重慶“最牛釘子戶”事件引發(fā)的法學及媒體責任思考(上) 人大書報中心《憲法學.行政法學(2007年第10期)》

令人矚目的重慶“最牛釘子戶”事件①在各方的力促下以開發(fā)商和被拆遷人達成和解的形式落下了帷幕。在事件結(jié)束的第一時間，筆者即談到：“這可以說是一個把壞事變成好事的成功范例。此案最終沒有通過強拆的方式解決，說明在公權(quán)與私權(quán)背馳的情況下，重慶市方方面面始終采取了比較寬容的態(tài)度，顯示了政府對私有財產(chǎn)的尊重；另一方面也說明重慶作為直轄市，在應對公共危機方面，比過去的水平有了很大提高。物權(quán)法實施后，這類沖突還會更多，我們應從這個案例中總結(jié)經(jīng)驗和教訓，同時應把調(diào)解這一傳統(tǒng)有效的糾紛解決方式繼續(xù)發(fā)揚，作為處理民事糾紛的最好手段來加以利用，以全面實現(xiàn)司法為民和司法和諧�！雹谑录�過后，我們再心平氣和地、理性地反思該事件，從中確能感悟出許多…… 一、釘子戶事件的始與終
重慶釘子戶事件真正進入公眾的視野始于2007年3月初網(wǎng)上各大論壇流行的“史上最牛的釘子戶”的帖子。此后，通過記者的調(diào)查報道和渲染，釘子戶事件的全貌得以展現(xiàn)在人們面前。 事件所涉房屋地址為重慶楊家坪鶴興路17號。楊家坪鶴興路片區(qū)地處九龍坡區(qū)商業(yè)核心地段，緊鄰楊家坪步行商業(yè)區(qū)和輕軌楊家坪站，有住宅204戶、非住宅77戶。住宅戶全部為非成套住宅，無廚無廁，無天然氣和下排系統(tǒng)，其中有159戶面積不足35平方米，最小的不足8平方米。該片區(qū)80％的房屋系上世紀40、50年代前修建，多數(shù)為穿透夾墻等簡易結(jié)構(gòu)建筑，年久失修，危舊破爛。經(jīng)專業(yè)技術(shù)部門鑒定，72．2％的建筑系危房，并多次發(fā)生火災和垮塌事故，近10多年來被市、區(qū)兩級列為消防安全、房屋安全重點監(jiān)控及整改片區(qū)，安全隱患極為嚴重。同時，該地段是連接步行商業(yè)區(qū)內(nèi)外的重要通道，人、車流量較大，在未實施拆遷以前，人行道路狹窄且破損嚴重，最窄處不足1米，導致交通擁堵。廣大群眾急切盼望對該片區(qū)實施改造。市、區(qū)人大代表、政協(xié)委員也多次呼吁政府加大力度，為消除該片區(qū)安全隱患、確保人民群眾的人身和財產(chǎn)安全、提升楊家坪中心區(qū)域城市形象而早日對鶴興路進行徹底改造。 按照楊家坪步行商業(yè)區(qū)城市建設(shè)總體規(guī)劃，2004年，重慶智潤置業(yè)有限公司與重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以聯(lián)建的方式啟動了對該片區(qū)的改造，開發(fā)建設(shè)“正升一百老匯廣場”項目。該項目原國土批準用地面積為2．35萬余平方米，其中實施楊家坪環(huán)道、大件路、輕軌、公交換乘站等市政設(shè)施建設(shè)用地約1萬平方米，辦公、商用、住宅綜合建設(shè)用地為1．3萬余平方米。該項目建成后，對提升城市形象、完善城市功能、繁榮楊家坪商圈具有十分重要的意義。 2004年8月31日，開發(fā)商取得拆遷許可證，啟動拆遷。此后經(jīng)過開發(fā)商和被拆遷戶協(xié)商，至2006年8月，該片區(qū)281戶中有280戶接受了安置補償方案，同意拆遷。但17號房屋業(yè)主楊武與開發(fā)商雖經(jīng)多次協(xié)商卻未能達成一致意見。2007年1月11日，開發(fā)商向重慶市九龍坡區(qū)房管局(以下簡稱房管局)申請行政裁決。當日，房管局即裁決被拆遷方在15日內(nèi)自行搬遷并將房屋交由開發(fā)方拆除。但楊武并沒有按該裁決書履行義務，房管局遂于2007年2月1日向九龍坡區(qū)人民法院f以下簡稱法院)提交了《先予強制執(zhí)行申請書》，申請法院強制拆遷。法院受理該申請，于3月19日舉行聽證會后作出《重慶市九龍坡區(qū)人民法院非訴行政執(zhí)行裁定書》，裁定楊武在2007年3月22日前履行房管局裁決書第三項所確定的義務，即自行搬遷并將房屋交付拆遷人拆遷，逾期不履行法院將依法強制執(zhí)行。但楊武并沒有履行該裁定，經(jīng)法院多次組織協(xié)商仍未與開發(fā)商達成
