類行政行為的程序制度。有些制度，如調(diào)查制度，則是屬于具體的行政程序規(guī)則。
在行政程序基本制度方面還需要說明的是，行政程序法上所說的基本程序制度，是指能影響行政行為法律效力的行政外部程序制度。有些行政程序制度，如合議制度，是行政內(nèi)部程序制度，盡管行政主體實(shí)施行政行為也應(yīng)遵守行政內(nèi)部程序規(guī)則，但它并不影響最終行政行為的法律效力。行政內(nèi)部程序制度主要有審批制度、合議制度(或集體討論制度)、備案制度等。如行政收費(fèi)實(shí)行審批制度，收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)置必須經(jīng)財政物價部門的批準(zhǔn)。行政處罰法規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定�！读⒎ǚā芬�(guī)定，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章應(yīng)報國務(wù)院備案；較大的市人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)人民政府備案。但是，該審批的立項(xiàng)是否已得到審批，某行政處罰是否應(yīng)當(dāng)集體討論決定或是否已經(jīng)進(jìn)行了集體討論，規(guī)章是否已經(jīng)過備案，均不影響行政行為的有效性。因此，這類程序制度，主要是行政機(jī)關(guān)上下級之間領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系的體現(xiàn)，屬于內(nèi)部行政行為范疇，由行政組織法規(guī)范規(guī)定或由行政機(jī)關(guān)制定內(nèi)部規(guī)則規(guī)定。行政程序法主要規(guī)定影響行政行為效力的外部行政程序制度和具體規(guī)則。

二、聽證制度

(一)聽證制度的涵義和作用
聽證是行政主體在作出影響行政相對方合法權(quán)益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對方表達(dá)意見、提供證據(jù)，以及行政主體聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種行政程序基本法律制度。
聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因?yàn)椋�行政程序的公正與公開，構(gòu)成了行政程序法的生命源；沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公正與公開并不僅僅在于讓行政相對方了解一個行為的結(jié)果，而且還應(yīng)當(dāng)讓行政相對方得到一個可以進(jìn)行司法救濟(jì)的法律途徑�！皩τ谛姓�機(jī)關(guān)而言，這一問題的實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)履行職能實(shí)現(xiàn)法律授權(quán)的目的時應(yīng)當(dāng)有一個正當(dāng)合理的程序；從保護(hù)公民合法權(quán)益而言，則表現(xiàn)為在行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力作出行政行為(不管是抽象的或具體的行政行為)對行政相對人發(fā)生效力之前，就應(yīng)當(dāng)提供某種程序的保障，就應(yīng)當(dāng)賦予行政相對人以某種程序上的權(quán)利，使之通過對程序上權(quán)利的行使來維護(hù)自己的合法權(quán)益�！雹�
聽證制度作為行政程序法的核心制度，其法律價值主要在于：
第一，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，為行政機(jī)關(guān)作出公正的決定提供程序保障。聽證使行政活動處于公眾監(jiān)督之下，行政機(jī)關(guān)作出有關(guān)決定必須指明事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)、說明理由。這樣可以避免行政機(jī)關(guān)隨意作出決定。
第二，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益免受非法侵害。聽證的本質(zhì)在于給有關(guān)當(dāng)事人提供機(jī)會發(fā)表意見，陳述情況，當(dāng)面質(zhì)證。當(dāng)事人可以充分利用這些程序權(quán)利對抗行政機(jī)關(guān)非法侵害，維護(hù)自己的合法權(quán)益。
第三，聽證有利于提高公民的法律意識。聽證的過程，實(shí)質(zhì)上也是一個很好的法制教育過程，在聽證過程中，有關(guān)當(dāng)事人、旁聽人員能更好地了解有關(guān)法律、行政機(jī)關(guān)活動的方式，對為何要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任、如何承擔(dān)法律責(zé)任都能起到較好的宣傳教育作用。此外，聽證制度真正體現(xiàn)了行政相對方參與行政活動的原則，提高了行政活動的透明度，可以大大減少執(zhí)法成本，提高行政效率。
(二)聽證制度的主要內(nèi)容
1。告知和通知。告知是行政機(jī)關(guān)在作出決定前將決定的事實(shí)和法律理由依法定形式告知利害關(guān)系人。通知是行政機(jī)關(guān)將有關(guān)聽證的事項(xiàng)在法定期限內(nèi)通告利害關(guān)系人，以便利害關(guān)系人有充分的時間準(zhǔn)備參加聽證。告知和通知在行政程序中發(fā)揮著行政主體與行政相對方之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對方的聽證權(quán)起著重要的保障作用。
2．公開聽證。聽證必須公開，讓公眾有機(jī)會了解行政主體行政決定作出的過程，從而監(jiān)督行政主體依法行政。但聽證事項(xiàng)如涉及到國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進(jìn)行。
3．對抗辯論。對抗辯論是由行政主體提出決定的事實(shí)和法律依據(jù)，行政相對方對此提出質(zhì)疑和反詰，從而使決定所依據(jù)的事實(shí)更趨真實(shí)可靠和公正合理。
4．制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政主體以筆錄作為作出行政決定的惟一依據(jù)。
(三)聽證制度在行政程序法律規(guī)范中的體現(xiàn)
聽證制度在中國行政程序法律規(guī)范中正式確立的標(biāo)志是 1996年的《行政處罰法》。該法第五章第三節(jié)專門規(guī)定了聽證程序，其中第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證�！边@里將行政處罰中適用聽證的條件作了明確的規(guī)定。其條件涉及到兩個方面，一是處罰的種類，二是當(dāng)事人要求聽證。該條并進(jìn)一步規(guī)定了聽證的具體步驟：
1．當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出；
2．行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點(diǎn)；
3．除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應(yīng)公開舉行；
4．聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案的調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；
5．當(dāng)事人可親自參加聽證，也可以委托一至二人代理；
