對(duì)策分析：進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解組織在糾紛化解中的基礎(chǔ)性作用

　如何進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解組織在糾紛化解中的基礎(chǔ)性作用，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。從立法層面來說，需要出臺(tái)一部《人民調(diào)解法》，以提升人民調(diào)解組織在糾紛解決機(jī)制中的地位，明確一些基本性的概念、原則和操作方式。從操作層面來說，需要加強(qiáng)人民調(diào)解的組織建設(shè)、人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，建立健全對(duì)人民調(diào)解工作的保障機(jī)制，司法行政機(jī)關(guān)和法院也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。筆者無法對(duì)此一一展開論述，只就幾個(gè)關(guān)鍵性的問題提出一些管見。

(一)性質(zhì)還原，厘清人民調(diào)解組織與公權(quán)力的關(guān)系

本文在第一部分已經(jīng)分析了，從靜態(tài)角度出發(fā)，可將糾紛解決的類型分為國(guó)家解決、社會(huì)解決和個(gè)人解決三個(gè)層面，人民調(diào)解即屬于社會(huì)解決的范疇。在當(dāng)代社會(huì)，社會(huì)解決之所以重要，是因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，單單依靠國(guó)家的力量去解決糾紛，試圖依靠公權(quán)力——司法權(quán)與行政權(quán)去大包大攬，不僅不能完全勝任糾紛解決的重任，而且容易將民眾不滿的矛頭集中到國(guó)家，從而危及國(guó)家的權(quán)威。而將一定的糾紛交予社會(huì)這個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”去“自我凈化”，有助于社會(huì)的平穩(wěn)和諧，有助于樹立國(guó)家權(quán)威，也有助于降低社會(huì)管理的成本。誠(chéng)然，在已經(jīng)高度機(jī)械化、組織化的現(xiàn)代社會(huì)，人民調(diào)解組織的發(fā)展壯大和功能發(fā)揮肯定離不開行政權(quán)、司法權(quán)等社會(huì)公權(quán)力的支持和指導(dǎo)，但事物均有其相反的兩面，公權(quán)力如果對(duì)人民調(diào)解組織過度侵蝕，乃至將其統(tǒng)合或變相統(tǒng)合于國(guó)家真正的司法行政制度，就等于是在法院(或仲裁機(jī)關(guān))之外再造一個(gè)“法院(或仲裁機(jī)關(guān))”，這在行政倫理學(xué)、行政組織學(xué)和行政經(jīng)濟(jì)學(xué)方面都是沒有多大價(jià)值的。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解組織在糾紛化解體系中的基礎(chǔ)性作用，應(yīng)當(dāng)還原人民調(diào)解組織民間性、自治性、自主性的本質(zhì)，厘清其與公權(quán)力的關(guān)系。

還原人民調(diào)解組織的性質(zhì)，關(guān)鍵是要在將來的人民調(diào)解立法中，界定不同層級(jí)的人民調(diào)解組織之間的關(guān)系。根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第10條的規(guī)定，現(xiàn)有的人民調(diào)解委員會(huì)事實(shí)上存在三個(gè)層級(jí)：村(居)委會(huì)的調(diào)解委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的調(diào)解委員會(huì)和跨區(qū)域的聯(lián)會(huì)調(diào)解委員會(huì)。①在這種“大調(diào)解”的格局中，一方面存在著以自治為基點(diǎn)的人民調(diào)解與跨地域的新型糾紛解決機(jī)制(如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)化咨詢機(jī)構(gòu)等)之間的差異；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí)的調(diào)解又具有行政或準(zhǔn)司法的性質(zhì)和特征，與基層村(居)委會(huì)的自治性調(diào)解存在明顯不同。②因此，在將來的人民調(diào)解立法中，應(yīng)當(dāng)對(duì)村(居)委會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)作出不同的定位和程序設(shè)定。村(居)委會(huì)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)嚴(yán)格定義為基層的群眾性自治組織，同時(shí)在人員的選任、調(diào)解的程序、法律的適用等方面作出較為寬松的規(guī)定，不必過于追求專業(yè)化和規(guī)范化。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)～級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)可以與基層政府主持或資助的準(zhǔn)行政或準(zhǔn)司法的調(diào)解中心等機(jī)構(gòu)統(tǒng)合，形成具有基層司法和法律服務(wù)功能的公益性、專業(yè)化的調(diào)解機(jī)構(gòu)。

(二)功能拓展，對(duì)特定類型的糾紛實(shí)行調(diào)解前置

人民調(diào)解組織的社會(huì)治理功能和文化功能的發(fā)揮，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)隨著人民調(diào)解組織的逐步發(fā)展而不斷積淀的過程。在現(xiàn)階段，人民調(diào)解組織的功能拓展，主要是指要擴(kuò)展人民調(diào)解組織解決糾紛的領(lǐng)域，亦即“在繼續(xù)做好婚姻、家庭、鄰里、房屋、宅基地、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、損害賠償?shù)瘸Ｒ娦远喟l(fā)性糾紛調(diào)解的同時(shí)，積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新任務(wù)新要求，圍繞推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，圍繞推進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，積極參與土地承包、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)患糾紛、征地拆遷、物業(yè)管理等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛的調(diào)解，妥善處置由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件”。

