二、我國(guó)法規(guī)和政策文件規(guī)定下的PPP運(yùn)作模式分類
我國(guó)PPP運(yùn)作模式的具體分類主要建立在法規(guī)和政策文件的規(guī)定下。目前，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布的各類文件材料對(duì)于PPP模式均有說明，但不同法規(guī)與政策文件提出的PPP運(yùn)行模式各有差異。
（一）PPP基本運(yùn)行模式及定義
財(cái)政部于2014年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[ 2014]113號(hào)）中，具體規(guī)定了我國(guó)PPP項(xiàng)目的基本運(yùn)作模式：“項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交和改建一運(yùn)營(yíng)一移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。”該文件在附2中具體給出了每種模式的基本定義，如下：
1．委托運(yùn)營(yíng)( Operations&Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。合同期限一般不超過8年。
2．管理合同( Management Contract．MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
3．建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交( Build - Operate - Transfer，BOT)，是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。
4．建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)（Build - Own - Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。
5．轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交('rransfer - Operate - Transfer，TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20~ 30年。
6．改建一運(yùn)營(yíng)一移交( Rehabilitate - Operate - Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20—30年。
（二）適用范圍的一般規(guī)范
1．經(jīng)營(yíng)類與非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目之分
國(guó)家發(fā)展改革委2014年頒布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中，對(duì)于不同類型項(xiàng)目所適用的不同運(yùn)作模式進(jìn)行了初步規(guī)范：
(1)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交(BOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交(BOOT)等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
(2)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交(BOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。
(3)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)( BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。
2．新建與存量項(xiàng)目之分
國(guó)家發(fā)展改革委2016年頒布的《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資[ 2016]2231號(hào)）根據(jù)投資對(duì)象項(xiàng)目實(shí)物是否已存在，將PPP項(xiàng)目分為新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目?jī)煞N，并針 對(duì)兩種分類給出了不同的運(yùn)作模式選擇建議：
政府和社會(huì)資本合作模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)和政府購買服務(wù)兩類。新建項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交( BOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交( BOOT)、設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一運(yùn)營(yíng)一移交(DBFOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)(BOO)等方式。存量項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用改建一運(yùn)營(yíng)一移交(ROT)方式。同時(shí)，各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況及項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種方式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。
（三）對(duì)其他具體適用范圍的規(guī)定
1．市政基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目
國(guó)務(wù)院2014年頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2014] 60號(hào)）中強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，并對(duì)PPP運(yùn)作模式中的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行了具體指導(dǎo)：
(1)積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。通過特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)狻⑽鬯幚�、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營(yíng)者。政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓( TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理。
(2)完善市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格機(jī)制。加快改進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)者能夠獲得合理收益。實(shí)行上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。
2．基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目
我國(guó)多部門在2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行令第25號(hào)）中，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具體規(guī)定了適用的PPP運(yùn)作模式：
(1)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；
(2)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；
(3)特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)。
分析可得，上述三種模式，即為BOT（Build - Operate - Transfer，建造一運(yùn)營(yíng)一移交）、BOOT（Build - Own - Operate - Transfer，建造一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交）、BTO（Build - Transfer - Operate，建造一移交一運(yùn)營(yíng)）。
3．公共服務(wù)領(lǐng)域
國(guó)務(wù)院2015年在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015] 42號(hào)）中主要針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域中的PPP運(yùn)作模式進(jìn)行了規(guī)定，并針對(duì)投資對(duì)象項(xiàng)目實(shí)物是否已存在區(qū)分了存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目?jī)煞N：
(1)化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交(TOT)、改建一運(yùn)營(yíng)一移交( ROT)等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參
與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。
(2)提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交( BOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)(BOO)等運(yùn)作方式。
摘自：《PPP項(xiàng)目法律實(shí)務(wù)》，人民法院出版社2017年8月出版。
