法國的城市房屋拆遷程序(公用征收程序)

1．防御權(quán)——規(guī)范拆遷程序的憲政基礎(chǔ)

從程序的角度看，法國憲法沒有直接規(guī)定行政程序的憲法條款，法國行政法向來注重公共利益，強調(diào)依法行政原則，非為保護人民權(quán)利，但法院仍然逐漸發(fā)展出類似英國“自然正義法則”的防御權(quán)。①1905年4月22日法律的第56條規(guī)定，行政機關(guān)處分公務(wù)員時，應(yīng)當(dāng)告知其處分的理由，并許其閱覽人事檔案，防御權(quán)開始產(chǎn)生。其后，法院逐漸將防御權(quán)適用于其他行政領(lǐng)域。②其主要內(nèi)容包括：告知程序的存在、所有指控的內(nèi)容、給予充分的時間、準(zhǔn)備防御(答辯)、行政機關(guān)對當(dāng)事人意見的斟酌等。防御權(quán)對行政相對人的基本權(quán)利的保護意義重大，特別是在行政行為的程序控制方面。

2．法國的公用征收程序

法國的公用征收程序主要由兩大部分組成，即公用征收一般程序和公用征收特別程序，另外，作為公用征收程序的附屬程序的協(xié)議程序也是征收程序的重要組成部分。公用征收一般程序依靠三種不同的權(quán)力機構(gòu)實現(xiàn)，即行政機構(gòu)批準(zhǔn)公用目的并確定地點，司法機關(guān)宣布所有權(quán)轉(zhuǎn)移，最后由產(chǎn)權(quán)所有人的陪審團宣布補償數(shù)額。因此，法國的行政征用一般程序分為三個階段：行政階段、司法階段和公用征收評價委員會階段。⑧

(1)公用征收一般程序。

第一階段，行政階段。行政征用的行政階段主要是確定行政征用的公共利益目的和可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。具體來說，行政階段包含四個程序：

事前調(diào)查。事前調(diào)查是行政征用程序的開始，調(diào)查的目的是收集必要的信息和必須咨詢的意見，沒有經(jīng)過預(yù)先調(diào)查程序而批準(zhǔn)的行政征用是無效的④。根據(jù)法國《行政征用法典》的規(guī)定，事前調(diào)查首先由征用單位向被征用不動產(chǎn)所在地的省長遞交申請調(diào)查書。省長接到申請書后，作出是否進行調(diào)查的決定以及調(diào)查的具體方式，對于拒絕的調(diào)查決定，申請人可以向行政法院起訴。調(diào)查結(jié)束后，寫成調(diào)查報告呈請省長①。

②批準(zhǔn)公用目的。在預(yù)先調(diào)查程序結(jié)束后，進入批準(zhǔn)公用目的的程序。批準(zhǔn)公用目的的決定，主要是確定行政征用目的的合法性，它不具體規(guī)定可以轉(zhuǎn)移的不動產(chǎn)。批準(zhǔn)公用目的的決定，是行政機關(guān)進行行政征用的合法依據(jù)，也是法院裁決所有權(quán)轉(zhuǎn)移和確定行政征用補償金額的合法依據(jù)。批準(zhǔn)公用目的是行政階段最重要的環(huán)節(jié)。在法國有權(quán)批準(zhǔn)公用目的的機關(guān)有三個：即最高法院、部長和省長。批準(zhǔn)行政征用的目的的決定是一個行政行為，行政征用的申請單位、被征用的不動產(chǎn)所有人以及利害關(guān)系人，不服行政征用目的的決定，都可以提起行政訴訟，請求撤銷該決定。但一般情況下，起訴不停止批準(zhǔn)決定的執(zhí)行，除非法院裁定暫停執(zhí)行②。

③具體位置的調(diào)查。批準(zhǔn)公用目的的決定，僅僅確定征用目的的合法性，但不能具體確定可以轉(zhuǎn)移的不動產(chǎn)。為了確定可以轉(zhuǎn)移的不動產(chǎn)，還必須由省長通過調(diào)查確定可轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)的具體位置以及應(yīng)受補償?shù)牟粍赢a(chǎn)所有權(quán)人和有關(guān)利害關(guān)系人。

④可以轉(zhuǎn)讓的決定。省長根據(jù)具體位置調(diào)查的結(jié)論，決定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)的界限，并宣布不動產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓。對于這個轉(zhuǎn)讓的決定，當(dāng)事人也可以提起越權(quán)之訴。可轉(zhuǎn)讓的決定僅規(guī)定可轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)的具體位置，不產(chǎn)生實際轉(zhuǎn)讓的效力。行政機關(guān)可以轉(zhuǎn)讓的決定必須在6個月內(nèi)移交普通法院，普通法院根據(jù)行政機關(guān)的上述決定作出所有權(quán)移轉(zhuǎn)的裁判。

第二階段，司法階段。當(dāng)公用征收按其正常程序進行，不發(fā)生協(xié)議轉(zhuǎn)讓時，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移由民事法庭裁判生效。

①公用征收裁判程序。裁判程序可以由行政主體或個人兩個方面進行。當(dāng)土地和房屋必須轉(zhuǎn)讓，與其所有人或代理人又達不成協(xié)議時，省長把問題交給檢察官，在上訴中確定其財產(chǎn)，由法律或命令(也可以由省議會或省級委員會的決定)授權(quán)施工，作出可以轉(zhuǎn)讓決定，檢察官根據(jù)決定依法請求并由法庭批準(zhǔn)公用征收省長的決定內(nèi)所指明的土地及建筑物。如果在宣布省長的決定的當(dāng)年，行政主體未執(zhí)行公用征收，決定中的任何一個產(chǎn)權(quán)所有人均可以向法庭遞交訴狀。

