拉丁美洲行政組織制度
一、中央行政機關
所謂的中央行政機關是指效力及于全國的行政機關，而地方行政機關則是指其管轄的范圍僅限于某一特定地區(qū)的行政機關。當然，中央行政機關與地方行政機關的關系因不同國家采用的國家結(jié)構(gòu)形式為單一制或者復合制的不同而有所不同。在拉丁美洲的33個獨立國家中，有29個國家采用了單一制，而采用聯(lián)邦制的國家只有4個，即墨西哥、委內(nèi)瑞拉、巴西和阿根廷。③在單一制國家中，中央行政機關與地方行政機關的關系也可分為“三種主要類型：中央集權(quán)制、權(quán)力下放制和分權(quán)制”。④中央集權(quán)制“不承認地方團體的存在，只有國家作為行政主體，享有權(quán)利，負擔義務，國家用自己的財政和人員滿足全國公共利益的需要�！械膮^(qū)域都是執(zhí)行國家行政的單位，沒有獨立的法律人格”。⑤在拉美國家中并不存在絕對的中央集權(quán)。而權(quán)力下放制，是指中央下放的權(quán)力集中于地方上的行政長官，中央通過地方行政長官來保證中央在地方的各項行政協(xié)調(diào)一致。①如巴哈馬、哥倫比亞，由國家元首任命省長或者特派員為中央政府的代理人和地方政府首腦，中央的政令通過他們得以貫徹實施。②而分權(quán)制則是指“行政職務分別由國家及其他行政主體實施，構(gòu)成其他行政主體的公務，國家對于其他行政主體只有按法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，沒有指揮命令權(quán)”。⑧分權(quán)制是拉丁美洲單一制國家中央和地方關系的主要類型。
(一)政府首腦
在拉丁美洲現(xiàn)有的33個國家中，除古巴實行人民政權(quán)代表大會制度外，其他32個國家都實行三權(quán)分立制度，采用的政體形式包括總統(tǒng)制政體、議會制政體和混合制政體(半總統(tǒng)制政體)。④由于在不同的政體中，其政府首腦在職權(quán)與地位上有很大的差別，因此以下將對不同政體中的國家元首分別予以介紹。
1．總統(tǒng)制政體的政府首腦
在拉美的33個獨立國家中，有19個國家采用了總統(tǒng)制政體。這19個國家是：墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多、哥斯達黎加、巴拿馬、海地、多米尼加、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉、圭亞那、巴西、厄瓜多爾、玻利維亞、智利、巴拉圭、阿根廷、尼加拉瓜、烏拉圭。⑧也就是說，拉美國家主要采用了總統(tǒng)制政體�？偨y(tǒng)制政體的特征是總統(tǒng)掌握著實際的權(quán)力，他既是國家元首，也是政府首腦，統(tǒng)一行使著國家最高行政權(quán)，獨立于立法機關以外，對外代表國家�？偨y(tǒng)制政體下的總統(tǒng)一般是經(jīng)過普選產(chǎn)生的，享有廣泛的職權(quán)。在拉美各國，由于行使行政權(quán)的總統(tǒng)通常情況下要高于立法權(quán)和司法權(quán)，行政權(quán)幾乎不受立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督，因此也有人將拉美各國的這種特殊政體稱為“超級總統(tǒng)制政體”。①關于總統(tǒng)制的內(nèi)容參見本書第一章的相關內(nèi)容，為避免重復，在此從略。
2．議會制政體的政府首腦
拉丁美洲各國采用議會制政體的國家有12個，這些國家全是20世紀60年代以來獲得獨立的加勒比海地區(qū)的原英屬和荷(蘭)屬殖民地。這12個國家是：蘇里南、巴哈馬、牙買加、多米尼克、圣盧西亞、巴巴多斯、格林納達、特立尼達和多巴哥、圣文森特和格林納丁斯、安提瓜和巴布達、伯利茲、圣基茨和尼維斯。這12個實行議會制的國家除了原荷屬殖民地蘇里南外，都是英聯(lián)邦的成員國。②
