某市“嚴(yán)打”3月重大案破案率100％是功績(jī)還是失職?① 據(jù)報(bào)載：某市公安局在最近3個(gè)月內(nèi)破獲各類(lèi)刑事案件l 228起，打掉公安部掛牌的黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪集團(tuán)4個(gè)、黑惡犯罪集團(tuán)21個(gè)，抓捕逃犯41名．重大案件破案率100％。讀后我心里真是百感交集，想借貴報(bào)問(wèn)一聲：這到底是功績(jī)還是失職? 眾所周知，黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪集團(tuán)和黑惡犯罪集團(tuán)均非一日可成，少則一兩年，多則三五年，為什么我們的公安部門(mén)不能將其控制、消滅于萌芽狀態(tài)?難道該市的這些集團(tuán)都是在一天或一月內(nèi)形成的?再往下看，更讓人不可理解的是：該市公安局實(shí)行了民警破案獎(jiǎng)懲制，每破一起掛牌案件，市政府獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元，對(duì)有功民警獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元，調(diào)動(dòng)了民警的工作積極性。同時(shí)，對(duì)工作失職、打擊不力、出現(xiàn)失誤的民警嚴(yán)肅追究責(zé)任云云，并羅列了一些被處分人員數(shù)字。我不明白：如果沒(méi)有上述獎(jiǎng)勵(lì)，那些犯罪集團(tuán)和犯罪人員是否仍會(huì)逍遙法外?我們的民警就會(huì)沒(méi)有工作積極性?我不明白，我們的民警拿著國(guó)家的俸祿，拿著人民警察的警銜津貼和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)金，手握著刑事偵查、治安管理種種特權(quán)，并享受著人民警察的美稱(chēng)，為什么就沒(méi)有積極性了呢?在此之前，那些局長(zhǎng)、主管領(lǐng)導(dǎo)平日里是否有失職之嫌?為什么能穩(wěn)穩(wěn)地待在領(lǐng)導(dǎo)崗位上? 一個(gè)法治的國(guó)家絕不應(yīng)是靠嚴(yán)打、專(zhuān)項(xiàng)治理這些運(yùn)動(dòng)來(lái)保持社會(huì)治安穩(wěn)定的，我們應(yīng)著手于日常的治安管理，做好日常的基層工作，做好日常的安全防范工作。如果那樣，我們的社會(huì)也將更加安寧。 自從1983年我國(guó)第一次開(kāi)展“嚴(yán)打”行動(dòng)以來(lái)，有關(guān)“嚴(yán)打’’利弊的爭(zhēng)論一直就沒(méi)有平息過(guò)，上述案例正是這種爭(zhēng)論的一個(gè)縮影。理論界對(duì)“嚴(yán)打”主要有兩種代表性觀點(diǎn)，即“反對(duì)說(shuō)”和“反思說(shuō)”，而相關(guān)部門(mén)對(duì)“嚴(yán)打’’的看法較為一
致，即對(duì)“嚴(yán)打”持肯定態(tài)度。①下文將在介紹我國(guó)三次“嚴(yán)打”行動(dòng)的基本概況的基礎(chǔ)上，運(yùn)用第十三章有關(guān)犯罪經(jīng)濟(jì)學(xué)及最佳威懾等方面的理論，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)“嚴(yán)打”作一番理性評(píng)價(jià)。
我們將從成本一收益、委托一代理兩個(gè)角度對(duì)“嚴(yán)打”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。 一、“嚴(yán)打”的成本一收益分析從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，“嚴(yán)打”是否具有存在的合理性以及應(yīng)當(dāng)在何種范圍內(nèi)存在，很大程度上取決于“嚴(yán)打”的成本一收益分析。 “嚴(yán)打”的成本主要包括實(shí)際開(kāi)支成本和其他成本。
