政府與社會(huì)資本圍繞風(fēng)險(xiǎn)分配等核心問題簽署了周密細(xì)致的PPP項(xiàng)目合同后，通常需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)或組建一個(gè)合法、適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)體以直接負(fù)責(zé)各項(xiàng)合作任務(wù)的開展。在多數(shù)情況下，這一經(jīng)濟(jì)實(shí)體即是政府與社會(huì)資本共同組建的PPP項(xiàng)目公司。該項(xiàng)目公司具有隔離風(fēng)險(xiǎn)的重要作用與其他多方顯著功能，但由于通常是由社會(huì)資本控股運(yùn)行，所以也存在破壞項(xiàng)目良性運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。由此，政府必須從維護(hù)公共利益的目標(biāo)出發(fā)，做好對(duì)PPP項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)防控工作。
一、PPP項(xiàng)目公司的基本功能
在以PPP模式運(yùn)作的公共服務(wù)項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司是“依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體”。作為PPP項(xiàng)目合同的當(dāng)事人，項(xiàng)目公司需要負(fù)責(zé)包括融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、移交等多項(xiàng)具體合作事務(wù)，在整個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段具有極其重要的特殊地位。但是，對(duì)于這一地位極其重要的特殊實(shí)體，財(cái)政部與發(fā)改委并沒有在PPP早期文件中清晰釋明，甚至還分別使用了“項(xiàng)目公司”與“項(xiàng)目法人”不同稱謂，導(dǎo)致各界出現(xiàn)概念認(rèn)知混亂。在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，國務(wù)院提及“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”的問題時(shí)，曾指出“政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任”。由此，各界有關(guān)PPP項(xiàng)目公司的概念認(rèn)知便呈現(xiàn)出以“特別目的公司”為理解基準(zhǔn)的趨勢(shì)，并在實(shí)踐中逐漸形成了更為流行的“SPV公司”俗稱。
實(shí)際上，將“特別目的公司”理解為“SPV公司”，并將“SPV公司”普遍化為PPP項(xiàng)目公司的同位語并不嚴(yán)謹(jǐn)，與“SPV”本身的英文原意不相吻合。作為“Special - Purose - Vehicle”的術(shù)語縮寫，SPV是國際PPP實(shí)踐領(lǐng)域，尤其是英國PFI模式中具有特殊定義的通行概念，原意是指“特別目的載體”，而不是“特別目的公司”。在此，“載體”相對(duì)于“公司”，明顯更具形式的豐富性，除了公司形式外，非公司形式的有限合伙、信托等也屬于有效的SPV載體。因此，SPV是大于PPP項(xiàng)目公司的概念�？紤]到中國PPP項(xiàng)目公司通常都要求政府參股，那么意義更為貼近的國際術(shù)語應(yīng)當(dāng)是“SPC”。因?yàn)椋谟腜FI標(biāo)準(zhǔn)化合同體系中，SPC( Special-Purpose - Company)指的即是公共部門與私人部門共同組建的“特別目的公司”。但由于SPC不僅強(qiáng)調(diào)“公司”的形式，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)政府必須參股，并由分包商完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營任務(wù)，同時(shí)很多PFI項(xiàng)目并無此方面的需要或者基礎(chǔ)，所以在英國，更多的PPP項(xiàng)目都是以SPV的形式運(yùn)營的。
與此同時(shí)，鑒于英國PFI模式的世界影響力，其廣泛運(yùn)用SPV的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也必然影響到我國頂層決策者有關(guān)PPP項(xiàng)目公司制度的設(shè)計(jì)思路與偏好傾向，一些高層要員甚至多次公開表達(dá)了對(duì)SPV的特殊青睞。并且，客觀e/J基礎(chǔ)事實(shí)還包括：在PPP(包括PFI)概念得到中央大力介紹、宣傳之前，SPV因共獨(dú)特的“風(fēng)險(xiǎn)隔離墻”價(jià)值不僅早已作為專業(yè)術(shù)語被我國金融證券行業(yè)廣為接納，同時(shí)在實(shí)踐中也取得了較為豐富的操作經(jīng)驗(yàn)。因此，在財(cái)政部與發(fā)改委缺乏清晰的概念釋明情況下，從PPP模式推廣運(yùn)用的國際背景出發(fā)，順延國務(wù)院提及的“特別目的公司”概念，將中國的。項(xiàng)目公司”與國際的“SPV”連接，借助現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)較為成熟的SPV行業(yè)術(shù)語理解PPP項(xiàng)目公司的意涵所指，乃至將SPV公司定位為PPP項(xiàng)目公司的同位定義語，并迅速取得各界人士的大致認(rèn)同，便在概念演進(jìn)的邏輯層面具有相當(dāng)程度的合理性。
另外，如果從項(xiàng)目融資的角度考察，作為金融證券業(yè)務(wù)工具的SPV確實(shí)能夠反映設(shè)立PPP項(xiàng)目公司的主要功能價(jià)值，這也是其得到PPP業(yè)內(nèi)人士廣泛認(rèn)同的重要原因。在金融證券領(lǐng)域，SPV是以法律形式存在的高信用等級(jí)實(shí)體，甚至可以是“空殼”公司，實(shí)際的經(jīng)營業(yè)務(wù)往往托付給受托機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍較為嚴(yán)格，輕易不會(huì)破產(chǎn)。作為資產(chǎn)證券化的核心工具，SPV具有多方面的功能價(jià)值：如可以通過獨(dú)立核算、獨(dú)立審計(jì)使資產(chǎn)質(zhì)量不受發(fā)行人經(jīng)營狀況的影響，保持現(xiàn)金流的獨(dú)立穩(wěn)定；可以使發(fā)行人的資產(chǎn)免受破產(chǎn)清算，保護(hù)資產(chǎn)支持證券持有人的權(quán)益；可以使發(fā)行人將資產(chǎn)騰挪出表，降低負(fù)債率；可以使投資人避免雙重稅收；可以最大限度地保護(hù)投資人的商業(yè)秘密；可以設(shè)立自己的合伙人大會(huì)或者債權(quán)人大會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，對(duì)清算和受償?shù)裙局卫硎乱送镀北頉Q；可以通過清晰的法律關(guān)系明確投資人內(nèi)部的分成優(yōu)先和劣后受償級(jí)別等。
摘自《破局:PPP模式風(fēng)險(xiǎn)與政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略》p175-177頁，法律出版社2018年8月出版。內(nèi)容簡介：《破局：PPP模式風(fēng)險(xiǎn)與政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略》以政府應(yīng)對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)的行為策略為特定的研究立場(chǎng)，重點(diǎn)圍繞PPP模式運(yùn)用的適當(dāng)決策、PPP操作方式的理想選擇、PPP合作伙伴的采購、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)管理、PPP項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)防控、PPP項(xiàng)目融資的綜合支持、PPP合同的適當(dāng)履行、PPP項(xiàng)目執(zhí)行的有效監(jiān)管、PPP付費(fèi)機(jī)制的合理設(shè)置、PPP項(xiàng)目運(yùn)作的民主公開問題展開系統(tǒng)梳理與論述，以期助力于PPP的規(guī)范實(shí)施、高效推進(jìn)、創(chuàng)新運(yùn)用與可持續(xù)發(fā)展。
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