議會制，也稱為責任內(nèi)閣制，這種政體具有以下特征：(1)議會制政體中國家元首是國家的象征，但并不掌握實際權(quán)力，行政權(quán)力掌握在由議會選舉產(chǎn)生的總理／首相手里；(2)內(nèi)閣總理／首相提名內(nèi)閣成員，經(jīng)國家元首批準后，組成責任內(nèi)閣，內(nèi)閣對議會負責；(3)當議會通過對內(nèi)閣的不信任案時，內(nèi)閣必須總辭職，或者提請國家元首解散議會，由新選舉產(chǎn)生的議會來決定內(nèi)閣的去留。
在拉美實行議會制的12個國家中，除多米尼克、特立尼達和多巴哥、蘇里南的國家元首為總統(tǒng)外，③其他的9個國家都以英國女王伊麗莎白二世為國家元首，其職能由英國女王任命的總督來行使。在議會制的國家中，無論總統(tǒng)還是總督都是不掌握實權(quán)的，他們只是形式上代表著國家，參加一些禮儀性的活動。
拉美議會制國家同總統(tǒng)制國家一樣，行政權(quán)占主導地位。但是，它與總統(tǒng)制所不同的是，總理擁有廣泛的權(quán)力，而不是總督或總統(tǒng)�？偫頇�(quán)力主要表現(xiàn)為擁有各部大臣和主教的提名權(quán)、高級文官的任免權(quán)、內(nèi)閣會議的主持權(quán)、各項重大政策的決策權(quán)，等等。
3．混合制政體的政府首腦
混合制政體，也稱為半總統(tǒng)制政體，是存在于總統(tǒng)制和責任內(nèi)閣制之間的一種混合政體，這種政體綜合了總統(tǒng)制和責任內(nèi)閣制的特征，既有由選民直接選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)，①又有由議會產(chǎn)生并對議會負責的總理。由總統(tǒng)與總理共同掌握行政權(quán)。
在拉美國家中實行混合制政體的國家只有秘魯一個。秘魯?shù)目偨y(tǒng)是秘魯?shù)膰以祝瑢?nèi)對外均代表國家。總統(tǒng)必須是秘魯本土出生的公民，年滿35歲(《秘魯共和國憲法》第110條第2款)�？偨y(tǒng)由普選產(chǎn)生，任期5年，可以連選連任兩屆(《秘魯共和國憲法》第112條)。
總統(tǒng)享有廣泛的職權(quán)，并根據(jù)憲法的授權(quán)處理政府的日常事務。同時，他還是部長會議(相當于內(nèi)閣)的主持人，在與部長會議主席(內(nèi)閣總理)協(xié)商后有權(quán)任命內(nèi)閣部長。但秘魯總統(tǒng)不享有對法案的否決權(quán)，而且只有在議會休會期間才享有特赦權(quán)。而否決權(quán)這項權(quán)力是總統(tǒng)制政體中總統(tǒng)所享有的一項重要權(quán)力。
在總統(tǒng)選舉中，也選出第一和第二副總統(tǒng)。他們在總統(tǒng)暫時或永久喪失能力的情況下，履行總統(tǒng)的職能(《秘魯共和國憲法》第111條第3款，第115條)。②
(二)內(nèi)閣(總理和部長)
內(nèi)閣一般由總理與部長組成，并由總理領導內(nèi)閣。在拉美國家中，內(nèi)閣的設置及所享有的職權(quán)因其國家所采取的政體的不同而有所不同。以下分別加以介紹。
1．總統(tǒng)制政體下的內(nèi)閣
在拉丁美洲總統(tǒng)制政體下，內(nèi)閣一般是從屬于總統(tǒng)的，由總統(tǒng)直接領導內(nèi)閣。在設有內(nèi)閣總理的國家，總理也往往只是一個虛職，充任著首席部長的角色。
拉丁美洲大多數(shù)總統(tǒng)制國家是沒有內(nèi)閣總理的設置的，內(nèi)閣一般由總統(tǒng)和各部部長組成。有的國家的內(nèi)閣還包括副總統(tǒng)，如巴拿馬；有的國家還規(guī)定，總檢察長作為公務人員時，也是內(nèi)閣的組成人員，如多米尼加共和國。④
