彈劾啟動(dòng)權(quán)--《中國(guó)檢察權(quán)研究：以憲政為視角的分析(法學(xué)新思維文叢)》


(一)彈劾制度的起源和理論基礎(chǔ)
彈劾(Impeachment)是議會(huì)監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)的一種重要方式，指的是議會(huì)控告違法失職的行政首腦、高級(jí)行政官員或高級(jí)司法官員等國(guó)家公職人員，并追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。現(xiàn)代意義上的彈劾制，起源于14世紀(jì)的英國(guó)，當(dāng)時(shí)議會(huì)為了限制王權(quán)以加強(qiáng)自己的地位，便設(shè)立了彈劾制。1337年英國(guó)下議院對(duì)英王的御衣總管拉丁芮爵士、乃菲爾爵士等人提出控告，使其免職或受到監(jiān)禁，在英國(guó)乃至世界憲政史上首開(kāi)議會(huì)下院提出彈劾案，由議會(huì)上院審理，以達(dá)到監(jiān)控、制約政府官員行為之目的的先河。1342年，英王愛(ài)德華三世在議會(huì)的壓力下頒布敕令，宣布貴族院有權(quán)控告和審判國(guó)王的高級(jí)官吏。此后，根據(jù)英國(guó)的憲政理論和憲政傳統(tǒng)逐步形成的由下院提出彈劾案，由上院審判彈劾案的彈劾制度，后來(lái)被許多國(guó)家所仿效和采用。 彈劾制作為西方憲政史上的一大亮點(diǎn)，其理論基礎(chǔ)主要是代議制民主理論和權(quán)力制約理論。在代議制民主理論之下，多數(shù)西方國(guó)家在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行上奉行議會(huì)至上的原則，即“國(guó)家主權(quán)雖然屬于人民，但是人民所享有的主權(quán)，只是政治意義上的，至于法律上的主權(quán)，則屬于議會(huì)”。①由于議會(huì)處于國(guó)家權(quán)力的核心位置，并以監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)為己任，因而作為監(jiān)督權(quán)的外在表現(xiàn)之一的彈劾權(quán)隨之誕生，成為議會(huì)立法權(quán)制約行政權(quán)的重要手段。 在美國(guó)，檢察官還以另一種形式出現(xiàn)，即1978年國(guó)會(huì)通過(guò)《獨(dú)立檢察官法》，形成美國(guó)與世界任何國(guó)家不同的獨(dú)立檢察官制度。②雖然獨(dú)立檢察官制度在美國(guó)實(shí)踐后遭到非議，被指責(zé)為濫權(quán)，而在1999年6月30日失效。但這一制度對(duì)于我們構(gòu)建檢察獨(dú)立制度，具有很好的借鑒意義。應(yīng)該指出的是，獨(dú)立檢察官制度與日常刑事訴訟中的檢察官獨(dú)立還有所區(qū)別。獨(dú)立檢察官制主要表現(xiàn)出以下幾個(gè)特色：
一是獨(dú)立檢察官產(chǎn)生和管理的獨(dú)特性。獨(dú)立檢察官的產(chǎn)生是司法部長(zhǎng)根據(jù)需要向聯(lián)邦上訴法院提出申請(qǐng)，由上訴法院任命獨(dú)立檢察官。而通常意義上的檢察官則是由政府首腦任命或經(jīng)選舉產(chǎn)生。獨(dú)立檢察官只對(duì)司法部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。司法部長(zhǎng)可以根據(jù)需要免除獨(dú)立檢察官的職務(wù)，且免職應(yīng)有充分的理由，如身體或精神方面的障礙，或任何其他嚴(yán)重妨礙其履行職能的情形。但獨(dú)立檢察官如對(duì)免職不服，可申請(qǐng)司法審查。
二是調(diào)查對(duì)象范圍的特定性。獨(dú)立檢察官只能對(duì)特定的個(gè)人或官員進(jìn)行調(diào)查，這些人主要包括，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、白宮高級(jí)官員、競(jìng)選委員會(huì)主席和財(cái)務(wù)主管、國(guó)會(huì)成員等，不僅調(diào)查對(duì)象局限于上述人員，而且調(diào)查的范圍也是由聯(lián)邦法院上訴法院確定。如果想擴(kuò)大范圍，需經(jīng)司法部長(zhǎng)請(qǐng)求聯(lián)邦法院上訴委員會(huì)擴(kuò)大獨(dú)立檢察官的管轄權(quán)；獨(dú)立檢察官也可請(qǐng)求司法部長(zhǎng)或聯(lián)邦法院上訴委員會(huì)擴(kuò)大其管轄權(quán)。
