法律價值：促進法治政府的建設

何為“法治政府”?這必然回到對法治的理解上。中國古代就有儒家與法家的人治與法治之爭，但韓非子的“法治”從根本上看是人治之下的“以法為治”。同時，中國學者在論述法治問題時，多著重于梳理西方法治觀念的歷史沿革。對于西方的法治思想和制度建構，本書不再著墨，但有一點需要指明：“法治”是“一個無比重要的但未被定義，也不能隨便就定義的概念……它意指所有的權威機構、立法、行政、司法及其他機構都要服從于某些原則。這些原則一般被看做表達了法律的各種特性。如正義的基礎原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴的尊重……它不是強調政府要維護和執(zhí)行法律及秩序；而是說政府本身要服從法律制度，而不能不顧法律或重新制定適應本身利益的法律”。

同時，“法治”是一個歷史概念，它在不同國家、不同歷史時期有不同的內容和表現(xiàn)形式。就中國的法治建設而言，以下事件具有重要意義：1999年3月九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法治國家”載人憲法；1999年11月，國務院發(fā)布《國務院關于全面推進依法行政的決定》(國發(fā)[1999]23號)；2004年3月22日，國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》(國發(fā)[2004]10號)，提出用10年左右的時間建成法治政府。因此，當提及中國的“法治政府”圖景時，需要關注學者的論述，同時不應忽略政府的設想和實踐。

那么，究竟應如何建成“法治政府”?這首先涉及對“法治政府”的定位。不過，《全面推進依法行政實施綱要》并沒有明確給出“法治政府”的定義和要素，只是將“全面推進依法行政”作為建成“法治政府”的必經之路。不過，我們可以從全面推進依法行政的指導思想中推測“法治政府”的藍圖：

全面推進依法行政，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持黨的領導，堅持執(zhí)政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，提高行政管理效能，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式，增強管理透明度，推進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展，全面建設小康社會。

那么，這一指導思想與公共聽證具有何種關系?簡言之，確立公共聽證制度是建設法治政府的內在需求。具體來說：

首先，保障公民、法人和其他組織的合法權益的前提是正確識別和確認公民、法人和其他組織的合法權益。這一前提的滿足，雖離不開政府工作人員的高超的判斷能力和先進的判斷技術，但公民、法人和其他組織的參與是不可缺少的條件，因為公民、法人和其他組織對自身合法權益的內容及其是否受到或者將要受到侵害有更為直接的感知。這種感知未必正確，但如果忽略了這種感知，“保障”就無從談起。可以說，“當局者迷，旁觀者清”(D在利益判斷問題上幾乎是不適用的。

其次，提高行政管理效能需要公民、法人和其他組織的參與。行政管理效能是評價行政管理結果的綜合尺度。一般認為，行政管理效能=行政效益×行政效率，而行政效益是對行政管理結果的社會評價，指行政管理所帶來的社會效果和收益，其內容非常廣泛，其中包括行政管理是否符合人民的根本利益、是否廣泛吸收人民群眾參與管理乃至實現(xiàn)了人民群眾的當家做主、是否有利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展；行政效率是行政管理工作的預定效果與行政管理工作消耗之間的比率。在依法行政的框架之下，行政機關的工作可以分解為認定事實一適用法律，并且準確認定事實是正確適用法律的前提。與行政決策程序相關的事實，不僅包括昨天發(fā)生的事實，而且包括明天將要發(fā)生的事實，這樣，這些“事實”的最終確定，不僅需要公民、法人和其他組織將其知曉或控制的證據(jù)提交給行政機關，而且需要保證預測的準確性。既然如此，就應該多聽聽公民、法人和其他組織的意見和建議。另外，之所以說公共聽證有利于提高行政效能，是因為行政決策有一個“生命周期”，即分成行政行為的“作成”、“執(zhí)行”與“紛爭解決”的三個程序，而這三個程序之間“具有制度量能的互動關系。一個程序階段的制度量能(institutional capacity_building)提升，會影響到其他程序階段的程序負載量，前階段的制度或程序量能不足，往往造成下一階段的量能溢流。因而，貧乏的行政程序往往導致后續(xù)執(zhí)行的紛擾與爭訟程序的增加”。①也就是說，在行政行為的程序階段，當我們通過行政參與程序(如公共聽證)提高了行政行為的準確性和行政相對人對行政行為的接受程度時，行政行為在執(zhí)行階段就不會遇到阻力，也不會引發(fā)后續(xù)的復議糾紛和訴訟糾紛，進而在整體上提高了行政效能。

再次，透明化的管理需要行政公開——不僅包括信息公開和依據(jù)公開，而且包括過程公開，即將公共行政過程展示在公民、法人和其他組織的視野之內。公共聽證恰好以公開為原則，因此有利于提高公共行政的透明度。

