關(guān)于志愿服務(wù)風(fēng)險防范機制
現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，風(fēng)險元處不在，無時不有。志愿服務(wù)是一種自愿、無償?shù)胤⻊?wù)他人和社會的公益活動，其中也存在風(fēng)險，而且發(fā)生概率高，損失可能會很大。志愿服務(wù)，尤其是賽會和城市志愿服務(wù)，由于涉及的人數(shù)眾多、服務(wù)周期較長、服務(wù)強度較大、影響面較廣，因而很容易出現(xiàn)風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，2005年日本愛知世博會，僅前3個月，入場總?cè)舜伪阋殉^1000萬，在這種狀態(tài)下，一旦有矛盾摩擦，很容易被激化，輕則導(dǎo)致秩序的混亂，重則造成人員的傷亡。而且愛知世博會的持續(xù)時間達185天之久，超常的賽會周期大大增加了風(fēng)險發(fā)生的概率。志愿服務(wù)風(fēng)險一旦發(fā)生，將會給不特定的多數(shù)人造成損失。綜觀歷次社會活動重大安全事故，主要集中在有大量志愿者參與服務(wù)的大型賽會活動中。比如1985年5月的英國布拉德福德足球慘案，因為看臺失火導(dǎo)致了56人死亡和200多人嚴重被燒傷的慘劇。4年后，英國又發(fā)生了一起傷亡更為重大的足球慘案，謝菲爾德市希爾斯堡體育場因為球迷的擁擠，導(dǎo)致108人喪生、170人受傷。我國有關(guān)方面的調(diào)查也顯示，在以往的各種志愿服務(wù)活動中，11％的志愿者曾遭受過身體傷害，13．3％的志愿者遭受過精神傷害。志愿服務(wù)活動中的風(fēng)險問題日益引起人們的關(guān)注，許多地方對此進行探索實踐并取得積極的效果。例如，2006年12月22日，中國NGO法律支持網(wǎng)與北京惠澤人咨詢服務(wù)中心聯(lián)合主辦了以“志愿者安全與風(fēng)險”為主題的一次沙龍，就聚集了20多家民間公益組織的代表及相關(guān)新聞媒體。
志愿服務(wù)中的風(fēng)險包括志愿者在從事志愿服務(wù)活動過程中自身可能遭受的損失以及志愿者在從事志愿服務(wù)活動過程中可能給他人造成的損失。他人既包括接受志愿服務(wù)的對象，也包括與志愿服務(wù)不相關(guān)的任何第三人。損失既可能是人身方面的損失，比如身體受到傷害、罹患疾病、人格受到侮辱等；也可能是財產(chǎn)方面的損失，比如隨身攜帶財物的損毀與滅失、財物被盜搶等。志愿服務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因是多種多樣的，可能來自自然災(zāi)害，如酷暑、嚴寒。地震．洪澇等；也司能來自人為事故，如失火、出B擁擠、人群騷亂等；還可能來自社會安全事件，如縱火、爆炸、投放危險物質(zhì)等犯罪與恐怖活動。
關(guān)于志愿服務(wù)中的風(fēng)險防范，《波蘭公益活動及志愿制度法》規(guī)定：“要告知志愿者其所提供的服務(wù)對健康及安全構(gòu)成的一切風(fēng)險，以及防護這些風(fēng)險的規(guī)則；根據(jù)其他獨立規(guī)定中適用于雇員的那些規(guī)則，為志愿者提供安全和衛(wèi)生的服務(wù)環(huán)境，包括相關(guān)的醫(yī)療檢查、人身防護及工作中的安全和衛(wèi)生事務(wù)培訓(xùn)。”同時。該法還規(guī)定：“根據(jù)公共健康保險相關(guān)條例，志愿者享有保險利益。…‘對于提供服務(wù)期限不滿30天的志愿者，受惠者必須為其提供事故保險。”美國1997年的《志愿者保護法》為在各個慈善機構(gòu)工作的志愿者提供了廣泛的侵權(quán)責(zé)任免除——免除了在任何一個免稅組織手下志愿提供服務(wù)的服務(wù)者的責(zé)任，其立法理由是．