完善民事執(zhí)行程序的必要性


近年來，民事司法領域的“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”問題引起了當事人和社會各界的強烈不滿，甚至引起了國家領導層的高度重視。解決“執(zhí)行難”、治理“執(zhí)行亂”已經成為實現(xiàn)法治必須完成的任務。造成“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的原因很多，其中之一是法律制度不健全，即有關民事執(zhí)行程序的法律規(guī)范不完善。我國的民事執(zhí)行程序規(guī)定在《民事訴訟法》之中，民事執(zhí)行程序的法律規(guī)范不完善，其實就是《民事訴訟法》不完善。因此，在《民事訴訟法》修改之際，完善民事執(zhí)行程序是必要的。修改之前的《民事訴訟法》有關民事執(zhí)行程序的規(guī)范，主要存在以下幾個方面的不足：
一、條文數(shù)量少，無法適應民事執(zhí)行工作的復雜性
民事執(zhí)行工作的內容和程序相當復雜，規(guī)范這一復雜的工作需要大量的法律條文。放眼全球，日本《民事執(zhí)行法》有198條；德國《民事訴訟法》有關民事執(zhí)行的條文有280條，另有186條的《強制拍賣與強制管理法》規(guī)范不動產的執(zhí)行程序；法國民事執(zhí)行程序的法律規(guī)范更多，包括法國《民事執(zhí)行程序法》(共有99條)、舊《民事訴訟法》(仍在生效的、規(guī)范民事執(zhí)行程序的條文為107條)、新《民事訴訟法》(規(guī)范民事執(zhí)行程序的條文有27條)、法國《民事執(zhí)行程序法實施法令》(共有305條)；俄羅斯《民事執(zhí)行程序法》也有95條。然而，在此次修改之前，我國《民事訴訟法》有關民事執(zhí)行程序的條文僅有34條，顯然不能滿足復雜的民事執(zhí)行工作的需要。法律條文數(shù)量過少，其結果必然是規(guī)范不精細，“漏洞”很多，“無法可依”的現(xiàn)象嚴重，民事執(zhí)行“難”和“亂”的問題就不可避免。
二、重要制度缺位，無法滿足民事執(zhí)行實踐的需要
我國現(xiàn)行的民事執(zhí)行的程序規(guī)范不僅總體“供給”嚴重不足，而且一些基礎性的重要制度明顯缺位，無法滿足民事執(zhí)行實踐的需要。其中，最為嚴重的是缺乏對民事執(zhí)行權的制約與監(jiān)督機制，結果造成民事執(zhí)行權配置不科學，民事執(zhí)行權過度集中而易形成濫用，進而造成實踐中比較嚴重的“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”問題。此外，執(zhí)行財產分配機制、執(zhí)行救濟機制、執(zhí)行威懾機制、拒絕協(xié)助執(zhí)行懲處機制、執(zhí)行和解機制等的缺位或者不完善，導致民事執(zhí)行工作缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，嚴重削弱了民事執(zhí)行的權威性和震懾作用。
三、可操作性差，嚴重影響了程序制度應有功能的發(fā)揮
由于條文數(shù)量少，大量民事執(zhí)行程序規(guī)范不明確、不具體，可操作性差，適用起來十分不便，還嚴重影響了民事執(zhí)行程序制度應有功能的發(fā)揮。例如，盡管《民事訴訟法》規(guī)定民事執(zhí)行財產的基本變價方式是拍賣和變賣，但是究竟如何實施拍賣和變賣，《民事訴訟法》基本沒有進行規(guī)范。又如，2007年修改《民事訴訟法》時規(guī)定了對不履行義務的債務人限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務信息等“威懾機制”，但是如何實施這些威懾措施，法律并沒有作出明確規(guī)定，導致它們在實踐中基本沒有被適用，因而也就沒有發(fā)揮其應有的作用。
四、一些制度明顯不合理，造成民事執(zhí)行實踐混亂
實踐證明，修改前的《民事訴訟法》規(guī)定的民事執(zhí)行制度，有些已經明顯落后于現(xiàn)實社會的經濟活動，有些經實踐證明存在明顯的不合理之處。所有這些都造成了民事執(zhí)行實踐的混亂。例如，關于實現(xiàn)金錢債權的執(zhí)行，修改前的《民事訴訟法》僅規(guī)定了對存款、收入、動產和不動產等幾類財產的執(zhí)行實施程序，對于現(xiàn)實生活中新形態(tài)的財產，如債券、股票、基金份額、知識產權中的財產權等，法律沒有規(guī)定具體的執(zhí)行實施程序，以至于實踐中形成能否對這些財產執(zhí)行、如何實施執(zhí)行的疑問，甚至不同的執(zhí)行法院采取的執(zhí)行措施各不相同，局面相當混亂。又如，關于執(zhí)行財產的變價方式，修改前的《民事訴訟法》規(guī)定人民法院可以“按照規(guī)定交有關單位拍賣或者變賣”，但是究竟交什么單位拍賣或者變賣，法律法規(guī)等并沒有明確規(guī)定。最高人民法院通過司法解釋規(guī)定，執(zhí)行財產應當優(yōu)先適用拍賣的方式進行變價，拍賣應當委托具有相應資質的拍賣機構進行。但是，從理論上看，民事執(zhí)行拍賣的性質明顯不同于私法拍賣，民事執(zhí)行拍賣委托拍賣機構進行，與民事執(zhí)行拍賣的性質格格不入；在實踐中，委托拍賣機構對執(zhí)行財產進行拍賣引發(fā)了許多社會問題，成為執(zhí)行腐敗案件的重要根源。由此可見，修改前的《民事訴訟法》規(guī)定的“按照規(guī)定交有關單位拍賣或者變賣”的規(guī)定是不合理的。
正是由于《民事訴訟法》關于民事執(zhí)行程序的規(guī)定存在諸多不足，為了滿足司法實踐的需要，除最高人民法院《關于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》(本章以下簡稱《民訴意見》)等綜合性司法解釋外，最高人民法院對民事執(zhí)行程序作出了總量達數(shù)百條的專門司法解釋。如，最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》)、最高人民法院《關于民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產的規(guī)定》(以下簡稱《查封規(guī)定》)、最高人民法院《關于民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產的規(guī)定》(以下簡稱《拍賣規(guī)定》)，等等。但是，司法解釋不但效力層次較低，而且存在相互沖突的現(xiàn)象，嚴重影響了民事執(zhí)行工作的順利進行。近年來，完善民事執(zhí)行程序甚至進行民事執(zhí)行單獨立法的呼聲越來越高，意見也越來越一致。但是，由于各種原因，民事執(zhí)行程序單獨立法可能還需要一些時間。在實現(xiàn)民事執(zhí)行單獨立法之前，利用修改《民事訴訟法》的機會，對民事執(zhí)行程序進行必要的完善是必不可少的，而且是進行民事執(zhí)行單獨立法的必要的鋪墊和嘗試。


摘自：湯維建 主編 《新民事訴訟法理解與適用/新民事訴訟法適用指導叢書》