最后。公共聽證有利于提高行政行為的民主性。如前文所述，每個國家基于歷史原因或其他原因，對于民主的理解并不相同，但這并不妨礙它們引入和構建行政參與制度。就中國而言，在歷史上找不到作為民主根基的個性張揚的影蹤，與新中國成立初期的民主記憶相伴隨的是揭發(fā)與批斗，還有使國家陷入無序狀態(tài)的群眾運動式大民主……或許基于此，每每提及民主，國家和社會公眾都非常謹慎。但不能回避的現(xiàn)實是：民主政治已經作為法律目標而存在。①在這種情況下，即使是行政機關微小的舉動，如告知行政相對人有陳述意見的權利，允許行政相對人申請聽證，并認真對待行政相對人的意見和建議，都具有示范效應，都有利于提升社會公眾對民主的認同和信心，而“參與理論的基本想法是將行政決定的決策理性從實體問題的精確，轉移到相關利害關系人于行政決定程序的公平參與上，希望透過參與所獲致的程序理性來結合專業(yè)與民意，使行政決定取得正當化的基礎”。

或許，會有如下疑問：《全面推進依法行政實施綱要》不是法律，甚至不是行政法規(guī)，何以產生規(guī)范公共行政的拘束力?或者說，《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政的指導思想、目標、基本要求等的規(guī)定，為什么是中國式的法治政府的遠景?首先，根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定，國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，對下列事項擁有領導權和管理權：經濟工作和城鄉(xiāng)建設；教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；對外事務；國防建設事業(yè)；民族事務；華僑、歸僑和僑眷事務。國務院行使“領導權與管理權”的方式包括“規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。雖然，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，《全面推進依法行政實施綱要》不是行政法規(guī)，但這并不能否定它的效力位階，至少，它對所有行政機關都具有拘束力。而且，在“新法規(guī)速遞”(1attp：／／www．1aw—lib．com／law)網(wǎng)站中，《全面推進依法行政實施綱要》以“法規(guī)”的名義而存在。其次，在印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》的同時，國務院發(fā)布了《關于印發(fā)(全面推進依法行政實施綱要)的通知》，明確指出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：現(xiàn)將《全面推進依法行政實施綱要》印發(fā)給你們，請結合本地區(qū)、本部門實際，認真貫徹執(zhí)行�！痹俅危�《全面推進依法行政實施綱要》發(fā)布后，各級行政機關紛紛制定實施細則，如《來賓市人民政府關于貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要的實施意見》[廣西壯族自治區(qū)來賓市人民政府(2006一11—7)]、《株洲市人民政府關于貫徹落實(全面推進依法行政實施綱要)的實施意見》[湖南省株洲市人民政府(2006—9—29)]、《長春市人民政府關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的意見》[吉林省長春市人民政府(2006—6—6)]、《南寧市全面推進依法行政實施綱要五年規(guī)劃(2006—2010年)》[廣西壯族自治區(qū)南寧市人民政府(2006—2—19)]、《國家環(huán)境保護總局關于在環(huán)境保護系統(tǒng)貫徹實施(全面推進依法行政實施綱要)的五年規(guī)劃》(國家環(huán)境保護總局(2005—12—19)]，等等。同時，《全面推進依法行政實施綱要》也成為《武漢市人民政府重大行政決策事項聽證辦法(試行)》等地方政府規(guī)章的立法依據(jù)。最后，不能不提及的是，在中國的權力架構中，全國人大及其常委會擁有最高立法權，但在實踐中，鑒于全國人大及其常委會的立法非常概括，對行政機關和社會公眾發(fā)生拘束力的更多的是國務院的行政法規(guī)、行政措施、行政決定和命令。近年來，全國人大及其常委會盡力擺脫“橡皮圖章”的稱謂，積極立法，但對行政的約束仍然是有限的�？梢哉f，公共行政更多地體現(xiàn)為自我約束，即由國務院確立公共行政的規(guī)則。因此可以說，《全面推進依法行政實施綱要》描述了行政機關眼中的法治政府，也是未來中國法治政府的模型。在這一意義上，有利于實現(xiàn)《全面推進依法行政實施綱要》具體要求的公共聽證，就成了建設法治政府的基本制度。

(三)社會價值：構筑政府與社會公眾之間的協(xié)商與合作機制

目前，中國正處于社會轉型期，存在著一系列社會矛盾和社會沖突。在這些社會矛盾和社會沖突中，行政機關與社會公眾之間的矛盾和沖突格外引人注意，北京市發(fā)生的個體攤販崔英杰刺死城管監(jiān)察大隊執(zhí)法隊員李志強案即為典型例證。②而早在1983年，中國就有學者將“服務論”作為行政法的理論基礎，③近期亦有學者傾力論證該觀點。令人不解的是：一個以“為人民服務”為宗旨的政府，緣何使人民感受到的卻是處處與人民為敵?如果不剔除這個悖論，人民與行政機關之間的芥蒂就不會消失。

　　摘自：李春燕著《中國公共聽政研究》