關(guān)于人民調(diào)解組織受理糾紛的范圍，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第20條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛�！睆纳鲜鲆�(guī)定來看，人民調(diào)解組織接受調(diào)解的糾紛類型是極其廣泛的。但是，該“規(guī)定”第6條同時(shí)規(guī)定了“當(dāng)事人有自主決定接受、不接受或者終止調(diào)解的權(quán)利”。也就是說，在我國(guó)目前的法律框架下，是否接受人民調(diào)解取決于當(dāng)事人的意愿。在當(dāng)下“法治崇拜”異化為“法院崇拜”的社會(huì)法治大環(huán)境下，廣大人民群眾對(duì)人民調(diào)解的性質(zhì)和化解糾紛的能力還存在諸多懷疑和不信任，就很容易出現(xiàn)各級(jí)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員“英雄無用武之地”的窘境。①

在域外，許多國(guó)家和地區(qū)都規(guī)定了對(duì)特定類型的糾紛必須實(shí)行調(diào)解前置(或稱強(qiáng)制調(diào)解)。如日本《家事審判法》規(guī)定，涉及人事關(guān)系的案件由家庭裁判所管轄，調(diào)停為訴訟程序的必經(jīng)階段。又如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”定，下列案件在起訴前應(yīng)經(jīng)法院調(diào)解：(1)不動(dòng)產(chǎn)所有人或地上權(quán)人或其他利用不動(dòng)產(chǎn)之人相互間因相鄰關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(2)因定不動(dòng)產(chǎn)之界線或設(shè)置界標(biāo)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(3)不動(dòng)產(chǎn)共有人間因共有物之管理、處分或分割發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(4)建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間因建筑物或其共同部分之管理發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(5)因增加或減免不動(dòng)產(chǎn)之租金或地租發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(6)因定地上權(quán)之期間、范圍、地租發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(7)因道路交通事故糾紛或醫(yī)療糾紛發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(8)合伙人間或隱名合伙人與出名合伙人間因合伙發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(9)配偶、直系親屬、四親等內(nèi)之旁系血親、三親等內(nèi)之旁系姻親、家長(zhǎng)或家屬相互間因財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)者；(10)其他因財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)、其標(biāo)的之金額或價(jià)額在新臺(tái)幣10萬元以下者。此外，離婚之訴、夫妻同居之訴、終止收養(yǎng)關(guān)系之訴等人事訴訟案件，在起訴前應(yīng)經(jīng)法院調(diào)解。②

我國(guó)是否也應(yīng)當(dāng)把人民調(diào)解設(shè)定為特定類型案件的前置程序?對(duì)這一問題學(xué)界存在爭(zhēng)論。反對(duì)者認(rèn)為，對(duì)于某些不愿意調(diào)解的當(dāng)事人，強(qiáng)制他們?cè)讷@得判決之前必須先進(jìn)行調(diào)解，無疑是一種時(shí)間和金錢的浪費(fèi)；在這種情況下，與其經(jīng)過調(diào)解，不如直接進(jìn)行訴訟，這樣也許更符合效益最大化的原則。支持者則認(rèn)為，本來拒絕將爭(zhēng)端訴諸調(diào)解的人一旦親身經(jīng)歷了調(diào)解所發(fā)揮的作用，便會(huì)明白它的種種益處，據(jù)此可以使?fàn)幾h在提起訴訟之前通過調(diào)解即獲得解決，并且可以維護(hù)雙方問的和諧關(guān)系；此外，通過調(diào)解解決糾紛客觀上也緩解了法院所面臨的壓力，因此，把調(diào)解設(shè)置為訴訟的必經(jīng)階段是完全合理的。①筆者認(rèn)為，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)某些類型的案件實(shí)行調(diào)解前置，與其說是一個(gè)理論問題，不如說是一個(gè)實(shí)踐的問題——這更取決于實(shí)證分析的結(jié)果：如果在調(diào)解過程中“被迫”接受調(diào)解的一方放棄對(duì)調(diào)解的對(duì)抗，并且與對(duì)方合意達(dá)成調(diào)解協(xié)議的可能性足夠大，那么把調(diào)解設(shè)置為訴訟的必經(jīng)階段就符合效益原則；如果某些類型的糾紛更適宜采用調(diào)解方式解決，而不適用訴訟程序，那么在進(jìn)入訴訟前嘗試通過調(diào)解解決此類糾紛就是合理的。我們傾向于認(rèn)為，對(duì)某些特定類型的糾紛實(shí)行調(diào)解前置是可取的，在今后的人民調(diào)解立法中，可以作出類似規(guī)定。在現(xiàn)階段，將調(diào)解前置的糾紛類型限定在以下幾個(gè)方面：道路交通事故糾紛、醫(yī)療糾紛、家事糾紛、相鄰糾紛以及其他標(biāo)的額較小的合同和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬糾紛。