6．舉行聽證時，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；
7．聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章；
8．聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政處罰法的規(guī)定作出行政處罰決定。
在行政處罰決定中設(shè)立聽證程序，具有重要的法律意義：
1．設(shè)立聽證程序，為受處罰的當(dāng)事人提供了一個法定陳述和申辯的機(jī)會。受處罰的當(dāng)事人如果實(shí)施了違法行為，那就應(yīng)當(dāng)接受行政機(jī)關(guān)所作出的行政處罰。但這并不意味著受處罰的當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)和法律依據(jù)不能提出異議。因此，通過設(shè)立聽證程序，使受處罰的當(dāng)事人可以運(yùn)用聽證權(quán)利，向行政機(jī)關(guān)陳述或申辯自己可以從輕、減輕甚至不能處罰的理由，從而保護(hù)自身的合法權(quán)益。
2．設(shè)立聽證程序，為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的合法性和合理性提供了一個程序性保障。行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時，如果僅僅憑借自己收集的證據(jù)，則有可能會導(dǎo)致其行政處罰決定不合法或不公正。因此，如果行政機(jī)關(guān)能像法院那樣在作判決以前，聽取當(dāng)事人自己所作的申辯，可以避免行政處罰決定不合法或不合理現(xiàn)象的發(fā)生。
3．設(shè)立聽證程序，可以提高行政效率。設(shè)立聽證程序，讓受處罰的當(dāng)事人有一個表達(dá)自己意見的機(jī)會，這樣，即使行政機(jī)關(guān)對其作出了行政處罰，也可以減少其申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的可能性，從而使行政機(jī)關(guān)較少地陷人有損行政效率的行政復(fù)議或行政訴訟的程序之中。
《行政處罰法》關(guān)于聽證程序的規(guī)定，為確立和完善聽證制度奠定了基礎(chǔ)。但是該法中關(guān)于聽證制度的規(guī)定，也存在著許多問題。
首先，關(guān)于聽證的范圍。聽證的目的是以程序的自然公正防止行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的濫用，最大限度地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時，也要兼顧行政效率，所以不可能也沒有必要對所有行政處罰均設(shè)立聽證程序。只有對比較重大的、對當(dāng)事人權(quán)益影響較大的處罰設(shè)立聽證程序，以此來兼顧公正效率。但是《行政處罰法》將對限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍以外，與行政處罰法的立法目的，特別是設(shè)立聽證程序的目的相違背。只對較大數(shù)額罰款規(guī)定可以請求聽證，而對同樣是財產(chǎn)罰的沒收違法所得卻沒有規(guī)定可以請求聽證，而事實(shí)上沒收違法所得的數(shù)額可能也是數(shù)額較大或巨大的。
其次，《行政處罰法》在規(guī)定罰款聽證范圍時，只是模糊地規(guī)定較大數(shù)額罰款應(yīng)當(dāng)組織聽證，但較大數(shù)額罰款是多少，由哪一級機(jī)關(guān)設(shè)定，《行政處罰法》未作出明確規(guī)定，在對較大數(shù)額罰款的掌握標(biāo)準(zhǔn)上必然各行其是。
第三，《行政處罰法》沒有規(guī)定聽證程序中當(dāng)事人有閱覽卷宗的權(quán)利，這對當(dāng)事人的權(quán)益保障是不充分的。而聽證制度較為健全的國家，一般均規(guī)定當(dāng)事人在整個聽證過程中有閱覽有關(guān)卷宗的權(quán)利。當(dāng)事人事先沒有閱覽卷宗，在聽證過程中就難以對行政機(jī)關(guān)的指控有針對性地提出有力的抗辯和反駁。
第四，在聽證結(jié)論上，《行政處罰法》只規(guī)定，“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章”。法律并未明確規(guī)定聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出最后決定的惟一依據(jù)。而以聽證筆錄作為最后決定的惟一依據(jù)，正是聽證的法律意義所在�！缎姓�處罰法》也未叨確規(guī)定，聽證結(jié)束后主持人應(yīng)制作聽證報告書，并將報告書向當(dāng)事人公開。
第五，聽證的程序規(guī)則不夠明確具體，對行政機(jī)關(guān)組織聽證的步驟、方式?jīng)]有詳盡的規(guī)定，如聽證會主持人的權(quán)力，聽證會參加人的資格等，只有一條條款規(guī)定聽證制度，行政機(jī)關(guān)組織聽證的程序法依據(jù)不明確。
繼《行政處罰法》之后，1997年12月29日通過的《價格法》，對聽證制度又有了較大的發(fā)展�！秲r格法》第23條規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性�！秲r格法》明確了消費(fèi)者在價格活動中的地位和參與定價的權(quán)利，要求政府在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格以及自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，不但要聽取經(jīng)營者的意見，更要通過聽證會制度，聽取消費(fèi)者的意見。價格聽證的主要內(nèi)容是：公開審核申報調(diào)價的經(jīng)營者和主管部門上報的經(jīng)營成本；討論調(diào)價所造成的社會影響；公開確定作價原則和作價方法；討論申報調(diào)價的價格水平與實(shí)施時間；確定調(diào)價的建議方案或進(jìn)一步審議聽證的工作安排。價格聽證會聽證的主要范圍是：生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)、公共交通價格、醫(yī)療收費(fèi)、教育收費(fèi)、郵電收費(fèi)、有線電視收費(fèi)、鐵路收費(fèi)、主要游覽景點(diǎn)門票價格等。
2001年7月2日國家發(fā)展計(jì)劃委員會《政府價格決策聽證暫行辦法》詳細(xì)規(guī)定了價格聽證會的程序，其中規(guī)定，聽證會設(shè)聽證主持人，聽證主持人由政府價格主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。聽證會代表應(yīng)該具有一定的廣泛性、代表性，一般由經(jīng)營者代表、消費(fèi)者代表、政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家、學(xué)者組成。聽證會代表由政府價格主管部門聘請。政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證內(nèi)容，合理安排聽證會代表的人數(shù)及構(gòu)成。聽證會代表可以向申請人提出質(zhì)詢，對制定價格的可行性、必要性以及定價方案提出意見，查閱聽證筆錄和聽證紀(jì)要。
政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)在作出組織聽證決定的3個月內(nèi)舉行聽證會，并至少在舉行聽證會10日前將聘請書和聽證材料送達(dá)聽證會代表，并確認(rèn)參會代表人數(shù)。聽證會應(yīng)當(dāng)在三分之二以上聽證會代表出席時舉行。
價格聽證會按下列程序進(jìn)行：