三是獨(dú)立檢察官調(diào)查范圍的法定性。獨(dú)立檢察官因特定對(duì)象特定事項(xiàng)調(diào)查的需要而產(chǎn)生。同時(shí)，也因特定的情形的出現(xiàn)而進(jìn)行調(diào)查，其權(quán)力主要包括對(duì)調(diào)查過(guò)程中作偽證、妨礙、阻撓取證和脅迫作證等二類或三類輕罪或違法行為以外的違反聯(lián)邦刑事法律的犯罪的管轄。①四是權(quán)力行使的不受限制。根據(jù)獨(dú)立檢察官法的規(guī)定，獨(dú)立檢察官在行使職權(quán)時(shí)只對(duì)司法部長(zhǎng)負(fù)責(zé)(有時(shí)司法部長(zhǎng)可能兼任聯(lián)邦檢察長(zhǎng))，享有充分的依法獨(dú)立調(diào)查的權(quán)力，也正是獨(dú)立檢察官的權(quán)力過(guò)大才往往被指責(zé)為“濫權(quán)”。 由上述可知，美國(guó)的獨(dú)立檢察官制度嘗試于高官職務(wù)犯罪的偵查或調(diào)查，從性質(zhì)上還不完全屬于刑事偵查權(quán)的范圍。由于其調(diào)查程序很類同于監(jiān)督彈劾性質(zhì)，因此是一種司法監(jiān)督權(quán)制度。一旦獨(dú)立檢察官的調(diào)查事項(xiàng)成立，將進(jìn)入議會(huì)彈劾程序，即參議院審理程序。一旦判定總統(tǒng)有罪，除彈劾罷免總統(tǒng)職務(wù)外，還要作為一般平民而接受審判�？梢�(jiàn)獨(dú)立檢察官制度和平常我們理解的檢察獨(dú)立并不是同一概念，它可能引起的程序是議會(huì)彈劾程序，是監(jiān)督權(quán)的范疇。因此，這可以給我們一種啟示，司法彈劾的調(diào)查應(yīng)由檢察官行使。 無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命導(dǎo)師也不否認(rèn)彈劾罷免制度的積極作用。恩格斯要求無(wú)產(chǎn)階級(jí)“所有的代表和官吏毫無(wú)例外的可以隨時(shí)撤換”。他認(rèn)為這是防止國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公職人員由“社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”的有效的監(jiān)督措施。②列寧認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)罷免權(quán)是實(shí)現(xiàn)直接、徹底和立即見(jiàn)效的真正民主制的一項(xiàng)基本原則。他指出：“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會(huì)議，只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)�！彼麑⑦@種罷免權(quán)稱為適用于一切代表會(huì)議的真正民主制的“基本原則”。他說(shuō)，實(shí)行選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，是為了“使人民的代表真正服從人民”，“任何以此為理由而拒絕實(shí)行罷免權(quán)、阻撓行使罷免權(quán)以及限制罷免權(quán)的行為都是違反民主制的，是完全背離俄國(guó)已經(jīng)開(kāi)始的社會(huì)主義革命的基本原則和任務(wù)的”。①鄧小平同志早在1980年8月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話就曾深刻指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)，特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分�！雹谝虼耍瑢�(shí)行彈劾制，是保持政務(wù)類公務(wù)員廉潔奉公忠于人民的重要保證。
(二)現(xiàn)行人大罷免制度存在缺陷
我國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有規(guī)定彈劾制度，人大的人事監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在人大的罷免權(quán)、撤職權(quán)中。設(shè)置罷免權(quán)基于人大行使選舉權(quán)和任命權(quán)的內(nèi)在需要。作為民意機(jī)關(guān)，各級(jí)人大具有選舉和任命國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和主要責(zé)任人員的權(quán)力，當(dāng)然也有權(quán)力在這些人不能勝任或超越職權(quán)的時(shí)候依法罷免他們�！稇椃ā返�63條規(guī)定了全國(guó)人大的罷免權(quán)�！叭珖�(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：(一)中華人民共和國(guó)主席、副主席；(二)國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)；(三)中央軍事委員會(huì)主席和中央軍事委員會(huì)其他組成人員；(四)最高人民法院院長(zhǎng)；(五)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)�！钡�10l條規(guī)定了地方各級(jí)人大的罷免權(quán)：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)�？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)。選出或者罷免人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)�！� 在實(shí)踐中，受多種因素的影響，人民代表大會(huì)依據(jù)憲法行使罷免權(quán)的職權(quán)未能得到充分發(fā)揮。