協(xié)議。3月30日，法院發(fā)出執(zhí)行公告：責令被執(zhí)行人楊武在4月10日前自行搬遷，若到期仍不履行，法院將擇期依法實施強制拆除。③ 4月2日下午，在九龍坡區(qū)委負責人進行相應工作的前提下，開發(fā)商和被拆遷人楊武的代理人吳蘋在九龍坡法院的主持下，最終達成異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的和解協(xié)議：楊武位于鶴興路片區(qū)17號的房屋按照評估價價值為247萬余元，此外開發(fā)商還得補償楊武房屋裝修費10萬元、搬家費2萬元和屋內(nèi)設(shè)備費2222元，總計近260萬元；由于開發(fā)商提供的位于沙坪壩區(qū)的異地安置房價值為306萬余元，故楊武需補足46萬余元的結(jié)構(gòu)價差。同時，雙方還就因斷水斷電斷交通給楊武造成的營業(yè)損失達成了賠償協(xié)議，楊武獲得90萬元賠償。④協(xié)議達成的當天下午，楊武從開發(fā)商專門制作的梯子走下“孤島”，當天晚上10點36分“孤島”在機器的轟鳴聲中頹然倒塌，至此曠日持久的拆遷矛盾終于化解，備受關(guān)注的重慶釘子戶事件以和解的方式成功解決。 二、事件過程中的各方觀點
重慶“釘子戶”事件出現(xiàn)的大背景是：城市改造過程中，不少被拆遷戶對強制拆遷和安置補償不滿，強制拆遷成為一個嚴重的社會問題；房地產(chǎn)價格持續(xù)大幅攀升，購房成為老百姓的痛苦負擔，人們對房地產(chǎn)商痛恨有加；《物權(quán)法》剛剛通過，作為維護民事主體權(quán)利的基本法律，社會各界對其學習研究正在進行中。在此種背景之下，該事件顯得格外引人注目，不僅引發(fā)了媒體和公眾的高度關(guān)注，也作為一個典型案例激發(fā)了法學家和其他專家學者的興趣，各種觀點、爭論、質(zhì)疑爭鳴不斷，意見紛呈。 中國人民大學副教授朱巖認為，若《物權(quán)法》生效，“釘子戶”可勝訴；⑤江平教授認為，吳蘋以不涉及公共利益而拒絕搬遷的理由是不成立的，“他說不是公共利益就不是了?!”如果補償合理就應該拆遷，要按照法院的裁定執(zhí)行；⑥梁慧星研究員則采取了假設(shè)法而不是直接對該事件進行點評，即“如果你自己得到的利益很少，但大家的損失很大，尤其是開發(fā)商合法取得土地的使用權(quán)，他的權(quán)利也受損，就應該拆遷”；⑦孫憲忠教授則認為，強拆恐怕太草率，不能這么簡單化，強拆不會是一個光彩的記錄；⑧中國人民大學社會學系教授周孝正認為，可以讓這房子留著，建設(shè)一個公園，這是一個里程碑，它是一種精神財富，可以提高我國的國格；⑨社科院周大偉研究員認為，重慶的舊城改造從長遠來看，有利于老百姓的生活，城市化的理由也很正當，是一股不可阻攔的潮流，是符合公共利益的范疇；⑩中國政法大學王衛(wèi)國教授認為：“征收、征用的主體是政府，拆遷是政府征收個人房屋所有權(quán)的行為，開發(fā)商沒有實施這種行為的資格。政府征收行為要具備法定條件，符合法定程序。在城市拆遷中，政府應該充分證明拆遷項目具備公共利益的目的，并經(jīng)過城市規(guī)劃、人大審議、評估聽證、中介機構(gòu)評估財產(chǎn)和與被拆遷人協(xié)商等一系列程序。如果政府和被拆遷戶因為拆遷發(fā)生爭議，應該由司法機關(guān)來裁判。”⑩西南政法大學趙中頡教授認為，國內(nèi)某些媒體的錯誤解讀和誤導傳播，加之國外媒體的惡意渲染報道，更是將本事件賦予了某種特定的法學意義、社會意義和政治意義；@而網(wǎng)民和普通社會大眾則一邊倒“同情”拆遷戶，支持楊武夫婦抗爭到底。
三、事件引發(fā)的法學問題思考
網(wǎng)民和社會大眾一邊倒支持“釘子戶”、痛罵房地產(chǎn)商和政府的做法顯得偏激和情緒化，專家學者各執(zhí)一詞的觀點也值得探討。筆者認為，本案不適用《物權(quán)法》，新通過的《物權(quán)法》要從2007年10月1日才開始施行，因此在物權(quán)法施行前，仍然應適用我國現(xiàn)有的有關(guān)房屋拆遷的法律法規(guī)。同時認為物權(quán)法實施后不達成協(xié)議就不能強制征收個人私有房產(chǎn)的說法是沒有法律依據(jù)的。因為物權(quán)法第42條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以對集體、私人的不動產(chǎn)進行征收，《物權(quán)法》并沒有對公共利益概念進行界定，也無法對本案所涉拆遷是否符合公共利益進行判斷，在《城市房屋拆遷管理條例》未被廢除之前，《物權(quán)法》的實施并不能否認拆遷的合法性；并且如果純粹認為物權(quán)法的規(guī)定是為了保護個人私有財產(chǎn)，任何情況下都不能征收個人不動產(chǎn)，那將來城市改造就難以進行了，因此顯然是對物權(quán)法的一種誤讀。