1．聽證主持人宜布所證事項(xiàng)和聽證會紀(jì)律，介紹聽證會代表；
2．申請人說明定價方案、依據(jù)和理由；
3．政府價格主管部門介紹有關(guān)價格政策、法律、法規(guī)、初審意見及其他需要說明的情況；
4．有關(guān)評審機(jī)構(gòu)說明評審依據(jù)及意見；
5．聽證會代表對申請人提出定價方案和有關(guān)評審機(jī)構(gòu)的評審依據(jù)及意見進(jìn)行論證；
6．申請人陳述意見；
7．聽證主持人總結(jié)；
8．聽證會代表對聽證會筆錄進(jìn)行審閱并簽名。
政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會后7日內(nèi)制作聽證紀(jì)要，并送請聽證會代表審核簽字。
價格聽證會制度是一項(xiàng)強(qiáng)制性制度，列入聽證范圍內(nèi)的任何價格都必須經(jīng)過事先聽證，申請調(diào)價的經(jīng)營者和部門如在聽證會上提不出充分的調(diào)價理由，或者參加聽證人員多數(shù)反對調(diào)價，此項(xiàng)調(diào)價便不能實(shí)施。
價格聽證制度與行政處罰聽證相比，其法律意義在于它表明了聽證制度已開始越出具體行政行為的范圍，進(jìn)入抽象行政行為領(lǐng)域。
2000年3月15日通過的《立法法》將聽證制度進(jìn)一步推廣到了行政立法中，該法第58條規(guī)定，行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
(四)聽證制度的完善和發(fā)展
聽證制度在中國還是一項(xiàng)嶄新的程序制度，在許多方面有待進(jìn)一步完善，制定統(tǒng)一的行政程序法在確定該項(xiàng)制度時，尤其應(yīng)注意以下幾方面：
第一，嚴(yán)格規(guī)范并完善正式聽證制度、法定聽證制度。
在國外，行政聽證制度有正式聽證與非正式聽證之分(如美國)；有法定聽證、任意聽證與非法定聽證之分(如英國)；有辨明程序與聽證程序之分(如日本)。這都是適應(yīng)各國行政法治的發(fā)展特點(diǎn)所作的分類。鑒于我國目前的行政法治狀況，尤其是行政程序法治狀況，應(yīng)首先強(qiáng)化正式聽證制度、法定聽證制度，這樣才能有利于聽證制度在我國的建立與完善。
第二，逐步擴(kuò)大聽證程序適用的范圍。
各國對聽證程序的范圍二般都有明確的限定。但一般而言，隨著民主的發(fā)展，聽證的范圍越來越廣泛。在普通法系國家，傳統(tǒng)的觀念和做法是聽證程序僅適用于剝奪公民個人財產(chǎn)的行政決定；20世紀(jì)60年代后，除了公民財產(chǎn)權(quán)利受到侵害外，其他法定權(quán)利受到侵害時，判例認(rèn)為也必須適用聽證程序，包括行政機(jī)關(guān)作出限制許可證照的決定，也適用聽證程序。20世紀(jì)70年代后，隨著“合理期待”概念的出現(xiàn)，適用聽證程序的范圍繼續(xù)擴(kuò)大。例如某人已經(jīng)擁有一張?jiān)S可證，當(dāng)他申請更換許可證時，就享有繼續(xù)擁有許可證的“合理期待”。如果行政機(jī)關(guān)打算拒絕他的更換申請時，那么就應(yīng)當(dāng)履行聽證義務(wù)。①
可見，擴(kuò)大行政聽證的范圍，是各國的發(fā)展趨勢。英國行政法學(xué)家韋德認(rèn)為，行政聽證的例外越少越好，因?yàn)椤笆谟柽@種權(quán)利不會有什么害處”。②我國目前行政聽證的范圍已經(jīng)從《行政處罰法》中規(guī)定的幾種重大行政處罰的具體行政行為，擴(kuò)大到《立法法》規(guī)定的對制定行政法規(guī)等的抽象行政行為的聽證。但是與現(xiàn)代聽證制度的內(nèi)在精神相比，聽證的范圍無論在廣度，還是在深度方面均要進(jìn)一步發(fā)展。
第三，強(qiáng)化聽證記錄的法律意義。
聽證的目的在于通過聽證獲得行政決定的證據(jù)，因此，聽證應(yīng)堅(jiān)持“案卷排他性原則”。聽證記錄作為聽證過程的書面記載，連同聽證中相關(guān)文件構(gòu)成聽證案卷，行政機(jī)關(guān)的裁決只能以此為依據(jù)，案卷以外的未經(jīng)聽證事實(shí)不能作為裁決的依據(jù)。只有這樣，才能維護(hù)聽證制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

三、回避制度

(一)回避制度的涵義和作用
行政程序法中的回避制度是指行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員在行使職權(quán)過程中，因與其處理的法律事務(wù)有利害關(guān)系，為保證實(shí)體處理結(jié)果和程序進(jìn)展的公平性，依法終止其職務(wù)的行使并由他人代理的一種程序法律制度。
回避作為一項(xiàng)法律制度具有悠久的歷史。無論在專制還是民主的法律制度中，都存在著回避制度。英國普通法的自然公正原則所派生出的一條重要規(guī)則就是：“任何人都不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官�！雹偃绻麌�家公務(wù)員與其所處理的案件有直接利害關(guān)系而不回避，仍然參加案件的調(diào)查取證，參與作出行政決定，那么，即使該國家公務(wù)員素質(zhì)較高，能夠排除個人私利的干擾，實(shí)事求是，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，確實(shí)做到全面、客觀、公正地調(diào)查取證，嚴(yán)格按照違法事實(shí)和法定依據(jù)作出行政決定，從實(shí)體法的角度看，是無可非議的，但若以程序法的原理分析，由于其欠缺公正，因而難以消除當(dāng)事人及一般民眾對該國家公務(wù)員的懷疑，影響調(diào)查取證和違法事實(shí)認(rèn)定以及行政決定的權(quán)威性。實(shí)行回避制度，對于防止國家公務(wù)員礙于親情困擾而不公正地處理案件以及消除當(dāng)事人的思想疑慮，使行政行為取信于民，提高政府威信，都具有重要的意義。
回避制度的法律價值正在于確保行政程序的公正性，保證行政程序公正性原則得到具體落實(shí)。行政公正性可以樹立利益沖突的雙方當(dāng)事人尋求行政程序來解決行政爭議的信心，客觀上也有助于產(chǎn)生社會穩(wěn)定發(fā)展的積極力量。因此，建立回避這一法律制度是人們對法律公正的期待的結(jié)果。
(二)回避制度的主要內(nèi)容
回避制度的內(nèi)容從其范圍而言，包括親屬回避、地區(qū)回避和公務(wù)回避。親屬回避和地區(qū)回避主要適用于內(nèi)部行政行為程序，即人事任職程序。行政程序法中的回避主要是公務(wù)回避。
作為一項(xiàng)基本程序法律制度，各國對回避內(nèi)容的規(guī)定盡管不盡相同，但以下幾個方面是回避程序法中不可缺少的：
1．關(guān)于回避的情形
回避的情形是指在什么條件下有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)回避，這是回避的前提。在社會關(guān)系中，血親、姻親和人情都是可能導(dǎo)致人們偏私的內(nèi)在依據(jù)。這一點(diǎn)已成為不言而喻的公理。在旨在確保公正的法律程序中，任何偏私都將有害于法律程序價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。排除法律程序主持人的偏私非常重要。因此，各國無一例外地將有利害關(guān)系作為回避的情形。當(dāng)然，各國傳統(tǒng)法律文化的差異性，或多或少對回避原因的內(nèi)容產(chǎn)生一定的影響，對親屬關(guān)系回避的范圍規(guī)定不一。
2．關(guān)于回避的方式