(1)“嚴(yán)打”的實(shí)際開(kāi)支成本是指社會(huì)為“嚴(yán)打”所支付的、可計(jì)算的成本，主要包括了決策成本、偵查成本、訴訟及審判成本、執(zhí)行成本。是否發(fā)動(dòng)“嚴(yán)打”需要科學(xué)決策，而決策的制定需要搜集一定時(shí)期內(nèi)的刑事犯罪數(shù)據(jù)、調(diào)查民眾對(duì)社會(huì)治安的滿(mǎn)意程度等，這些工作都是要支付一定的成本的。我國(guó)三次“嚴(yán)打”期初，刑事案件的立案數(shù)都有了明顯的上升，這主要是因?yàn)榧�中了各方面的力量，從重從快打擊犯罪的結(jié)果�！凹�中力量”使得更多的人力、物力投入到“嚴(yán)打”的偵查中，“從重從快”使得更多的人力、物力投入到“嚴(yán)打”的訴訟及審判中，伴隨定罪數(shù)量增加，監(jiān)獄的執(zhí)行成本也在迅速增加。我國(guó)尚未有對(duì)“嚴(yán)打”實(shí)際支出成本的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但參考美國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)刑事案件的成本是很高的。④我國(guó)關(guān)押一名罪犯，每年就需要花費(fèi)1萬(wàn)元以上，一個(gè)犯人每年給國(guó)家造成的消耗超過(guò)3萬(wàn)元。②一定時(shí)期內(nèi)，社會(huì)的總體資源是有限的，當(dāng)更多的社會(huì)資源投入到“嚴(yán)打”中時(shí)，也就意味著其他方面開(kāi)支的減少。打擊刑事犯罪、改善社會(huì)治安情況是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要手段，同時(shí)，教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利等方面也需要社會(huì)資源的大量投入。如何合理分配“嚴(yán)打”及其他社會(huì)公共開(kāi)支的比例也是考量“嚴(yán)打”成效的重要因素，如果因?yàn)椤皣?yán)打”的過(guò)多投入而導(dǎo)致社會(huì)總體福利的下降，“嚴(yán)打”將得不償失。
(2)“嚴(yán)打”的其他成本是指除了實(shí)際開(kāi)支成本、機(jī)會(huì)成本之外的成本，內(nèi)容繁雜、難以計(jì)量是該成本的特點(diǎn)�！皣�(yán)打”對(duì)法治造成的負(fù)面影響是其中重要的一項(xiàng)成本，也是理論界反對(duì)或質(zhì)疑“嚴(yán)打”的重要原因所在。依法治國(guó)是黨的十五大確立的治理國(guó)家的基本國(guó)策，“嚴(yán)打”作為一項(xiàng)刑事政策應(yīng)當(dāng)在社會(huì)主義法治軌道上進(jìn)行，“從重從快”必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。這就要求“嚴(yán)打”不可以突破法律的界限，任意多捕、盲目從重，甚至對(duì)犯罪分子隨意加重處罰；也不可以超越法律程序，剝奪犯罪嫌疑人應(yīng)有的訴訟權(quán)利而草率行事、隨意從快。③在實(shí)踐中，由于受各種人為因素影響，“嚴(yán)打”往往會(huì)在某種程度上脫離法治軌道，從而可能對(duì)法治造成某種程度的破壞。這種破壞主要表現(xiàn)在：一是過(guò)分強(qiáng)調(diào)法律威懾而忽視法律公正，二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)打”業(yè)績(jī)而忽視人權(quán)保障，三是過(guò)于強(qiáng)調(diào)刑罰強(qiáng)度而可能強(qiáng)化專(zhuān)制。④“嚴(yán)打”過(guò)程中出現(xiàn)的一系列冤假錯(cuò)案使得民眾對(duì)“嚴(yán)打”產(chǎn)生了抵觸情緒�！皣�(yán)打”的收益是指因?yàn)椤皣?yán)打”而產(chǎn)生的對(duì)社會(huì)的正效應(yīng)的增加或負(fù)效應(yīng)的減少�！皣�(yán)打”的收益主要包括減少犯罪、預(yù)防犯罪以及改善民意等。 (1)減少犯罪數(shù)量的收益。“嚴(yán)打”收益最直接的表現(xiàn)在于犯罪率的降低、犯罪數(shù)量的減少。從圖14-2中可知，“嚴(yán)打”在短期內(nèi)確實(shí)有效減少了犯罪數(shù)量。1983年第一次“嚴(yán)打”開(kāi)始后，刑事立案數(shù)從當(dāng)年的610478件下降到1984年的514 369件，在隨后的三年內(nèi)立案數(shù)一直在55萬(wàn)件左右，立案數(shù)較1983年下降了大約10％；第二次“嚴(yán)打”期間，刑事案件的立案數(shù)從1996年的1 660716件略降到1997年的1 613 629件；2001年開(kāi)始第三次“嚴(yán)打”后，當(dāng)年的刑事案件立案數(shù)為446．19萬(wàn)件，2002年較2001年下降了2．8％。刑事案件的下降在“嚴(yán)打”期間十分明顯，但是在長(zhǎng)期內(nèi)犯罪數(shù)量又迅速回升并屢創(chuàng)新高。