(三)權(quán)威提升，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力

作為人民調(diào)解組織調(diào)解案件的成果體現(xiàn)，人民調(diào)解協(xié)議的效力問題是人民調(diào)解制度能否健康發(fā)展的關(guān)鍵，直接關(guān)系到人民調(diào)解組織權(quán)威的樹立。如果經(jīng)人民調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，允許當(dāng)事人任意反悔，則等于宣告人民調(diào)解所做工作的無效，不僅徒然浪費(fèi)本已緊缺的糾紛解決資源，也將不斷侵蝕民眾利用人民調(diào)解解決糾紛的意愿。因此，羅干同志指出：“基層人民法院及其派出的人民法庭要充分發(fā)揮審判職能，通過依法審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件，支持人民調(diào)解委員會(huì)的工作�！毙�揚(yáng)院長(zhǎng)也指出：“各級(jí)人民法院要認(rèn)真審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件，通過對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的審核認(rèn)定，賦予調(diào)解協(xié)議生效判決的效力。”

法律上對(duì)人民調(diào)解協(xié)議效力的認(rèn)識(shí)有一個(gè)漸進(jìn)的過程：北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院曾規(guī)定，人民調(diào)解組織出具的合法調(diào)解協(xié)議，將被法院作為證據(jù)予以采用。貴陽市中級(jí)人民法院與該市司法局聯(lián)合行文規(guī)定，民間糾紛經(jīng)過人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，由街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))司法調(diào)解中心出具人民調(diào)解協(xié)議書，如當(dāng)事人反悔后拒不履行協(xié)議，其中一方當(dāng)事人向人民法院起訴的，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人在街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))調(diào)解中心達(dá)成的協(xié)議書進(jìn)行審核，如協(xié)議不違反法律、法規(guī)，不損害國(guó)家、集體、第三人及社會(huì)公共利益，也無重大誤解或者顯失公平，法院可以直接在判決中支持協(xié)議條款。2002年7月，上海市高級(jí)人民法院在全國(guó)第一個(gè)以規(guī)定形式確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議是平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的約定，具有合同效力。2002年9月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，明確了“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議”。但是，如前所述，筆者認(rèn)為該司法解釋僅僅解決了法院在遇到類似案件時(shí)的法律適用問題，并沒有賦予人民調(diào)解協(xié)議約束糾紛雙方的力量(power)，當(dāng)事人仍然會(huì)因?yàn)榉N種理由(甚至沒有理由地)在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后反悔，此時(shí)如果其中一方起訴到法院，法院仍然要按照法定的程序立案、排期、開庭、審理。

筆者認(rèn)為，解決問題的關(guān)鍵，是要賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行的效力。在具體的操作路徑上則有兩種不同的思路：一是在人民調(diào)解立法中，直接賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。當(dāng)然，理論界有不同的觀點(diǎn)：(1)如果人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，等同于把執(zhí)法的權(quán)能授予了一個(gè)群眾性基層自治組織，在理論上說不通；(2)調(diào)解協(xié)議是建立在當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上的，如果強(qiáng)求當(dāng)事人履行協(xié)議，必然同人民調(diào)解工作的本質(zhì)特點(diǎn)與基本原則相悖；(3)多數(shù)調(diào)解人員文化水平較低，法律知識(shí)欠缺，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性可疑，如果強(qiáng)迫當(dāng)事人履行，勢(shì)必?fù)p害法律的嚴(yán)肅性。筆者認(rèn)為這些反對(duì)意見確有一定的道理。因此我們尋求第二種路徑：在現(xiàn)行法律框架下設(shè)置一種迅捷、簡(jiǎn)便的一種程序，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行的效力：一是公證程序，即任何一方當(dāng)事人均可以請(qǐng)求公證機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證，經(jīng)過公證的人民調(diào)解協(xié)議當(dāng)然具有強(qiáng)制執(zhí)行力；二是考慮到公證的費(fèi)用可能過高進(jìn)而影響當(dāng)事人的積極性，當(dāng)事人還可以請(qǐng)求人民法院以特別程序?qū)θ嗣裾{(diào)解協(xié)議進(jìn)行審核，法院經(jīng)審核后認(rèn)為該協(xié)議不違反法律、法規(guī)，不損害國(guó)家、集體、第三人及社會(huì)公共利益，也無重大誤解或者顯失公平的，則以裁定的形式賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。當(dāng)然，這些設(shè)想的最終實(shí)現(xiàn)有賴于得到立法的認(rèn)可。

　　摘自：湯黎明著《委托調(diào)解的理論與實(shí)踐;替代性糾紛解決機(jī)制模式研究》