回避的方式是指在法定條件下有關(guān)人員如何回避，這是行政回避的具體步驟。一般國家或地區(qū)的行政程序法都有自行回避和申請回避之規(guī)定。盡管這兩種回避方式具有相同的法律價值，但對行政機(jī)關(guān)來說卻具有不同的目的。自行回避至少能夠較好地體現(xiàn)行政效率，在社會上樹立起行政機(jī)關(guān)客觀公正的整體形象，能使社會對其行政行為產(chǎn)生更加廣泛的認(rèn)同感，使行政權(quán)的運(yùn)作始終擁有豐厚的社會基礎(chǔ)支撐；而申請回避在人們看來多少是對自行回避的一種補(bǔ)充，即公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避而不回避時，當(dāng)事人有申請回避權(quán)以保證本人受到公正行政程序的對待。因此，這兩種回避方式之間存在互相關(guān)聯(lián)性，法律規(guī)定這兩種回避方式并存實(shí)為明智、科學(xué)之舉。
3．關(guān)于回避的后果
回避的法律后果是指當(dāng)有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避的情形下，其所作的行政行為是否有效?行為者是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任?為保證行政行為的有效性，一般國家和地區(qū)的行政程序法都將符合回避規(guī)定作為行政行為的有效條件之一。但是，由于公務(wù)員偏私在客觀上僅是可能影響行政行為公正性，也就是說，公務(wù)員偏私與其所作出的行政行為是否不公正沒有必然聯(lián)系。將公務(wù)員在不符合回避規(guī)定下作出的行政行為一概視為無效并不科學(xué)、合理。因此，不少國家或地區(qū)的行政程序法認(rèn)為，只有當(dāng)公務(wù)員本人是本案的當(dāng)事人時，由其作出的行政行為才是無效；在其他情形下所作出的行政行為是否有效，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。如果在公務(wù)員回避的情況下，其他公務(wù)員也會作出相同的行政行為時，就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政行為必然無效。
(三)回避制度在行政程序法律規(guī)范中的體現(xiàn)
回避制度雖然在我國還相當(dāng)不完備，但是，作為一項(xiàng)有效的事前監(jiān)督、保證行政公正制度，不僅得到越來越多的首肯，而且在已有的立法中也有相當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。如《行政監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察人員辦理的監(jiān)察事項(xiàng)與本人或者其近親屬有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。”《行政處罰法》規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避�！薄奥犠C由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避�！庇嘘P(guān)規(guī)定行政處罰程序的規(guī)章也大都規(guī)定了回避制度，如{違反水法規(guī)行政處罰程序暫行規(guī)定》規(guī)定： “承辦人員和主管領(lǐng)導(dǎo)，與本案有利害關(guān)系或其他利害關(guān)系，可能影響公正查處案件的，應(yīng)當(dāng)自行回避。”《國境衛(wèi)生檢疫行政處罰程序規(guī)則》規(guī)定：“合議組成員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避，當(dāng)事人也有權(quán)用書面申請他們回避：①是當(dāng)事人的近親屬；②與本案有利害關(guān)系；③與本案當(dāng)事人有其他利害關(guān)系，可能影響對案件公正處理的�！�
《國家公務(wù)員暫行條例》則設(shè)專章專門規(guī)定了回避制度，該法第十二章第61條規(guī)定：“國家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接屬于同一行政首長的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事監(jiān)察、審計(jì)、人事、財務(wù)工作�！钡�62條規(guī)定：“國家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，涉及本人或者涉及本人有本條例第61條所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的，必須回避�！钡�63條規(guī)定：“國家公務(wù)員擔(dān)任縣級以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職�！比耸虏坑� 1996年5月27日發(fā)布的《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》中不僅對回避范圍諸如直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系、近姻親關(guān)系等作了具體明確的規(guī)定，而且分別對任職回避程序、公務(wù)回避程序作了具體規(guī)定，從而使我國公務(wù)員回避制度的規(guī)定更加完善。國家公務(wù)員回避制度中的公務(wù)回避實(shí)質(zhì)就是行政程序中的回避制度。因此，可以說，我國目前有關(guān)回避的規(guī)定中，相對而言，《國家公務(wù)員暫行條例》及其相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定相對比較完善。
(四)回避制度的完善和發(fā)展
在現(xiàn)行的回避制度中存在著以下主要問題，這也是今后行政程序立法在確立回避制度時必須注意的方面：
第一，回避的條件缺乏具體明確的規(guī)定。絕大多數(shù)行政法律、行政法規(guī)都以“利害關(guān)系”作為回避的法定條件。但何為“利害關(guān)系”沒有明確的列舉性規(guī)定。這既不利于國家公務(wù)員的自行回避，也會使當(dāng)事人的申請回避缺乏明確法律依據(jù)。這種模糊的條件有時甚至?xí)�使回避僅流于形式上的規(guī)定，而無法真正實(shí)施。它很容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在這個問題上濫用自由裁量權(quán)，進(jìn)而否定當(dāng)事人的申請回避權(quán)。因此，在統(tǒng)一的行政程序立法中，必須在確定“利害關(guān)系”為回避前提條件下，進(jìn)一步詳細(xì)列明常見的利害關(guān)系的表現(xiàn)形式，不能僅設(shè)“利害關(guān)系”這一模糊的法定條件，為行政主體出于私利而作不正當(dāng)?shù)慕忉屘峁┮罁?jù)，否則，就難以達(dá)到法律設(shè)定回避制度的目的。從許多國家的行政程序法規(guī)定可以看到，列舉利害關(guān)系表現(xiàn)的若干情形幾乎已成為立法的一種通例。況且，我國的訴訟法中已經(jīng)采用了這樣的立法方式。
第二，回避的方式及其程序不明確，有的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)回避”，有的雖規(guī)定了自行回避和申請回避兩種方式，但對其具體程序如受理機(jī)關(guān)、決定方式、決定時限等缺少規(guī)定，使得回避因缺乏具體規(guī)定而無法真正實(shí)現(xiàn)。因此，在統(tǒng)一的行政程序立法中必須明確規(guī)定自行回避和申請回避兩種引起回避程序的方式。自行回避應(yīng)當(dāng)是國家公務(wù)員的一項(xiàng)職責(zé)，如國家公務(wù)員有自行回避的情形而不回避的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任；申請回避應(yīng)當(dāng)是行政相對方的一項(xiàng)法定權(quán)利，只要行政相對方啟動回避程序，有權(quán)決定回避申請的機(jī)關(guān)必須在法定期間內(nèi)給予明確的答復(fù)，否則，行政相對方可以啟動行政救濟(jì)程序。無論是自行回避還是申請回避，法律必須對提出回避請求人的資格、方式、受理機(jī)關(guān)、決定機(jī)關(guān)、決定方式、時限等作出明確的程序規(guī)定。