但有些總統(tǒng)制國家雖設有內(nèi)閣，卻沒有總理的設置，如哥倫比亞、玻利維亞、哥斯達黎加等國；在阿根廷也沒有總理的設置，只是設內(nèi)閣首席部長來協(xié)調(diào)各部委、中央與地方政府及行政與立法機構(gòu)之間的關系。②
在總統(tǒng)制政體下，內(nèi)閣總理所享有的職權(quán)很少，主要是協(xié)助總統(tǒng)行使行政職權(quán)，向總統(tǒng)提出部長任免的建議，以及當總統(tǒng)不在時或者經(jīng)總統(tǒng)同意，可主持內(nèi)閣會議。
在總統(tǒng)制政體下，內(nèi)閣部長直接領導本部門的工作，其主要職權(quán)與職責是在總統(tǒng)的領導下對本行政部門的工作進行日常的行政管理。在哥倫比亞、玻利維亞、薩爾瓦多等國家還規(guī)定：除任命部長或行政部門首長的命令外，總統(tǒng)的法令、命令如無主管部長或行政部門首長的副署，一概無效，并不得實施。另外，部長還享有就其主管的行政領域向國家元首提出建議的權(quán)利。
關于內(nèi)閣成員，還有一些國家做了特殊的規(guī)定，如多米尼加共和國的《憲法》規(guī)定：除了部長，總檢察長在作為公務人員時，也是內(nèi)閣的當然成員。
2．議會制政體下的內(nèi)閣
在議會制政體中，內(nèi)閣由總理／首相和部長組成，由總理／首相領導內(nèi)閣，內(nèi)閣負責政府的一般領導和管理，是執(zhí)行政策的主要機構(gòu)，并因此集體向國會負責。如果國會通過對內(nèi)閣的不信任案時，政府必須總辭職或者提請國家元首解散國會，進行新一屆的大選。
在拉丁美洲實行議會制政體的國家，總理一般由眾議院(國會下院)中的多數(shù)黨領袖，經(jīng)國家元首(或者國家元首的代表，如總督)的任命后擔任。在議會制政體中，總理享有廣泛的職權(quán)。內(nèi)閣實行總理負責制，由總理領導并由總理對國會負責；內(nèi)閣部長一般是由內(nèi)閣總理提名或者經(jīng)總理建議后由國家元首任命；在牙買加、特立尼達與多巴哥等國家，總理還享有對參議院(國會上院)議員的提名權(quán)。另外，在巴哈馬的憲法中還規(guī)定，國家元首必須按照內(nèi)閣或主持內(nèi)閣的總理的指示發(fā)揮職能。
在議會制政體中，內(nèi)閣部長一般是在總理的領導下管理本部門的工作，由總理提名、國家元首任命，對總理負責。根據(jù)巴哈馬、圣盧西亞等國家憲法的規(guī)定，檢察長也是當然的內(nèi)閣成員。
3．混合制政體下的內(nèi)閣
在拉美各國中，秘魯是唯一一個實行混合制政體的國家。秘魯?shù)膬?nèi)閣由內(nèi)閣總理和部長組成。在秘魯共和國中，總統(tǒng)與內(nèi)閣也有非常密切的關系。只要總統(tǒng)參加內(nèi)閣會議，他就是內(nèi)閣會議的主席。另外，總統(tǒng)有權(quán)任命部長會議主席，并有權(quán)在與部長會議主席協(xié)商后，任命部長。但是，憲法又規(guī)定，共和國總統(tǒng)的所有行為若缺少了相關部長的簽署，那么會導致這些行為無效。
秘魯?shù)膬?nèi)閣稱為部長會議，由部長會議主席和若干部長組成。部長會議的職責，除了憲法具體規(guī)定的功能外，包括：簽署總統(tǒng)提交給議會的法案，批準立法法令、總統(tǒng)試圖宣布的緊急狀態(tài)法令、法律方案、法律規(guī)定的命令和決議，考慮關系公共利益的事項等。
而內(nèi)閣部長的職責主要是就其特定領域內(nèi)的行政事務進行日常管理，同時對總統(tǒng)所采取的措施負責，特別是保證這些措施合憲。①
(三)其他中央行政機關
在拉美諸國的中央行政機關，除了上面介紹的各國都設置的國家元首與內(nèi)閣外，對于一些中央行政機關的重要成員，如副總統(tǒng)也需要進行簡要介紹。此外，有的國家還設置了一些特殊的中央行政機關，在此一并予以介紹。
1．副總統(tǒng)