強制拆遷必須按照現(xiàn)行法律依法定程序進行，必須履行的程序包括：第一，拆遷人應依法取得拆遷許可證方能實施拆遷；第二，拆遷過程中，拆遷人應按規(guī)定與被拆遷人進行協(xié)商以達成拆遷協(xié)議；第三，在協(xié)商不一致的情況下，經(jīng)拆遷當事人申請，由房屋拆遷管理部門作出裁決，在裁決送達之日起3個月內(nèi)雙方當事人都可以向人民法院提起訴訟；第四，如果被拆遷人在規(guī)定的期限內(nèi)沒有履行搬遷義務就可以實施強拆，方式一是由房屋所在地政府責成有關(guān)部門直接進行，另一種是由房屋拆遷管理部門向人民法院申請強制執(zhí)行。當然，強制拆遷也不是最好的辦法，事件以和解的形式得以解決是最理想的結(jié)果。事件發(fā)展至此，矛盾已經(jīng)得到解決，但是隱藏在矛盾背后的問題還值得我們思考。
(一)適用法律問題分析
依據(jù)《行政訴訟法》第66條和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第88條的規(guī)定，在起訴期限屆滿前房管局不能向法院申請強制執(zhí)行；而根據(jù)行政法的基本原理和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡稱《拆遷規(guī)程》)第17條的規(guī)定，以及《行政訴訟法》第44條和《行政復議法》第21條的立法精神，房管局可以在被拆遷人履行期限屆滿后起訴期限屆滿前申請法院強制執(zhí)行。適用不同的法律得出了不同的結(jié)果，立法的矛盾使司法陷于尷尬中。 2001年國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》第16條規(guī)定：“當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”據(jù)此，被拆遷人起訴的法定期限為3個月。本案中，房管局裁決被拆遷方在15日內(nèi)自行搬遷并將房屋交由開發(fā)方拆除，被拆遷戶履行義務的法定期限為15日�！缎姓�訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行�！庇纱送茖С龅慕Y(jié)論是：強制執(zhí)行必須滿足兩個條件，一是行政相對人在法定期限內(nèi)不提起訴訟，二是行政相對人在法定期間內(nèi)不履行。如果行政相對人在法定期限內(nèi)雖不履行但依法提起訴訟的，仍不能強制執(zhí)行，而行政相對人是否提起訴訟在起訴期限屆滿前并不能確定。《解釋))1第86條規(guī)定：“行政機關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件……(六)申請人在法定期限內(nèi)提出申請……”以上的兩個“法定期限”到底是指3個月的起訴期限還是指15天的履行期限并不明確�！督忉尅返�88條規(guī)定：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出�！睋�(jù)此，“法定期限”應指三個月的起訴期限。本案中，房管局是2007年1月11日作出、2007年1月16日向被拆遷人送達裁決書的，被拆遷人的起訴期限應于2007年4月15日屆滿，在期限屆滿前房管局不能向人民法院申請強制執(zhí)行，人民法院也不應受理強制執(zhí)行申請。即使是訴訟期間強制拆遷的執(zhí)行也有嚴格的條件限制，即已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的前提下才能進行強制拆遷。
根據(jù)行政法的基本原理，行政行為具有先定力和執(zhí)行力，一經(jīng)作出即具有效力，可以強制執(zhí)行�！恫疬w規(guī)程》第17條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由市、縣人民政府責成有關(guān)行政部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”只要被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限即履行期限內(nèi)沒有履行義務的，即可強制執(zhí)行�！缎姓�訴訟法》第44條和《行政復議法》第21條規(guī)定了“訴訟期間和行政復議期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”的原則。根據(jù)以上分析，房管局可以申請強制執(zhí)行，即使是訴訟或復議期間，裁決書的強制執(zhí)行也可以不停止。 