第三，對國家公務(wù)員回避應(yīng)如何確定代理人幾乎未作規(guī)定。行政行為的連續(xù)性、穩(wěn)定性的特征，決定了國家公務(wù)員在依法回避后，必須有相應(yīng)人員代理其行為，否則就要影響行政行為實(shí)施，同時也會影響行政相對方合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。所以，許多國家在其行政程序法中規(guī)定了代理制度。如葡萄牙《行政程序法典》第41條規(guī)定了職務(wù)的擔(dān)任人回避時，由法律規(guī)定的代任人代替；無法律規(guī)定的代任人，則由被代任人的較年長直屬下級代替。我國有關(guān)行政法律、法規(guī)中關(guān)于國家公務(wù)員回避后的代理人問題幾乎沒有具體規(guī)定。因此，我國未來行政程序法在確立回避制度時，應(yīng)對代理人的資格、代理的法律程序、代理人法律后果等作出明確的規(guī)定。
第四，對違反回避制度的法律后果沒有作出具體規(guī)定�；乇苁且豁�(xiàng)嚴(yán)格的程序制度，必須確立嚴(yán)格的法律責(zé)任。盡管各國對違反回避制度的法律后果方面規(guī)定不盡一致，但均將其作為回避制度的重要內(nèi)容。例如德國規(guī)定，除在“自己是當(dāng)事人”的情形下所作的行政行為應(yīng)當(dāng)然無效外，其他所列應(yīng)回避人員參與的行政行為并非當(dāng)然無效。立法如不表明國家公務(wù)員違反回避制度所實(shí)施的行政行為是否有效，往往會導(dǎo)致回避制度對國家公務(wù)員的行為沒有約束力，從而使回避制度形同虛設(shè)。因此，在統(tǒng)一的行政程序立法中必須明確規(guī)定違反回避制度所實(shí)施的行政行為的效力。回避制度從性質(zhì)上說是程序性違法，但程序性違法并不必然在實(shí)體上違法，正因?yàn)檫@一不確定的關(guān)系，才導(dǎo)致對違反法定程序的具體行政行為是否都必須撤銷發(fā)生爭議。我國行政訴訟法對違反法定程序的具體行政行為效力已經(jīng)有明確的規(guī)定，它應(yīng)當(dāng)適用于違反回避制度所實(shí)施的具體行政行為，這是不容置疑的。行政程序法可以據(jù)此作出明確的規(guī)定。
回溯歷史，行政回避在我國古代官制中早已形成了嚴(yán)密的制度。東漢后期，針對地方官通過婚姻關(guān)系等發(fā)展自己勢力的情況，就規(guī)定婚姻之家的人不得交互為官，要有所回避。魏晉以后，則從婚姻關(guān)系擴(kuò)大到一般的親屬關(guān)系(如兄弟)，由地方擴(kuò)大到中央機(jī)構(gòu)。到唐朝；則有了更明確的規(guī)定，親屬不能在同一個部門做官。有的雖不是一個部門，但與履行職務(wù)有妨礙，也得回避，如父任宰相，其子不得任諫官。中央高級官員的親屬，不得任京師府、縣官，一般官員須回避本籍。回避本籍的制度，到明初則干脆規(guī)定南方人到北方做官，北方人到南方做官。清代還規(guī)定官員原籍、寄籍五百里之內(nèi)(包括鄰省)都得回避。①封建社會的這種規(guī)定，主要目的固然在于防止出現(xiàn)地方割據(jù)勢力，但也看到了親屬之間(包括門客好友)相互為官的危害性。在今天我們干部人事制度中尚存在著“任人唯親”弊病的情況下，有其借鑒的意義。多年來我們一直提倡“任人唯賢”，反對“任人唯親”，但均是從思想路線上人手，很少采取法律的手段杜絕任人唯親現(xiàn)象的出現(xiàn)。①

四、信息公開制度

(一)信息公開制度的涵義和作用
信息公開或稱情報公開、情報自由，是指凡是涉及到行政相對方權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外，有關(guān)機(jī)構(gòu)均應(yīng)依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱、復(fù)制。
信息公開是行政公開原則的重要體現(xiàn)和必要保障。信息公開制度在行政程序法中的價值在于：
第一，有利于發(fā)展、強(qiáng)化民主政治。民主政治的重要表現(xiàn)就是公民參與國家管理，而知政則是參政的前提。這就要求行政機(jī)關(guān)必須將其活動的有關(guān)情況依法公開。
第二，有利于保障公民的權(quán)利。公民要實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，如申請?jiān)S可證或領(lǐng)取撫恤金、補(bǔ)貼、救濟(jì)等，都必須首先了解有關(guān)文件依據(jù)，否則極有可能導(dǎo)致其相應(yīng)權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。信息公開制度則使公民隨時可以通過法定途徑獲知有關(guān)文件、信息，從而便于行使自己的合法權(quán)利。一旦其合法權(quán)益受到行政侵害時，能及時依法尋求法律救濟(jì)。 ’
第三，有利于清除行政腐敗。陽光是最好的防腐劑，任何腐敗往往都是在暗箱操作中滋生的，秘密越多，腐敗益盛。信息公開則是將政府置于社會公眾監(jiān)督之下重要的制度保障，它對防止和糾正不正之風(fēng)有時甚至超過任何靈丹妙藥。
(二)信息公開制度的主要內(nèi)容
信息公開制度中的信息范圍應(yīng)包括行政決定以及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計(jì)資料、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度、工作規(guī)則等。信息公開程序制度應(yīng)包含以下內(nèi)容： 。
1．信息公開的范圍。除法律、法規(guī)另有規(guī)定的，凡是涉及到行政相對方權(quán)利和義務(wù)的行政信息，必須向社會公開；
2．行政主體應(yīng)當(dāng)提供條件和機(jī)會讓公眾知悉行政信息；
3．沒有公開的信息，不能作為行政主體進(jìn)行行政行為的依據(jù)。
(三)信息公開制度在行政程序法律規(guī)范中的體現(xiàn)
在我國現(xiàn)行有關(guān)行政法律規(guī)范中，對信息公開方面的要求也有一些零散的規(guī)定，如《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕�！薄度嗣窬�察法》第 44條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，必須自覺地接受社會和公民的監(jiān)督。人民警察機(jī)關(guān)作出的與公眾利益直接有關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布�！薄董h(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。”《土地管理法》第20條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告�！钡�46條規(guī)定： “國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施�！�
(四)信息公開制度的完善和發(fā)展