如果沒有了侵權(quán)責(zé)任的風(fēng)險．就會有更多的人去從事志愿者的工作，從而使慈善工作的質(zhì)量和數(shù)量都有所提高。盡管這一法律可能損害期待他人以應(yīng)有小心提供服務(wù)的權(quán)利，但對志愿服務(wù)活動的發(fā)展仍具有重要意義。當然，免責(zé)不是絕對的。該法同時規(guī)定，如果在某個案件中，傷害是由于“故意或刑事罪行、嚴重的過失、重大的瀆職或者是對被志愿者傷害的個人的權(quán)利和安全
有意識的，令人無法容忍的漠視”造成的，原告可以尋求救濟。且免責(zé)不適用于那些由于志愿者在駕駛汽車、船只、飛行器或其他根據(jù)州的法律需要持有執(zhí)照的交通工具的過程中受到傷害的人。
在我國的地方法規(guī)中，對志愿服務(wù)中的風(fēng)險防范問題也給予了一定的關(guān)注。1999年施行的《廣東省青年志愿服務(wù)條例》規(guī)定：“青年志愿者組織根據(jù)青年志愿者所從事志愿活動的需要，為參加志愿服務(wù)的青年志愿者提供相應(yīng)的人身保險�！薄扒嗄曛驹刚咴谥驹阜⻊�(wù)過程中造成服務(wù)對象損害的，由青年志愿者協(xié)會依法承擔民事責(zé)任；青年志愿者協(xié)會承擔民事責(zé)任后，可以向有故意或重大過失且有賠償能力的青年志愿者追償部分或者全部賠償費用。”2001年起施行的《山東省青年志愿服務(wù)規(guī)定》規(guī)定：“青年志愿者組織應(yīng)當為參加有人身傷害危險的志愿服務(wù)的青年志愿者提供必要的人身保險�！薄扒嗄曛驹刚咴谥驹阜⻊�(wù)過程中造成服務(wù)對象或者其他相關(guān)人員損害的，由青年志愿者協(xié)會依法承擔民事責(zé)任；青年志愿者協(xié)會承擔民事責(zé)任后，可以向有故意或重大過失且有賠償能力的青年志愿者追償部分或者全部賠償費用�！�2007年底施行的《北京市志愿服務(wù)促進條例》規(guī)定：“志愿者
組織和其他開展志愿服務(wù)活動的組織應(yīng)當為志愿者從事志愿服務(wù)活動提供必要的安全、衛(wèi)生、醫(yī)療等條件和保障，開展相關(guān)的知識和技能培訓(xùn)，為志愿者配發(fā)志愿者標志，幫助志愿者解決與志愿服務(wù)活動相關(guān)的實際困難�！薄爸驹刚呓M織和其他開展志愿服務(wù)活動的組織應(yīng)當與接受志愿服務(wù)的組織或者個人協(xié)商，根據(jù)需要為志愿者辦理相應(yīng)的保險�！蔽覈_灣地區(qū)的“志愿服務(wù)法”規(guī)定：“志愿服務(wù)運用單位應(yīng)為志工辦理意外事故保險，必要時，并得補勖交通、誤餐及特殊保險等經(jīng)費�！薄爸竟ひ乐驹阜⻊�(wù)運用單位之指示進行志愿服務(wù)時，因故意或過失不法侵害他人權(quán)利者，由志愿服務(wù)運用單位負損害賠償責(zé)任。前項情形，志工有故意或重大過失時，賠償之志愿服務(wù)運用單位對之有求償權(quán)。”
從前述各個國家和地區(qū)的志愿服務(wù)立法中可以看到，它們對于志愿者的風(fēng)險防范大多規(guī)定了為志愿者購買保險、由志愿者組織承擔侵權(quán)賠償責(zé)任，但同時又規(guī)定了組織在特定情形下的追償權(quán)。另外，一些地區(qū)的立法還明確規(guī)定了志愿者所享有的權(quán)利，在一定程度上，這些權(quán)利條款也有利于志愿者的風(fēng)險防范。例如，臺灣地區(qū)的“志愿服務(wù)法”第13條第4項規(guī)定，志工享有依據(jù)工作之性質(zhì)與特點，確保在適當之安全與衛(wèi)生條件下從事工作。