一、激發(fā)政府合作的動力

（一）合作監(jiān)管中主體之間競爭的必要性

從上節(jié)的分析可以看出，合作監(jiān)管中主體的態(tài)度非常重要，它是合作的基本動力。作為合作行為的具體執(zhí)行者，其心理態(tài)度對合作的發(fā)展會有潛在的指引，客觀情況基本相同的案例會因監(jiān)管主體的心理不同導(dǎo)致最后的結(jié)果不同（如在不違反法律和政策的情況下，消極應(yīng)對和積極推進(jìn)對合作監(jiān)管的效果會有很大的差別）。此外，合作監(jiān)管中的三方主體的態(tài)度對合作的影響也不同。政府的態(tài)度對監(jiān)管合作有關(guān)鍵作用，且其態(tài)度轉(zhuǎn)換有較大的空間，可積極可消極，可主動可被動。第三方和被監(jiān)管的態(tài)度基本上處于防守地位，沒有抗衡政府監(jiān)管的權(quán)力，對政府合作監(jiān)管的態(tài)度也沒有改變的途徑，如上述的長途汽車運(yùn)輸案例中政府不為認(rèn)證機(jī)構(gòu)提供充分的信息，政府確定不利于合作監(jiān)管的優(yōu)先監(jiān)管的目標(biāo)，家禽業(yè)案件中政府強(qiáng)制要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán)和增加突擊檢查次數(shù)等，第三方和被監(jiān)管者的抗?fàn)帥]有實(shí)質(zhì)改變政府的態(tài)度。第三方的態(tài)度是解釋性的，有一定彈性，還可以借助組織的力量與政府進(jìn)行一定的抗衡，如家禽業(yè)案例中運(yùn)用自己的權(quán)限對監(jiān)管作出適當(dāng)調(diào)整，對政府強(qiáng)制要求增加突擊檢查的行為，通過降低行業(yè)自己檢查的比例，減少監(jiān)管對家禽業(yè)的影響和沖擊。對被監(jiān)管者而言，在合作中處于最為被動地位，態(tài)度最為保守和務(wù)實(shí)，除長期的談判外，又缺乏抗衡監(jiān)管者的有效、有力的手段。因此，在合作中指引其行為的主要杠桿是成本——效益因素，在各種監(jiān)管手段中選擇對自己最有利的方法，如果達(dá)到合作監(jiān)管成本效益的臨界點(diǎn)，被監(jiān)管者最務(wù)實(shí)的態(tài)度就是與合作者決裂，退出合作。

由此可以看出，合作三方中最重要的是政府的態(tài)度，對合作起關(guān)鍵和核心作用，而且行政機(jī)關(guān)被設(shè)定為公益的代表，擁有廣泛的職權(quán)，如有判斷被監(jiān)管者是否有效合作，撤銷合作，轉(zhuǎn)而實(shí)施傳統(tǒng)的命令和控制手段的權(quán)力；有審查第三方認(rèn)證，撤銷其認(rèn)證資格，并要求第三方履行義務(wù)的職權(quán)（如罰款、信息報(bào)告等）。現(xiàn)在很多文獻(xiàn)都是從政府角度出發(fā)，針對如何約束第三方、合作的被監(jiān)管者的行為提出一系列設(shè)想，如加強(qiáng)對私人的監(jiān)督，要求私人承擔(dān)更多的違背市場主體的義務(wù)，等等。還有些學(xué)者從加強(qiáng)信任，促使合作方持續(xù)互動的角度出發(fā)闡述如何加強(qiáng)合作。如果我們一直把政府看作正義的化身、公益的代表，解決問題的天平可能就會失衡，原因是監(jiān)管中的很多合作有時候難以推進(jìn)的原因是政府的態(tài)度或者政府對其他主體要求過度。目前的文獻(xiàn)基本都是從政府的角度去看合作監(jiān)管，但是沒有更多地從企業(yè)或第三方的角度去看，公共決策制定制度、市場制度、標(biāo)準(zhǔn)化和認(rèn)證制度在合作中的界限是什么？誰有權(quán)判斷政府在合作中的尺度？如何判斷政府在合作監(jiān)管中對合作方的要求過度了，客觀標(biāo)準(zhǔn)是什么？依據(jù)什么程序解決？但目前還沒有相應(yīng)的制度去解決他們的沖突。