在我國絕大多數(shù)法律、法規(guī)中，信息公開制度未有具體規(guī)定，當(dāng)事人的資訊權(quán)無從落實(shí)。這不僅不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，也無益于行政權(quán)的公正行使。因此，信息公開制度應(yīng)成為我國行政程序法的基本制度。不僅要賦予當(dāng)事人查閱卷宗的權(quán)利，課以行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公布有關(guān)資料的義務(wù)，而且要規(guī)定當(dāng)事人就信息公開可享有行政救濟(jì)權(quán)，直到請求司法審查，也即除涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國防、外交等國家利益的信息外，當(dāng)事人均有權(quán)獲得；否則，當(dāng)事人可因此而提出申訴。對免予公開的情形必須由法律、法規(guī)明確列舉。
信息公開制度，需要具體制度的支撐。能支撐信息公開制度的具體制度包括：
1．行政資訊獲取制度。行政資訊獲取，是指行政相對方通過預(yù)設(shè)的程序從行政主體那里獲得各種有助于其參與行政程序、維護(hù)自身合法權(quán)益或者公共利益所需要的各種信息資料，如沒有法律禁止，則行政主體應(yīng)當(dāng)無條件地提供。行政資訊獲取制度的建立是現(xiàn)代行政民主、公開這一法治精神發(fā)展的直接結(jié)果。行政資訊獲取制度的核心內(nèi)容是：其一，行政相對方可以獲取資訊的范圍。法律如何確定行政相對方可以獲取資訊的范圍，這關(guān)系到行政相對方的權(quán)利的大小以及能否有效地實(shí)現(xiàn)參與行政程序的問題。由于國家安全和他人隱私權(quán)保護(hù)等需要，客觀上必然存在著一個對行政相對方保密的范圍。從保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益需要看，以法律列舉行政相對方不能獲取資訊的范圍較為可取，對列舉之外的資訊，行政相對方都有權(quán)獲取。其二，行政相對方對資訊獲取權(quán)利的救濟(jì)。行政相對方與行政主體對某種資訊是否可以獲取發(fā)生爭議時，行政主體不具有爭議的最終裁決權(quán)，行政相對方有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。 ．
2．行政告知制度。行政主體在行使行政權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)事項(xiàng)依法告知行政相對方，以利于行政相對方及時行使權(quán)利維護(hù)自身的合法權(quán)益。行政告知是行政主體和行政相對方互相溝通的一種重要形式，是取得行政相對方認(rèn)可行政行為的一個重要因素。行政告知制度具有如下內(nèi)容：其一，表明身份。行政主體的執(zhí)法人員在實(shí)施可能影響行政相對方合法權(quán)益的行政行為之前，應(yīng)當(dāng)通過行政相對方可以理解的方式，向其表明執(zhí)法身份。行政主體執(zhí)法人員在未表明身份的情況下實(shí)施的行政行為，則構(gòu)成行政行為程序違法。其二，告知權(quán)稈。行政主體在行使行政權(quán)過程中，應(yīng)當(dāng)依法告知行政相對方的法定權(quán)利，旨在通過行政相對方行使這些權(quán)利，抵抗行政主體違法行使行政權(quán)。這些權(quán)利主要是陳述權(quán)和申辯權(quán)。其三，告知依據(jù)。為了確保行政相對方有效地行使申辯權(quán)，行政主體應(yīng)當(dāng)將擬作出行政決定的依據(jù)告知行政相對方。行政決定的依據(jù)包括事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和裁量依據(jù)。
3．送達(dá)制度。行政主體作出行政決定之后，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式將行政決定送達(dá)行政相對方，以便行政相對方了解行政決定的內(nèi)容，從而自覺地履行行政決定設(shè)定的義務(wù)，或者行使其確認(rèn)的權(quán)利，或者在不服行政決定時有針對性地提起行政復(fù)議或行政訴訟。因此，行政決定以什么方式送達(dá)到行政相對方，既關(guān)系到行政決定能否生效，又涉及到行政相對方能否及時履行義務(wù)和行使行政救濟(jì)等權(quán)利。因此，行政程序法必須建立行政決定的送達(dá)制度。個別行政決定送達(dá)制度的主要內(nèi)容是：其一，行政決定送達(dá)的方式。由于實(shí)際情況的復(fù)雜性，必須規(guī)定多種的行政決定送達(dá)方式，以保證在任何情況下行政決定都能及時送達(dá)到行政相對方處。其二，行政決定送達(dá)方式的適用條件。每一種行政決定送達(dá)方式都有其自身特有的功能，能適應(yīng)與其相適應(yīng)的實(shí)際情況，因此，必須規(guī)定各種行政決定送達(dá)方式的適用條件和取舍的先后順序。其三，行政決定送達(dá)方式適用的程序。這種程序即為送達(dá)的方式、步驟、時限、順序所構(gòu)成的一個連續(xù)過程。①

五、時效制度

(一)時效制度的涵義和作用
時效制度是對行政主體的行政行為給予時間上的限制，以保證行政效率和有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益的程序制度。時效制度要求行政主體在實(shí)施行政行為，特別是直接涉及到行政相對方合法權(quán)益的行為時，法律明確其時間限制。如行政主體對相對方申請?jiān)S可的審查期限、決定時限、送達(dá)時限，行政主體實(shí)施行政處罰時作出處罰決定時限、送達(dá)處罰決定書的時限、執(zhí)行的時限等。行政主體的行政行為(包括作為和不作為)超過一定時間，均會產(chǎn)生相應(yīng)法律后果。
行政程序法中關(guān)于時效的規(guī)定，有利于行政主體在規(guī)定時間內(nèi)及時行使權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，從而有利于行政程序各個階段、步驟的順利進(jìn)行，從而提高行政效率，保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益。
(二)時效制度的主要內(nèi)容
1．行政行為的期限
在行政行為中，時效本身包含著行政主體實(shí)施行政行為的時效和行政相對方參與行政行為的時效，后者如行政相對方不服具體行政行為而申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的時效，但它僅僅是行政相對方的一項(xiàng)權(quán)利，超過法定時效不行使只是喪失了該項(xiàng)權(quán)利，并不帶來其他法律后果，因而不是行政程序法所研究的對象。行政程序法中所稱的時效制度是指行政主體實(shí)施行政行為的時間效力。各國對時效的規(guī)定，一般采取強(qiáng)制性時效和任意性時效相結(jié)合的方法。規(guī)定在一般情況下作出行政行為的時間限期，但在特殊情況下經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)或人員批準(zhǔn)可以適當(dāng)延期。
2．違反時效的法律后果
當(dāng)行政主體違反時效制度產(chǎn)生有利于行政相對方的法律后果時，只要實(shí)體法內(nèi)容合法、合理，不應(yīng)成為法院撤銷該行政行為的理由。如行政機(jī)關(guān)超過復(fù)議期限3天作出減輕行政處罰決定。反之，該行政行為應(yīng)當(dāng)以違反法定程序?yàn)橛杀环ㄔ撼蜂N。有學(xué)者甚至認(rèn)為，行政主體在法定時效內(nèi)不答復(fù)行政相對方的申請，則該申請的權(quán)利即可合法獲得。如1986年3月15日國家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布的《對外經(jīng)濟(jì)開放地區(qū)環(huán)境管理暫行規(guī)定》第8條第2款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)在接到環(huán)境影響報告書(表)的45天內(nèi)，初步設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)方案，環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收報告的30天內(nèi)予以批復(fù)。逾期不批復(fù)的，上報方案自行生效�！比绻�行政相對人合法權(quán)益必須以行政主體作為前提，則行政相對人具有申請法律救濟(jì)權(quán)利。實(shí)際上我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度和行政訴訟制度已賦予行政相對人這方面的權(quán)利。①