該規(guī)定是對志愿者人身安全利益的事前預(yù)防措施，能夠較好地避免風(fēng)險的實際發(fā)生，值得在志愿服務(wù)立法中借鑒�，F(xiàn)在的問題是，我國民間志愿者組織都處于資金短缺狀態(tài)，很少為志愿者購買人身或醫(yī)療保險，即使部分地區(qū)的地方立法規(guī)定“青年志愿者組織要為在特殊條件下工作的志愿者進行人身保險”，但情況也是如此。總體來說，我國當前志愿服務(wù)中的風(fēng)險仍不時發(fā)生，關(guān)于風(fēng)險的防范機制還不健全。有統(tǒng)計顯示，目前北京市共有志愿服務(wù)隊伍約4萬支，曾登記過的志愿者約100萬人，14％的北京市民曾參與過志愿服務(wù)。其中，只有11．2％的志愿者在每次服務(wù)中都能得到安全保障，48．5％的公益組織從未給志愿者買過保險，10％的志愿者參加活動時受過身體或精神傷害，9％的志愿者在服務(wù)過程中曾不被理解或遭歧視。
志愿服務(wù)中的風(fēng)險有很多方面，志愿服務(wù)立法要特別關(guān)注的是志愿者在提供志愿服務(wù)過程中所面臨的風(fēng)險。志愿者在提供志愿服務(wù)時的風(fēng)險主要來自兩個方面，即自身可能遭受到的身體傷害以及對服務(wù)對象或第三人造成損害時的責(zé)任承擔風(fēng)險。志愿者在提供服務(wù)的過程中造成服務(wù)對象或第三人損害，將面臨被追訴并承擔法律責(zé)任的風(fēng)險。志愿者“好心辦壞事”，在服務(wù)過程中“惹禍”，責(zé)任由誰承擔也成了現(xiàn)實立法活動中討論的熱點。對此，有主流觀點認為，志愿者根據(jù)志愿者組織的安排，在開展服務(wù)期間，造成服務(wù)對象或者第三人損害的，有關(guān)的志愿者組織應(yīng)當依法承擔民事責(zé)任，但志愿者組織與服務(wù)對象另有約定的除外；志愿者組織承擔民事責(zé)任后，有權(quán)向有故意或者重大過失的志愿者追償部分或者全部賠償費用。關(guān)于志愿者的生命權(quán)、健康權(quán)的風(fēng)險防范，關(guān)鍵是志愿者組織必須給志愿者買保險，同時應(yīng)對志愿者進行安全培訓(xùn)；志愿者組織有義務(wù)告訴志愿者在志愿服務(wù)中存在的潛在風(fēng)險。志愿者侵權(quán)法律責(zé)任承擔的風(fēng)險防范比較復(fù)雜。當在志愿服務(wù)活動中發(fā)生志愿者侵害服務(wù)對象權(quán)利的情況時，如果志愿者不是基于故意，該責(zé)任的承擔者應(yīng)該是志愿者組織。因為志愿者組織和志愿者之間是一種職務(wù)代理關(guān)系，所以志愿者組織應(yīng)該負有對志愿者選任監(jiān)督的義務(wù)。比如，醫(yī)院在使用志愿者時，應(yīng)當根據(jù)客觀標準選擇有相應(yīng)醫(yī)護能力的志愿者，否則，不勝任的志愿者將會給社會群體利益帶來風(fēng)險和損害。法律應(yīng)該避免志愿者的行動生的一些負面作用，而要求志愿者組織負有相應(yīng)的選任監(jiān)督義務(wù)。由志愿者組織承擔替代責(zé)任存在一個重大問題，就是組織資金的不足，這將嚴重影響志愿服務(wù)的順利開展，因此可以引入侵權(quán)損害賠償?shù)纳鐣Ｕ蠙C制。社會保障資金的來源是單向的，主要由國家和社會來負擔，相對而言，其資金不足的問題不突出。將志愿服務(wù)納入社會保障體系中，由國家財政資助志愿活動，在發(fā)生侵權(quán)損害賠償之際，利用社保資金解決志愿者組織財力不足問題，必將減輕志愿者及志愿者組織的風(fēng)險，推動我國志愿服務(wù)的發(fā)展。另外，國家和政府在有條件的情況下要為志愿服務(wù)設(shè)立專項救助與發(fā)展基金，解決志愿服務(wù)的資金短缺問題。專項基金可由國家或政府財政開支并專項使用�；鹂梢远嗲纴碓�，如財政撥款、社會組織與個人的捐贈等。