以全國(guó)人民代表大會(huì)的罷免程序?yàn)槔�，�?duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的罷免議案須由三個(gè)以上代表團(tuán)或l／10以上代表在全國(guó)人大會(huì)議期間向大會(huì)主席團(tuán)提交，經(jīng)主席團(tuán)審查之后交全體會(huì)議審議并表決，全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)后方可罷免其職務(wù)。這種罷免制度雖然在防止監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)張方面無(wú)可厚非，但在實(shí)踐中卻事與愿違，造成了罷免程序難以啟動(dòng)的局面。因?yàn)榧词股贁?shù)體察民情的代表提出了罷免動(dòng)議，由于提案程序的嚴(yán)格要求，也往往因難以集合法定的提案人數(shù)而告失敗。行為意志和權(quán)力意志的脫節(jié)以及特殊的程序規(guī)則導(dǎo)致了在具體操作過(guò)程中，各級(jí)人大幾乎從不真正自覺(jué)地發(fā)動(dòng)罷免程序，而通常等到司法機(jī)關(guān)對(duì)某違法的國(guó)家工作人員提起追訴或作出裁判之后才慎重推出，參與罷免程序的人大代表往往也只是例行公事地完成表決。產(chǎn)生于權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)在要求的罷免權(quán)實(shí)質(zhì)上處于虛置的狀態(tài)，罷免權(quán)的虛置造成了人大應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力不能有效行使，從而降低了人們對(duì)人大監(jiān)督作用的期望，影響到人大監(jiān)督權(quán)能和其他工作職能的行使。①這給人民造成一種錯(cuò)覺(jué)：人大及其常委會(huì)的人事監(jiān)督不過(guò)是裝飾品、走過(guò)場(chǎng)，使人民不能擺脫對(duì)人大“橡皮圖章”的印象，也嚴(yán)重影響了人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。
(三)賦予檢察機(jī)關(guān)向人大的彈劾啟動(dòng)權(quán)，建立中國(guó)的彈劾罷免制度
我國(guó)有必要借鑒現(xiàn)代西方的彈劾制，結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際，盡快在各級(jí)人民代表大會(huì)中建立起中國(guó)特色的彈劾罷免制度，作為對(duì)人大罷免制度的一種補(bǔ)充。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)向人大的彈劾建議權(quán)，對(duì)于人民代表大會(huì)選舉、任命的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)高級(jí)官員嚴(yán)重瀆職的行為，檢察機(jī)關(guān)有向同級(jí)人大的罷免建議權(quán)，以引發(fā)人大行使彈劾權(quán)，以此作為對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行監(jiān)督的最高和最終的方式。 對(duì)高級(jí)官員違法失職行為的控告必然涉及重大復(fù)雜的案情，需要經(jīng)過(guò)調(diào)查取證、聽(tīng)取申辯、審查評(píng)議等一系列程序方可作出判斷，從保證彈劾議案的質(zhì)量來(lái)看，必須由專門機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其行使彈劾建議權(quán)可以說(shuō)最為合適。 建立彈劾基礎(chǔ)上的罷免比人大現(xiàn)行的罷免程序更具可操作性。在彈劾程序中，受理彈劾案的常設(shè)機(jī)關(guān)和日常性工作機(jī)制保證了監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠依據(jù)正當(dāng)程序作出令人信服的結(jié)論。此外，彈劾程序取消了過(guò)分嚴(yán)格的提案要求，放寬了對(duì)行為主體的資格限制，從而使罷免官員的程序更具可操作性。再次，彈劾程序完善了對(duì)行政官員的監(jiān)督方式。對(duì)于那些違法失職行為尚不構(gòu)成犯罪，通過(guò)刑事司法程序難以追究的官員，由檢察機(jī)關(guān)向人大提起彈劾建議，由人大審查后給予免職的懲罰，可以改變現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)依職權(quán)無(wú)法解決的官員重大失職時(shí)的制裁問(wèn)題。因此，建立由檢察機(jī)關(guān)向人大提起彈劾建議，由人大進(jìn)行彈劾審查的彈劾罷免制度，對(duì)于落實(shí)憲法賦予人大的人事監(jiān)督職權(quán)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
摘自：李征著《中國(guó)檢察權(quán)研究：以憲政為視角的分析(法學(xué)新思維文叢)》