3．對違反時效制度的司法審查
違反時效制度即為違反法定程序，各國行政訴訟法都將其列為司法審查的理由。由于時效可以分為強(qiáng)制性時效和任意性時效，因而又導(dǎo)出法院對時效審查的范圍。對強(qiáng)制性時效進(jìn)行司法審查已毋庸置疑。我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，法院可以撤銷行政行為和判決行政主體在一定期限內(nèi)履行職責(zé)，可以說是行政主體違反強(qiáng)制性時效受司法審查后所招致的一種法律責(zé)任。而對任意性時效是否可以受司法審查則認(rèn)識不盡一致，因?yàn)檫@涉及到行政自由裁量權(quán)。從外國行政訴訟發(fā)展史看，自由裁量權(quán)已逐步擺脫了司法審查，不過法院也隨時通過判例向行政自由裁量權(quán)提出合理性的要求，但法院終究不會將關(guān)注的重心落在行政自由裁量權(quán)上，除非這種自由裁量權(quán)行使到了不可容忍的地步。從目前情況看，法律盡可能減少任意性時效的規(guī)定，法院則不宜對任意性時效行為進(jìn)行司法審查。
(三)時效制度在行政程序法律規(guī)范中的體現(xiàn)
時效制度在我國有關(guān)行政程序法律文件中有所體現(xiàn)，如《中華人民共和國海關(guān)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為在三年以后發(fā)現(xiàn)的，免予處罰�！薄缎姓�處罰法》也規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，法律另有規(guī)定的除外。”該法并規(guī)定了期限計(jì)算方法：“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”但我國行政程序法中對必須經(jīng)過行政主體許可或批準(zhǔn)的事項(xiàng)，行政主體必須在多長時間內(nèi)作出答復(fù)鮮有規(guī)定，只是在企業(yè)登記和行政司法中有所規(guī)定，如《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，登記主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申請后30日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予核準(zhǔn)登記的決定。又如《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于肋月的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。由于沒有具體的時限規(guī)定，行政復(fù)議法和行政訴訟法關(guān)于認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者不給予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利就難以行使。多長時間不給予答復(fù)就可以認(rèn)為不給予答復(fù)，沒有法律標(biāo)準(zhǔn)。
(四)時效制度的完善和發(fā)展
我國現(xiàn)行行政法律、法規(guī)在時效的規(guī)定方面存在著過分側(cè)重于行政主體的便利，缺乏應(yīng)有的時效規(guī)定的不足。沒有時效規(guī)定，表面看來有利于提高行政效率，但容易損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，并容易由此引起行政復(fù)議、行政訴訟，其結(jié)果恰恰損害行政效率。其次，時效規(guī)定任意性強(qiáng)。在規(guī)定法定期限后，一般均規(guī)定在特殊情況下可以延長。這既不利于行政主體的執(zhí)法，也不利于對行政相對方合法權(quán)益的保護(hù)。第三，缺少對違反時效的法律后果的規(guī)定。有的法律規(guī)范雖然有明確的時效規(guī)定，但對違反時效產(chǎn)生何種法律后果則缺少明確的規(guī)定，使時效制度的規(guī)定形同虛設(shè)。因此，在制定統(tǒng)一的行政程序法時，應(yīng)對行政行為的時效作出強(qiáng)制性期限規(guī)定，盡量減少任意性期限規(guī)定，在有任意性期限規(guī)定的情況下，規(guī)定最終期限。同時，可以考慮設(shè)立行政默認(rèn)制度，超過期限行政主體不辦理就意味著行政相對方的申請自然生效，以督促行政主體及時辦理有關(guān)事宜。

六、救濟(jì)制度

(一)救濟(jì)制度的涵義和作用
行政救濟(jì)有廣義和狹義之分。廣義上的行政救濟(jì)既包括行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)，也包括司法機(jī)關(guān)對行政相對方的救濟(jì)，以及其他救濟(jì)方式如議會救濟(jì)、國家賠償?shù)�。這種意義上的救濟(jì)實(shí)質(zhì)上是對行政行為的救濟(jì)。狹義的行政救濟(jì)僅指行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)。這里所說的救濟(jì)制度的救濟(jì)則是狹義上的行政救濟(jì)。所謂狹義上的行政救濟(jì)即是指行政相對方不服行政主體所作出的行政行為，依法向作出該行政行為的行政主體或其上級機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，受理申請的機(jī)關(guān)對原行政行為依法進(jìn)行復(fù)查并作出裁決；或上級行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行主動救濟(jì)；或應(yīng)行政相對方的賠償申請，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)予以理賠的法律制度。這種意義上的行政救濟(jì)制度，是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，是基于行政監(jiān)督理論而產(chǎn)生的一種監(jiān)督制度，其任務(wù)和目的是通過這種監(jiān)督糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓�行為，并給予當(dāng)事人以相應(yīng)補(bǔ)救。行政救濟(jì)所針對的行政行為曾經(jīng)發(fā)生法律效力，因此，行政機(jī)關(guān)對其變更、撤銷或是以新行為來取而代之，都必須嚴(yán)格遵守法定的程序。各國對行政救濟(jì)均以嚴(yán)格的法律予以調(diào)整和規(guī)范。
行政救濟(jì)制度從理論上來講有行政權(quán)侵犯了司法權(quán)之嫌，而與以自己不能做自己案件法官為主要內(nèi)容的公正原則不相稱。在實(shí)踐上行政救濟(jì)也不是行政相對方進(jìn)行法律救濟(jì)的最終手段。但是，作為解決行政主體與行政相對方之間矛盾爭議的一種手段，行政救濟(jì)已為當(dāng)今各國普遍采用，盡管各國行政救濟(jì)在概念表述、救濟(jì)范圍、救濟(jì)程序，以及與司法救濟(jì)的關(guān)系等方面存在較多差異，但行政救濟(jì)制度已成為當(dāng)今各國行政程序法制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這一現(xiàn)象與行政救濟(jì)制度本身所具有的法律價值是分不開的。