防范志愿服務(wù)中的風(fēng)險。
首先，要適當加快志愿服務(wù)的立法進程，完善志愿服務(wù)風(fēng)險防范的法律保障。我國目前缺少全國性的志愿服務(wù)法律、法規(guī)，志愿服務(wù)的法律主體、法律責(zé)任和法律義務(wù)不明確，防范措施也缺少法律強制性。盡管一些省、市進行了地方立法，由于規(guī)范范圍狹隘，大多只針對青年志愿者，而且志愿服務(wù)風(fēng)險防范的條文大多缺少，所以不能很好地起到規(guī)避志愿服務(wù)風(fēng)險的作用。
其次，要加強志愿者組織風(fēng)險防范的能力建設(shè)。志愿者組織要學(xué)會和掌握識別風(fēng)險、預(yù)測風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險，這樣才能有組織、有計劃、有措施地予以防范。志愿者組織還要建立風(fēng)險評估機制，對志愿服務(wù)的每個環(huán)節(jié)、每個領(lǐng)域可能發(fā)生的風(fēng)險做出評估，由專人在規(guī)定的時間完成。志愿者組織要做好風(fēng)險防范預(yù)案，對一般風(fēng)險和特殊風(fēng)險都有應(yīng)對措施。在立足防范的基礎(chǔ)上，如果發(fā)生了事故，也能把損失控制在最小范圍，防止損失擴大和延續(xù)。
再次，要在重點環(huán)節(jié)上加強防范。一是在招聘時嚴格審查，做好志愿者的篩選工作。志愿者申請審查和篩選是物色志愿者合適人選的重要方式。根據(jù)一定位置確定志愿者的資格并進行篩選可以快速、有效地淘汰那些不合適者。根據(jù)志愿服務(wù)的要求，志愿者組織還需要做一些情況審查，比如駕駛記錄、犯罪記錄、學(xué)習(xí)情況、專業(yè)背景、工作經(jīng)歷等。不良記錄者要限制其參加相關(guān)項目的志愿服務(wù)，如有經(jīng)濟不良行為者，一般不能從事籌資和涉及錢物的志愿服務(wù)。而如果要開展學(xué)校和家庭之類的志愿服務(wù)項目，就不能挑選那些有犯罪記錄的人來參與與小孩子在一起的志愿服務(wù)，以保證這些志愿者不會虐待孩子或誤導(dǎo)他們。并且，對擬招募的志愿者進行審查不是一次性的行動，志愿者組織有責(zé)任不斷審查志愿者的行動，通過不斷地監(jiān)督、培訓(xùn)和支持來保證他們的工作令人滿意。志愿服務(wù)項目負責(zé)人要定期審查志愿者履行職責(zé)、遵守志愿者組織內(nèi)部規(guī)定和程序、安全操作情況及其工作環(huán)境和設(shè)備的安全狀況。二是必須注冊，要理解和承認志愿服務(wù)的章程并履行手續(xù)。中國共青團中央和中國青年志愿者協(xié)會于2006年頒布了《中國注冊志愿者管理辦法》，對志愿者全面推行注冊制度，以努力建設(shè)一支相對穩(wěn)定的志愿者骨干隊伍。該辦法對注冊志愿者的基本條件、權(quán)利、義務(wù)、管理和培訓(xùn)、權(quán)益保障等方面都作了明確的規(guī)定，規(guī)范了注冊志愿者的管理工作，對壯大志愿者隊伍、傳播志愿服務(wù)理念、夯實志愿服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)具有重要意義，對志愿服務(wù)中的風(fēng)險防范也有積極的作用，需要認真貫徹落實。三是制定指導(dǎo)培訓(xùn)手冊和簽訂保證協(xié)議。一旦一個人被志愿者組織接受為志愿者，志愿者組織就必須根據(jù)其將要執(zhí)行的任務(wù)，對其進行指導(dǎo)和培訓(xùn)，并提供組織政策的有關(guān)信息，如工作程序、安全規(guī)定、服務(wù)規(guī)則，并培訓(xùn)志愿者，使其理解和掌握開展志愿服務(wù)的規(guī)定和技能，嚴格按規(guī)定行事，遵守安全規(guī)則，應(yīng)對危機事態(tài)，并簽字承認參加了這樣的培訓(xùn)。志愿者組織為防范風(fēng)險，最好向志愿者提供有關(guān)文字手冊。有關(guān)培訓(xùn)和行動指南必須是最新的，特別是當責(zé)任和環(huán)境發(fā)生變化時，要及時更新有關(guān)內(nèi)容。志愿者組織一般不開展危險性較大的志愿服務(wù)和單獨的志愿服務(wù)；對于一些特殊事項，志愿者組織要和志愿