第一次“嚴(yán)打”結(jié)束后的1988年，立案數(shù)回升至827 594件，1989年更是增加到了1 971 901件，較1983年增加了近兩倍；隨著第二次“嚴(yán)打”的結(jié)束后，1999年刑事立案數(shù)突破了200萬(wàn)件，2000年更是突破了360萬(wàn)件；第三次“嚴(yán)打”之后，2002年、2003年的刑事案件立案數(shù)均低于2001年相關(guān)數(shù)據(jù)，但2004年Y．．2z升到了471．8萬(wàn)件。這表明“嚴(yán)打”無(wú)法在長(zhǎng)期內(nèi)有效控制犯罪的數(shù)量，我國(guó)轉(zhuǎn)型期內(nèi)犯罪數(shù)量劇增有其深刻的內(nèi)在原因，單單依靠外在的“嚴(yán)打”手段是無(wú)法從根源上解決這個(gè)問(wèn)題的。 (2)犯罪預(yù)防的收益。犯罪預(yù)防包括一般預(yù)防與特殊預(yù)防，“嚴(yán)打”的特殊預(yù)防是指通過(guò)“嚴(yán)打”措施預(yù)防罪犯重新犯罪，一般預(yù)防是指社會(huì)一般人群鑒于“嚴(yán)打”的威懾力而放棄犯罪。從定性角度看，我國(guó)“嚴(yán)打”期間犯罪率的降低既有打擊犯罪的貢獻(xiàn)，也與犯罪預(yù)防息息相關(guān)；“嚴(yán)打”通過(guò)逮捕更多的罪犯剝奪了這部分人群重新犯罪的機(jī)會(huì)，而通過(guò)監(jiān)獄的改造也可以起到預(yù)防犯罪的功效。社會(huì)一般大眾通過(guò)各種渠道感知“嚴(yán)打”的威懾力，將有效地阻止其犯罪�！皣�(yán)打”的一般預(yù)防收益較難量化，而特殊預(yù)防收益可以通過(guò)重新犯罪率的數(shù)據(jù)來(lái)衡量，重新犯罪率越低，“嚴(yán)打”的特殊預(yù)防收益也就越大。我國(guó)第一次“嚴(yán)打”期間，成年刑滿(mǎn)釋放人員的重新違法犯罪率為6．59％，同時(shí)進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，64％的罪犯愿意接受監(jiān)獄的改造，54％的罪犯認(rèn)為自己在刑滿(mǎn)釋放后將不再犯罪，“嚴(yán)打”取得了一定的犯罪預(yù)防的收益。①
(3)改善民意的收益。發(fā)動(dòng)“嚴(yán)打”的一個(gè)重要目標(biāo)是通過(guò)打擊嚴(yán)重刑事犯罪，改變民眾對(duì)社會(huì)治安狀況的不滿(mǎn)情緒。根據(jù)犯罪飽和性生成模型，在一定的社會(huì)條件下，社會(huì)只能容納一定量的犯罪率，當(dāng)犯罪率超過(guò)一定的量時(shí)，社會(huì)民眾對(duì)犯罪的厭惡程度將急劇增加并通過(guò)各種渠道向政府施加打擊犯罪的壓力。為了維護(hù)統(tǒng)治，謀求公眾福利最大化，政府將采取包括“嚴(yán)打”在內(nèi)的各種手段打擊犯罪，將犯罪率控制在民眾容忍的范圍之內(nèi)。一項(xiàng)調(diào)查顯示，中國(guó)民眾對(duì)“嚴(yán)打”持“一邊倒”的贊同態(tài)度，90％的被調(diào)查者認(rèn)為“嚴(yán)打”很有必要，86％的被調(diào)查者認(rèn)為在任何時(shí)候都要“嚴(yán)打”，44％的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前犯罪率居高不下的原因是沒(méi)有“嚴(yán)打”，63％的被調(diào)查者認(rèn)為“嚴(yán)打”之后犯罪率大大降低。①這一系列數(shù)據(jù)表明，“嚴(yán)打”在改善民意方面的收益是十分明顯的。 在明確了“嚴(yán)打”的成本與收益之后，“嚴(yán)打”是否有存在的必要性以及在多大程度上應(yīng)當(dāng)存在的討論就有了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的基礎(chǔ)。當(dāng)“嚴(yán)打”的收益超過(guò)“嚴(yán)打”的成本時(shí)，“嚴(yán)打”就具備了存在的合理性，當(dāng)收益超過(guò)成本的幅度越高時(shí)，“嚴(yán)打”存在的合理性及必要性也就越大。反之同理。無(wú)論“嚴(yán)打”的成本還是收益都是比較難以衡量的，如“嚴(yán)打”對(duì)法治的沖擊、“嚴(yán)打”的預(yù)防收益、“嚴(yán)打”對(duì)民意的改善都很難從數(shù)量上進(jìn)行比較。因此，在運(yùn)用成本一收益分析法來(lái)判斷“嚴(yán)打”是否應(yīng)當(dāng)存在以及應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)存在時(shí)，就需要仔細(xì)考慮不同社會(huì)條件下每項(xiàng)成本及收益的權(quán)重，以便做出正確的決策。