法院受理一般意義的強制執(zhí)行申請形式上是有根據(jù)的，然而本案中，房管局向法院提出的是《先予強制執(zhí)行申請書》，“先予執(zhí)行”是否意味著具體行政行為尚未生效，如果裁決已生效為何還需“先予執(zhí)行”而不“強制執(zhí)行”?這顯然是一個難以解釋的矛盾問題。筆者認為，非訴具體行政行為不存在先予執(zhí)行的問題，因為只有生效的具體行政行為才可申請執(zhí)行，因此種執(zhí)行就是一般的強制執(zhí)行，不是先予執(zhí)行。法院依據(jù)《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法若干問題>的通知》(以下簡稱《通知》1第94條“被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行”的規(guī)定作出先予執(zhí)行的裁定顯然是存在問題的，因為該規(guī)定中先予執(zhí)行的前提是“在訴訟中”，而本案尚未進入訴訟程序。 退一步講，即使是對已經(jīng)提起訴訟的具體行政行為的先予執(zhí)行，其適用條件也非常嚴格。除先述先予執(zhí)行的前提是“在訴訟過程中”，只有不先予執(zhí)行會給國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的情況下才適用先予執(zhí)行。最高人民法院副院長曹建明曾在2004年12月全國高級法院院長會議上明確表示：“法院不得以任何形式參與拆遷，原則上不允許先予執(zhí)行�！焙髞碛腥颂釂枺骸斑@個講話是曹副院長的個人意見還是最高法的態(tài)度?”曹建明斬釘截鐵地回答，這是最高法對此類案件的明確態(tài)度。重慶市高級人民法院《關(guān)于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見》第39條第2款也規(guī)定：“對涉及農(nóng)村征地拆遷、城鎮(zhèn)房屋拆遷的具體行政行為不得裁定先予執(zhí)行。”雖然后來重慶市高院又制定了《關(guān)于適用(重慶市高級人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見)第三十九條有關(guān)問題的通知》對上述規(guī)定作了修正，但修正后“通知”只規(guī)定：在可能會給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的情況下才可先予執(zhí)行。而本案中很難說不先予執(zhí)行會給國家、公共利益造成“不可彌補”的損失�！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第16條規(guī)定：“拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”據(jù)此，在沒有對被拆遷人予以安置之前不能強制執(zhí)行，更遑論先予執(zhí)行了。
筆者認為，當前我國法院不宜受理房管局在起訴期間屆滿前的強制拆遷申請。首先，《行政訴訟法》和《城市房屋拆遷管理條例》是上位法，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》屬于有權(quán)解釋，其適用的法律效力應優(yōu)先于作為行政規(guī)章的《拆遷規(guī)程》。其次，起訴期間屆滿前法院受理并實施強制拆除(事實上是先予執(zhí)行)將使被拆遷人在訴訟中處于被動地位。房管局在被拆遷人法定起訴期限屆滿前申請法院強制執(zhí)行，法院受理并作出支持房管局裁決的裁定實際上剝奪了被拆遷人尋求司法救濟的權(quán)利。法院已經(jīng)認定房管局拆遷行政裁決書“事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，無超越職權(quán)和濫用職權(quán)”，當事人再起訴還有意義嗎?但是行政行為具有追求公益的目的，為了實現(xiàn)這一目的必須賦予行政行為先定力和執(zhí)行力，即若被拆遷人在法定期間內(nèi)不履行義務可能損害公共利益的，在房管局的裁決書送達當事人未滿三個月前，行政機關(guān)可以按《城市房屋拆遷管理條例》第17條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷”的規(guī)定自行實行強制拆遷，但為避免法院的提前介入影響被拆遷人訴訟的積極性和對法院裁決的公正性，法院不宜受理強制拆遷申請。
摘自：人大書報中心《憲法學.行政法學(2007年第10期)》