一般情況下，土地征收法官只進行形式審查，如文件是否完備等，為了尊重分權(quán)的原則，普通法院不能檢查手續(xù)的有效性。也就是說，土地征收法官只有在極有限的情況下才能拒絕裁判所有權(quán)轉(zhuǎn)移。行政征用法官對于上述文件書面審查后，一般要求是要在8天內(nèi)作出決定①。

②裁判的效力。公用征收應(yīng)移交給征收者完整和全部的所有權(quán)，應(yīng)清除不動產(chǎn)上的一切債券和物權(quán)，否則公用征收沒有達到目的。②申請行政征用的單位，必須把法院的裁判個別通知所有利害關(guān)系人，否則對他們不發(fā)生效力。在補償金付清后，征用單位就可以實際占有該不動產(chǎn)了。對于所有權(quán)移轉(zhuǎn)的裁判不能提出上訴，只能申請最高法院復(fù)核。

第三階段，公用征收評價委員會階段。

①確定補償權(quán)利人。根據(jù)法國《行政征用法典》的規(guī)定，為確定補償權(quán)利人，行政機關(guān)有義務(wù)根據(jù)掌握的資料，負責(zé)查明不動產(chǎn)的所有權(quán)人和有利害關(guān)系的有用益權(quán)人，并且負責(zé)通知有關(guān)的所有權(quán)人和有用益權(quán)人。在行政機關(guān)的通知發(fā)出的8天期限內(nèi)，所有權(quán)人和有用益權(quán)人必須轉(zhuǎn)告和告知對征用財產(chǎn)享有長期租賃、居住或者使用權(quán)，以及有權(quán)請求地役權(quán)的有承租權(quán)的人和承租人①。除這些所有權(quán)人和有用益權(quán)人之外，其他一切對該不動產(chǎn)享有權(quán)利的人或者自認為享有權(quán)利的人要求以公共團體名義行使他們的權(quán)利，也同樣在8天期限內(nèi)，必須告知征用機關(guān)。如果未履行此程序，他們將喪失獲得補償?shù)臋?quán)利。

②行政主體報價。行政主體提出報價，相關(guān)利益人被勸說接受報價或提出自己的要求。行政主體把它提供的補償金額正式通知給產(chǎn)權(quán)所有人和其他所有被指定的相關(guān)權(quán)利人以及被認為有關(guān)的權(quán)利人。該報價必須依法進行張貼和公布。15天后，所有人和其他權(quán)利人必須宣布接受報價，否則必須申明他們要求的數(shù)額。雙方在補償金額不能達成一致意見時，征用單位可在發(fā)出通知的一個月后請求法院確定補償辦法。如果征用單位不向補償權(quán)利人提出補償金額時，后者可在可以移轉(zhuǎn)的決定作出后催告征用單位。雙方不能達成一致的，補償權(quán)利人可以在行政征用裁判后，請求法官確定。

③請求全部征購。在行政機構(gòu)提供報價的15天之內(nèi)，被征收了部分房屋的所有人可以請求全部征購，對于征收了部分地產(chǎn)的所有人情況也是一樣。但是，請求全部征購的那部分不動產(chǎn)，由此轉(zhuǎn)交給行政機構(gòu)，但不以公用征收的名義進行，而是以普通的賣出的名義。②

④陪審團確定補償金。如果行政機關(guān)的報價在規(guī)定的期限里不被接受，行政機構(gòu)應(yīng)傳訊所有的相關(guān)權(quán)益人上庭，由陪審團確定補償金。陪審團的唯一職權(quán)是處理補償金問題，從這一點上，它享有高權(quán)力。法官的職權(quán)是在預(yù)審中解決可能引起的附帶訴訟的問題以管理辯論，并給陪審團的決定以執(zhí)行力。①

一般情況下，法庭判決在實地調(diào)查8天后宣判，為當(dāng)事人達成協(xié)議留有一定的時間。具體的判決應(yīng)詳細說明理由，本著對被征用單位有利的原則進行②。當(dāng)事人對于判決不服的，可以向上訴法院上訴。不服上訴法院的判決，可以申請最高法院復(fù)核。

⑤執(zhí)行。補償金額經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商或法院判決后，征用單位按確定金額進行清償。補償權(quán)利人不能提供有效憑證證明受償資格的，該款項提存。清償結(jié)束后1個月后，征用單位占有該不動產(chǎn)。

(2)特別程序。在通常情況下，公用征收的程序進行得比較慢。為了滿足公共利益的需要，須加速公用征收的過程。法國《公用征收法典》除規(guī)定一般的公用征收程序外，還專門規(guī)定了兩種公用征收的緊急程序，在發(fā)生緊急情況，或者發(fā)生特別緊急情況時，適用緊急程序和特別緊急程序。

(3)協(xié)議程序。協(xié)議轉(zhuǎn)讓或善意協(xié)議是公用征收程序的附屬程序，目的是通過行政機構(gòu)和被征收人之間的協(xié)議來協(xié)調(diào)財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，或者補償金的確定，或者兩者同時實現(xiàn)。根據(jù)不同情況，它可以取代公用征收裁判或公用征收陪審團的決議，或同時取代兩者。協(xié)議轉(zhuǎn)讓在公用征收程序開始后的任何階段都可以進行，但是，它不能在公用征收程序開始之前進行，因為那時它還不是公用征收程序的附屬部分，而只是普通的售賣或捐助。⑨

　　摘自：沈開舉著《城市房屋拆遷法律規(guī)制研究》