二、“嚴(yán)打”的委托一代理分析以上重點(diǎn)從成本一收益角度分析了是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施以及在何種程度上實(shí)施“嚴(yán)打”的宏觀決策問(wèn)題，“嚴(yán)打”不僅需要科學(xué)的決策，還有賴(lài)于良好的實(shí)施機(jī)制。下文將從委托一代理角度分析“嚴(yán)打”實(shí)施過(guò)程中的有關(guān)問(wèn)題。黨中央是“嚴(yán)打”的發(fā)動(dòng)者及統(tǒng)率者，是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托方；各級(jí)地方政府及司法部門(mén)是“嚴(yán)打”的具體實(shí)施者，是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的代理方�！皣�(yán)打”實(shí)施過(guò)程中是否存在委托一代理問(wèn)題，如果存在，問(wèn)題有多嚴(yán)重，我們將結(jié)合歷次“嚴(yán)打”過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析。
1．地方政府及司法機(jī)關(guān)追求部門(mén)利益現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重我們以本節(jié)的開(kāi)篇案例為例，該報(bào)道中的某市公安局竟然在短短3個(gè)月時(shí)間內(nèi)破獲各類(lèi)刑事案件1 228起，打掉公安部掛牌的黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪集團(tuán)4個(gè)、黑惡犯罪集團(tuán)21個(gè)，抓捕逃犯41名，重大案件破案率100％。黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪集團(tuán)和黑惡犯罪集團(tuán)均非一日可成，少則一兩年，多則三五年，為什么公安部門(mén)不能將其控制、消滅于萌芽狀態(tài)?其實(shí)原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)樵凇皣?yán)打”期間，該市公安局實(shí)行了民警破案獎(jiǎng)懲制，每破一起掛牌案件，市政府獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元，對(duì)有功民警獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元，調(diào)動(dòng)了民警的工作積極性。布坎南認(rèn)為，“當(dāng)人由市場(chǎng)中的買(mǎi)者或賣(mài)者轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治過(guò)程中的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化”②，他們也是為了追求自身效用的最大化。黨中央在進(jìn)行“嚴(yán)打”決策時(shí)，其目標(biāo)是嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重的刑事犯罪活動(dòng)，形成良好的社會(huì)治安秩序；在決策中，黨中央假定作為代理人的各級(jí)地方政府及司法部門(mén)與黨中央有著一致的目標(biāo)，以人民群眾的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，能夠盡職盡責(zé)地將黨中央的“嚴(yán)打”決策落到實(shí)處。而事實(shí)上，一部分地方政府及司法部門(mén)為了自身利益，追求的并非是黨中央“嚴(yán)打”決策設(shè)定的目標(biāo)，而是部門(mén)利益的最大化，具體表現(xiàn)為機(jī)會(huì)主義行動(dòng)相當(dāng)普遍。在部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下，在“嚴(yán)打”實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)下文將要論述的問(wèn)題，亦是不可避免的。