者單獨約定，比如對于參加抗災(zāi)救災(zāi)活動等風(fēng)險較大的志愿服務(wù)。四是必須明確界定志愿服務(wù)的范圍。只有通過注冊的志愿者，在志愿者組織的安排下，從事時間、地點、對象和內(nèi)容已經(jīng)規(guī)定了的志愿服務(wù)，才能認定為是該組的志愿服務(wù)活動。志愿者個人進行的不具有上述性質(zhì)的服務(wù)行為，只視為個人行為，不視為有組織的志愿服務(wù)活動。五是在志愿服務(wù)結(jié)束時立即進行總結(jié)。宣布志愿服務(wù)結(jié)束以后引發(fā)的一些問題原則上不予負責(zé)。六是平衡需求和分擔風(fēng)險。當遇有高風(fēng)險的服務(wù)需求和擁有富于冒險精神的志愿者時，如何進行此項目，需要周密安排和謹慎行事。為分擔志愿服務(wù)風(fēng)險，可借鑒國外做法，為志愿者購買保險、建立風(fēng)險預(yù)備金等。
最后，要建立管理制度并付諸實施。不管有多少有關(guān)志愿者和志愿服務(wù)的法律，都不能替代良好的、完善的制度和管理實踐。任何法律都不可能涵蓋志愿服務(wù)活動和志愿者組織可能遇到的所有問題。特別是我國現(xiàn)階段的志愿服務(wù)仍處于發(fā)育階段，此類法律可能還會不利于志愿服務(wù)的發(fā)展和延緩公民參與志愿服務(wù)，因而強調(diào)完善的制度和良好的管理是相當重要的。一方面，志愿者組織應(yīng)當建立風(fēng)險評估制度。志愿者組織應(yīng)當對整個組織有一個規(guī)劃，同時對每個項目有一個規(guī)劃。在項目運行時應(yīng)把風(fēng)險因素考慮在內(nèi)。對于每一個活動，必須建立風(fēng)險評估計劃。風(fēng)險評估的每一步必須有專人負責(zé)和規(guī)定完成時間，要評估可能發(fā)生風(fēng)險的每一個領(lǐng)域，如一般運行風(fēng)險、對志愿者和員工的風(fēng)險、對合作伙伴的風(fēng)險、對財產(chǎn)、設(shè)備等的風(fēng)險以及對組織的風(fēng)險等。這樣就把志愿者和項目的評估以及風(fēng)險管理聯(lián)系起來。成功的志愿者應(yīng)該繼續(xù)留用，甚至應(yīng)該提拔；那些不合格的或違反組織制度和操作規(guī)程的志愿者應(yīng)該辭退。項目檢驗應(yīng)當被視為接受風(fēng)險教訓(xùn)的方式，成功的風(fēng)險管理必須得到加強。志愿者組織必須把承擔風(fēng)險作為完成組織使命的要素之一，有關(guān)法律和法規(guī)也必須對此予以承認。
具有風(fēng)險的使命通常很明顯，并將吸引富有冒險精神的志愿者參與，在他們看來，事業(yè)重于可能的消極風(fēng)險。如果志愿組織決定不限制志愿者發(fā)揮作用，那么就應(yīng)當建立一個良好的風(fēng)險管理機制，選擇合格的和經(jīng)過培訓(xùn)的志愿者承擔有風(fēng)險的工作，而且一旦出現(xiàn)失誤，就應(yīng)當做好準備并愿意堅定地捍衛(wèi)自己的行動。愿意承擔某些風(fēng)險而不是縮手縮腳，有時對社會更有益。但如何把握兩者的平衡，是志愿者組織發(fā)展的重要課題，也是志愿服務(wù)立法要考量的重要問題。
摘自：莫于川著《中國志愿服務(wù)立法的新探索》