在拉美實行總統(tǒng)制和混合制政體的國家中，基本上所有的國家都有副總統(tǒng)的設置。在哥倫比亞，曾在較長的一段時間中沒有副總統(tǒng)的設置，但在1991年的新憲法頒布后，也恢復了設立副總統(tǒng)。副總統(tǒng)一般是在選舉總統(tǒng)的同時產(chǎn)生。在大多數(shù)國家中，憲法并沒有規(guī)定副總統(tǒng)的職權(quán)，副總統(tǒng)主要是輔助總統(tǒng)履行部分行政職權(quán)，但在有的國家，副總統(tǒng)也有其獨立的職權(quán)。
總體而言，副總統(tǒng)主要行使下列職權(quán)：(1)在總統(tǒng)臨時不能視事時，代行總統(tǒng)職權(quán)，履行總統(tǒng)職能；當總統(tǒng)永久不能視事或者出缺時，副總統(tǒng)或者代行總統(tǒng)職權(quán)，代任直至正常總統(tǒng)任期屆滿(如巴拉圭)，或者接任總統(tǒng)(如多米尼加共和國)。(2)參加部長會議或者內(nèi)閣會議。在設有副總統(tǒng)的拉美國家，一般都規(guī)定副總統(tǒng)是部長會議或者內(nèi)閣會議的組成人員。(3)擔任參議院(上議院)議長或者國會(下議院)主席。阿根廷的憲法規(guī)定，副總統(tǒng)擔任參議院的議長，“但只有在參議院的投票平分秋色時，才能投表決票”。①而在烏拉圭，副總統(tǒng)不僅是參議院的議長，而且還是大國民議會的主席。②(4)其他職權(quán)。在危地馬拉，副總統(tǒng)還享有主持一個負有特別咨詢職能的參政院的職權(quán)。③
2．獨立的行政委員會
在拉美的一些國家中，除了國家元首(總統(tǒng)、君主)、內(nèi)閣等常規(guī)的中央行政組織外，還設有一些獨立的中央行政組織。
(1)行政組織的咨詢或者服務機關
在危地馬拉和巴拿馬的中央行政組織中，都設有為行政組織提供咨詢或者服務的機關。在危地馬拉為參政院，由共和國副總統(tǒng)主持；而在巴拿馬為公共事務部，該部門由“共和國總檢察長，助理總檢察長，高等法院的地區(qū)檢察官，巡回檢察官，市政檢察官組成”，“作為行政機構(gòu)的法律顧問提供法律服務”。①
(2)其他獨立的行政委員會
在巴哈馬的憲法中，規(guī)定有三個獨立的行政委員會，即國家公務委員會，法律和司法委員會，警察委員會。這三個獨立的行政委員會執(zhí)掌的是監(jiān)督國家公務員的任命、提升以及與公務有關的紀律事項。②
在智利則有國家安全委員會的設置。智利的國家安全委員會于1980年設置，“它由共和國總統(tǒng)領導，成員包括參議院主席，最高法院院長，軍隊和警察的四名最高長官。某些部長可以參加其會議，但是沒有表決權(quán)。該委員會就事關國家安全的一切問題對總統(tǒng)提出建議。它可以向任何有關當局就影響該機關基礎的問題提出自己的意見，或就國內(nèi)安全問題及所有其他法律問題提出自己的意見。它可以刑罰為后盾，要求公職人員和公務員提供一切事關國內(nèi)、外安全的信息”。⑨國家安全委員會產(chǎn)生于智利1981年現(xiàn)行憲法通過之前，當時還是軍政府執(zhí)政時期，因此具有很強的軍方色彩。
在厄瓜多爾的中央行政組織中還設有國家審計辦公室。國家審計辦公室履行“公共資源的管理，規(guī)范它們的賬目，管理公共實體的財產(chǎn)”等職權(quán)。④
在海地設有國家審汁局，也稱為“國家審計與訴訟事務局”。國家審計局“是一個獨立自主的金融行政機構(gòu)”。同時，它還履行部分的司法職能，“除一般事務外，它還負責處理投訴政府的案件，作出的判決只有最高法院有權(quán)復審(憲法第200～205條)”。①
而在巴西則有反腐敗委員會的設置。這個委員會是于1993年12月設立的，旨在“對高級官員非法致富采取預防和懲罰措施”，“專門調(diào)查聯(lián)邦行政機關內(nèi)部的腐敗活動”，這一機構(gòu)具有相當?shù)莫毩⑿�，任何政府成員不得對其施加影響。②
摘自：何勤華著《拉丁美洲法律發(fā)達史》
