行政合同的效力
一、行政合同效力的概念
行政合同的效力，是指行政合同在法律上所發(fā)生的效果及對(duì)當(dāng)事人的影響，通常它總會(huì)存在一定的時(shí)間表現(xiàn)(存續(xù)時(shí)間)及變化狀況。合法有效的行政合同，具有約束雙方的法律效力，當(dāng)事人雙方都必須按合同的規(guī)定切實(shí)履行義務(wù)。①
行政合同是較晚出現(xiàn)的一種行政行為，在行為效力這一問(wèn)題上，遵循了行政行為效力的一般特征，以區(qū)別于民事行為。例如，在效力內(nèi)容上，行政行為一旦具備意思表示、主體及其權(quán)力、法律效果等要素，行政行為即告成立(或存在)，行政行為在未被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或確認(rèn)無(wú)效之前，被推定為合法有效且具有強(qiáng)制性，這是由行政行為的特征所決定的，而民事行為在未被確認(rèn)合法有效之前，其效力往往處于不確定狀態(tài)。此外，在效力的產(chǎn)生原因上，雖然民事行為和行政行為都在于設(shè)定、變更和消滅當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)(法律地位)，但民事行為是雙方當(dāng)事人為了各自的利益所從事的行為，而行政合同則是為了達(dá)成公共利益之目的。但是，由于行政合同本身的特性，也存在一些不同于一般行政行為效力的地方。例如，在傳統(tǒng)的行政行為中，行政主體可單方面決定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，區(qū)別于民事行為對(duì)雙方合意的完全遵從。但行政合同中的行政主體卻不能單方面決定合同相對(duì)方的法律地位和權(quán)利義務(wù)，行政主體的優(yōu)越地位僅表現(xiàn)在對(duì)合同內(nèi)容設(shè)定、變更等方面的主導(dǎo)性，一般情況下，達(dá)成行政合同必須取得相對(duì)方的同意——不是對(duì)于合同內(nèi)容的自由合意，而僅僅是對(duì)于既定條件的同意。但事實(shí)上，即使如此，行政合同也不一定就是合法有效的。
在私法上，基于私法自治原則，法律并不事無(wú)巨細(xì)地規(guī)定私人的各種具體活動(dòng)，它僅僅劃定私人活動(dòng)不得逾越的法律界限。凡是法律沒(méi)有明文禁止的，都屬于私人的自由領(lǐng)地。在此領(lǐng)域內(nèi)，各私人究竟如何具體行為，完全由私人自由決定。換言之，在私法上，凡是不違反法律的禁止性或命令性規(guī)定的行為，都是合法的行為。私法合同作為平等主體之間設(shè)立、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合意，只要其是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示一致，且不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，那么，它就是合法有效、受法律保護(hù)的。
但是，在行政法上，基于依法行政原則，法律系統(tǒng)地規(guī)定了行政主體的設(shè)立、職權(quán)、職權(quán)行使的條件、程序等。從理論上說(shuō)，凡是沒(méi)有法律授權(quán)的行政行為，都是不合法的，即違法行政行為從邏輯上來(lái)講是不能列舉窮盡的，所以行政法主要從正面規(guī)定行政行為的合法要件。凡是不具備這些合法要件的行政行為，都是違法的。對(duì)于不符合合法性要件的行政合同，應(yīng)屬無(wú)效(部分無(wú)效或可撤銷)。行政合同無(wú)效的原因，從國(guó)外的規(guī)定來(lái)看，一般有：具有民法規(guī)定的無(wú)效原因的；具有行政行為無(wú)效原因的；違反法律規(guī)定的特殊條件的。①行政違法合同所導(dǎo)致的具體后果一般有：不產(chǎn)生合同的目的效果；受領(lǐng)人不當(dāng)?shù)美模瓌t上應(yīng)予以返還，因而權(quán)利人具有返還請(qǐng)求權(quán)；權(quán)利人享有合同撤銷權(quán)或廢止請(qǐng)求權(quán)；因內(nèi)容錯(cuò)誤或締約過(guò)失的，權(quán)利人享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)。
二、行政合同的合法要件
行政合同的啟動(dòng)主要在于行政機(jī)關(guān)一方，因而，行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同必須遵循一些原則和符合基本的要求。例如，德國(guó)《行政程序法》對(duì)行政合同的合法性要件就作了規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，行政合同須符合三個(gè)方面的要件：
(一)締結(jié)行政合同的允許性
締結(jié)行政合同的許可性(或稱適法性)②，即指行政機(jī)關(guān)是否可以與行政相對(duì)人締結(jié)行政合同。行政合同在法律上的許可性，不在于必須要有法律的根據(jù)或明確的法律授權(quán)，而在于是否為法律所禁止，即只要是法律所未禁止的，行政機(jī)關(guān)即有權(quán)與行政相對(duì)人締結(jié)行政合同。例如，德國(guó)《行政程序法》第54條規(guī)定：除非法律有相反規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)以契約的方式活動(dòng)；葡萄牙《行政程序法》第179條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)其所屬的法人的職責(zé)時(shí)，可訂立行政合同，但法律有相反規(guī)定或因擬建立的關(guān)系的性質(zhì)而不允許的，不在此限；行政機(jī)關(guān)不得要求不適度或與合同標(biāo)的無(wú)直接關(guān)系的合同給付。可見(jiàn)，原則上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)基于其行政職權(quán)，為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，在不違反法律規(guī)定的前提下，可以與行政相對(duì)人締結(jié)行政合同。
(二)行政合同的形式合法性
1．在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)。不僅行政機(jī)關(guān)的一般行政行為必須遵循權(quán)限規(guī)定，行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同，也不得超出自己管轄的事務(wù)范圍和權(quán)限范圍，否則就應(yīng)屬于合同的無(wú)效。
2．行政合同以書(shū)面為之。通常情況下，行政合同應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面的形式簽訂。
3．符合法定的程序。如果涉及第三人權(quán)益的，則須征得第三人的同意；如果需要經(jīng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)同意的，只有相關(guān)行政機(jī)關(guān)參與到該締約程序中，合同才發(fā)生效力。例如德國(guó)《行政程序法》第58條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)以行政合同替代行政行為，而相應(yīng)的行政行為需要其他行政機(jī)關(guān)同意的，行政合同的簽訂應(yīng)當(dāng)有其參與，才能生效。這一規(guī)定是為了防止行政機(jī)關(guān)通過(guò)合同方式廢除法律規(guī)定的程序限制。①締約前應(yīng)當(dāng)予以公告，以確保行政合同的公平與公開(kāi)。
(三)行政合同的實(shí)體合法性
行政合同在內(nèi)容上不得違法，這種內(nèi)容上的合法性具體表現(xiàn)在：凡是有國(guó)家法律明令禁止的，行政機(jī)關(guān)均不得與行政相對(duì)人締結(jié)行政合同；沒(méi)有法律的明文禁止的，其內(nèi)容應(yīng)符合法律優(yōu)先原則和法律保留原則，而且不得違反公序良俗；對(duì)于限制公民權(quán)利的合同，則必須經(jīng)法律授權(quán)。行政合同在內(nèi)容上還須符合一些法定的特別要件(如和解合同的特別要件)；行政合同除受行政法約束外，還應(yīng)符合《合同法》等私法規(guī)范關(guān)于合同一般要件的規(guī)定。
摘自：楊解君著《中國(guó)行政合同的理論與實(shí)踐探索》