亞歷山大(Alexander)、康富特(Comfort)和韋納(Weiner)強(qiáng)調(diào)明確定義合作方的角色很重要。布拉德福德（Bradford）在他研究安大略省的合作中認(rèn)為，如果把州政府官員的作用界定為是為社會合作伙伴提供方向、闡釋期望可接受的結(jié)果或領(lǐng)導(dǎo)程序的進(jìn)程規(guī)劃過程，這是不明確的。政府被設(shè)定為公共利益的代表，享有過多的自由裁量權(quán)不利于合作的進(jìn)程，因此，形式化的治理結(jié)構(gòu)有時被視為一個重要的設(shè)計(jì)特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在合作監(jiān)管中政府享有的自由裁量權(quán)過失了，且目前沒有有效的約束手段。雖然私人經(jīng)濟(jì)人的本性對合作監(jiān)管有很多副作用，加強(qiáng)對私人的監(jiān)督有必要，但同時賦予合作方與政府抗衡的能力，對政府的不合理要求說不，從而對政府產(chǎn)生制約這更重要，更能促進(jìn)合作的良性發(fā)展。木桶理論表明，短的那塊木板決定了木桶的容量，如果合作方的力量過于懸殊，弱勢一方無法發(fā)出自己的聲音，弱者也就淪為強(qiáng)者的工具，正如我國行業(yè)協(xié)會等社會中介組織的發(fā)展現(xiàn)狀一樣，其角色就是政府管理力量的延伸，缺乏自己鮮明的組織特色，既不受政府重視，也不受企業(yè)尊重，社會地位非常尷尬。

因此，發(fā)展政府與私人主體的合作不是依靠政府主動讓步的施舍合作，而是私人主體與政府在競爭中的合作，如同市場主體遵循的市場經(jīng)濟(jì)的競爭規(guī)則一樣，在競爭中發(fā)展增強(qiáng)實(shí)力，也應(yīng)當(dāng)讓私人主體在與政府的監(jiān)管競爭中增強(qiáng)實(shí)力，發(fā)展合作。如果承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)的私人主體有競爭力、社會信譽(yù)高，政府的合作意愿也會增強(qiáng)，而且政府也愿意遵守私人組織的規(guī)則，尋求私人機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。例如，英國的林業(yè)委員會作為林地和木材供應(yīng)商的管理機(jī)關(guān)，已尋求并獲得了木制品的森林管理委員會認(rèn)證。英國環(huán)保局自己的內(nèi)部環(huán)境管理經(jīng)過IS014001標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。政府的行為也正在由非政府行為者評估其是否遵守了（非政府組織）規(guī)范，評估的結(jié)果對政府本身也有壓力，透明國際組織就提供了一個很好的例子。

摘自《合作監(jiān)管法律問題研究》P69-71頁，法律出版社2018年6月出版。內(nèi)容簡介："合作監(jiān)管是以實(shí)現(xiàn)公共管理為目標(biāo)，由多方主體（公權(quán)力機(jī)關(guān)和私人）采用多種手段，在監(jiān)管領(lǐng)域互相作用的一種監(jiān)管模式。它產(chǎn)生的原因之一是國家把現(xiàn)存的自我監(jiān)管系統(tǒng)整合到公權(quán)力監(jiān)管框架中，借用不同的主體為監(jiān)管提供技術(shù)和信息方面的支持，由更多的利益相關(guān)者采取主動負(fù)責(zé)的態(tài)度處理有關(guān)問題。合作監(jiān)管與傳統(tǒng)的監(jiān)管模式相比有很大不同。 《合作監(jiān)管法律問題研究》從合作監(jiān)管的基本理論入手，以合作監(jiān)管的運(yùn)行為視角，對合作監(jiān)管的目的和領(lǐng)域、合作監(jiān)管的主體及其合作、合作監(jiān)管的評估和問責(zé)等加以研究，并對我國合作監(jiān)管制度的構(gòu)建提出自己的見解。 "

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