2．“嚴(yán)打”的“從重從快”與“法治”的沖突相當(dāng)嚴(yán)重作為刑事政策的“嚴(yán)打”應(yīng)當(dāng)遵循“依法治國(guó)”的基本國(guó)策，應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上運(yùn)行。彭真同志曾指出，“嚴(yán)打斗爭(zhēng)也是完全在法律范圍內(nèi)進(jìn)行的�！绷碛型�志認(rèn)為，“從重從快是在法律規(guī)定的量刑幅度之內(nèi)從重處罰，是在法律規(guī)定的程序之內(nèi)從快處理，而不是盲目從重，更不是重刑思想指導(dǎo)下的多殺、重判，也不是超越法律程序、剝奪被告人應(yīng)有的訴訟權(quán)利，草率從重，隨意從快�！边@表明決策者是要依法進(jìn)行“嚴(yán)打”的。但是，一些地方政府及司法部門(mén)為了取得“嚴(yán)打”的政績(jī)，采取“限期破案”、“下嚴(yán)打指標(biāo)”等方式，只強(qiáng)調(diào)公檢法三部門(mén)配合而不顧權(quán)力之間的相互制約，不遵循刑事偵查、審判的客觀規(guī)律，盲目“從重從快”。某地曾出現(xiàn)一起殺人案件從立案、偵查、起訴到審判總共只花了7天時(shí)間的案例，此等案件的質(zhì)量有待商榷。此外，“嚴(yán)打”期間刑訊逼供、超期羈押等有違程序正義的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。②
3．重打擊，輕日常的治安防范打擊犯罪是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，不僅需要特殊時(shí)期的“嚴(yán)打”，也需要日常的治安防范，將犯罪消滅在萌芽狀態(tài)。但在部分地區(qū)的“嚴(yán)打”實(shí)施過(guò)程中．往往呈現(xiàn)“重打擊，輕日常治安防范”的不良態(tài)勢(shì)。其原因可能在于，“嚴(yán)打”是一場(chǎng)轟轟烈烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，它所特有的在短期內(nèi)迅速、暫時(shí)地遏制犯罪的威懾作用，頗得決策層的青睞，相應(yīng)地，作為回報(bào)和激勵(lì)，司法機(jī)關(guān)能夠獲得較之平時(shí)更為豐富的物質(zhì)待遇和更為良好的辦公設(shè)備；而日常的基礎(chǔ)治安工作多是在默默無(wú)聞中開(kāi)展的，所以少有司法機(jī)關(guān)或司法人員為其投入充分的人力、物力和精力。③學(xué)者尼斯蘭卡曾精辟地論述到，官員追求的目標(biāo)是在其任期內(nèi)獲得最大化預(yù)算，一個(gè)官員可能追求下列目標(biāo)：薪金、職務(wù)津貼、公共聲譽(yù)、權(quán)力、任免權(quán)、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、容易改變事物、容易管理機(jī)構(gòu)；除最后兩項(xiàng)外，其余的目標(biāo)都與政府預(yù)算有正相關(guān)關(guān)系。①而“嚴(yán)打”可以滿(mǎn)足地方政府與司法部門(mén)預(yù)算最大化的需要，決策層在歷次“嚴(yán)打”行動(dòng)中把給予司法機(jī)關(guān)充分的資源配置作為一個(gè)重要的配套措施來(lái)落實(shí)。
如何解決好“嚴(yán)打”中的委托一代理問(wèn)題，我們可以借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)家的經(jīng)典論述。凱威特和麥庫(kù)賓斯提出，委托人可以采取四種措施來(lái)解決普遍存在的委托一代理問(wèn)題：一是篩選代理人，通過(guò)比較多個(gè)代理人后選擇最優(yōu)的代理人；二是合約設(shè)計(jì)，合理地設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)分派管理責(zé)任及規(guī)制方式；三是監(jiān)督和回報(bào)；四是制度制約，為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一個(gè)平衡機(jī)制。② “嚴(yán)打”是我國(guó)轉(zhuǎn)型期犯罪率居高不下的特殊產(chǎn)物，本節(jié)的分析并非絕對(duì)地肯定或否定“嚴(yán)打”存在的合理性。我們只是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了“嚴(yán)打”的成本一收益問(wèn)題以及可能存在的委托一代理問(wèn)題，試圖為“嚴(yán)打”決策提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析基礎(chǔ)。
摘自：史晉川著《法經(jīng)濟(jì)學(xué)(21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)管理規(guī)劃教材.經(jīng)濟(jì)學(xué)系列)》