行政救濟(jì)制度的主要作用在于：
第一，有利于行政爭議的迅速解決，提高行政效率，及時補(bǔ)救行政相對方的合法權(quán)益。行政救濟(jì)的組織、結(jié)構(gòu)、活動原則以及救濟(jì)程序，相對于司法救濟(jì)而言，要簡便易行得多，行政救濟(jì)機(jī)關(guān)可以這些優(yōu)勢以及自身專業(yè)方面的特長，迅速解決行政爭議，既提高了行政效率，同時也使當(dāng)事人受侵害的合法權(quán)益及時得到救濟(jì)。
第二，有利于強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，及時糾正違法不當(dāng)?shù)男姓�行為。行政救�?jì)作為一種行政內(nèi)部監(jiān)督，由于其法律化程度一般都比較強(qiáng)，救濟(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段，依據(jù)法律程序?qū)π姓�主體濫用職權(quán)、超越職權(quán)，適用法律法規(guī)錯誤，不遵守法定程序等違法或不當(dāng)行政行為予以撤銷、變更或責(zé)令改正，相對于其他監(jiān)督而言，行政救濟(jì)要有力得多，對促使行政機(jī)關(guān)依法行政，樹立良好的社會形象，具有更重要和積極的作用。
(二)救濟(jì)制度的主要內(nèi)容
行政救濟(jì)制度不僅僅是指行政復(fù)議，它包括以下三方面的內(nèi)容：
1．行政復(fù)議程序。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議申請人不服行政主體作出的行政行為而提起復(fù)議申請后，對行政主體作出的原具體行政行為進(jìn)行審查，并依法重新作出行政行為。行政復(fù)議作為一項(xiàng)行政程序法律制度，對行政相對方而言，是一項(xiàng)程序權(quán)利，對于行政主體作出的認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，有權(quán)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。對行政主體而言，復(fù)議程序是行政行為程序的延續(xù)。行政主體在作出影響行政相對方合法權(quán)益的具體行政行為時，有義務(wù)告知其有申請復(fù)議的權(quán)利；行政相對方在法定的復(fù)議申請期限內(nèi)申請復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有義務(wù)予以審理并作出復(fù)議決定。
2．行政賠償程序。作出行政行為的行政主體，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，在行政相對方根據(jù)《國家賠償法》認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益造成損害向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請行政賠償時，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有義務(wù)啟動行政賠償程序，受理賠償申請，予以理賠。
3．行政監(jiān)督檢查程序。上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法正確，可以隨時啟動監(jiān)督檢查程序。如《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度�？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政處罰的監(jiān)督檢查。
(三)救濟(jì)制度在行政程序法律規(guī)范中的體現(xiàn)
相對而言，我國行政法律規(guī)范對救濟(jì)程序規(guī)定得較為完善�！缎姓�復(fù)議法》專門規(guī)定了行政復(fù)議程序制度；《國家賠償法》明確規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶�、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和賠償標(biāo)準(zhǔn)。一般的行政法律規(guī)范在規(guī)定行政行為的程序后均規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。如《行政處罰法》第6條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議；因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。
(四)救濟(jì)制度的完善和發(fā)展
正如上述，在我國行政程序法律規(guī)范中，對行政救濟(jì)立法比較重視，因而其法律規(guī)范也較完善。《行政復(fù)議法》的制定和實(shí)施，進(jìn)一步健全了行政復(fù)議制度�，F(xiàn)在的問題是，將來在制定統(tǒng)一的行政程序法時，是否應(yīng)將行政復(fù)議制度納入行政程序法的范圍。行政復(fù)議及其他行政救濟(jì)制度，相對于其他行政行為而言，它既是一種具體行政行為，又是對具體行政行為的一種監(jiān)督制度，相對獨(dú)立于其他具體行政行為。作為一種具體行政行為，自然也應(yīng)受行政程序法的調(diào)整，作為一種監(jiān)督機(jī)制，又是國家監(jiān)督體系的組成部分，且與行政訴訟制度相互呼應(yīng)。在立法上，行政復(fù)議程序制度可以單獨(dú)立法，但不可否認(rèn)，行政復(fù)議制度是整個行政程序制度的重要組成部分，行政救濟(jì)制度本身又是一項(xiàng)行政程序法的基本制度。因此，為了行政程序法的統(tǒng)一性和完整性，行政復(fù)議程序還是以納入統(tǒng)一的行政程序法為宜。

① 應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993卑版，第28—36頁。
② 江必新、周衛(wèi)平編著：《行政程序法概論》，北京師范學(xué)院出版社 1991年版，第27—38頁。
③ 章劍生著：《行政程序法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第119—148頁。
④ 羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第306— 310頁。
① 楊海坤著：《中國行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第 163—174頁。
① 張春生、袁吉亮：《行政程序法的指導(dǎo)思想及核心內(nèi)容的探討》，《中國法學(xué)》1991年第4期。
① 馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，《聽證制度研討會論文集》第 27頁。
② [英]威廉·韋德著，徐炳等譯：《行政法》，中國政法大學(xué)出版社 1997年版，第230頁。
① 王名揚(yáng)著：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第 153—154頁。
① 左言東著：《中國古代官制》，浙江古籍出版社1985年版。
① 金國坤著：《依法行政》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第76—77頁。
① 章劍生：《論行政程序法上的行政公開原則》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2000年第6期。