——以違法建筑能否適用為視角
朱國(guó)祥
一、案情簡(jiǎn)述及問(wèn)題的提出
2013年3月22日，甲公司與乙公司簽訂一份《建設(shè)工程施工合同》，約定由甲公司承建乙公司位于A市B區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的1、2號(hào)廠房，工程總價(jià)2270萬(wàn)元，且固定總價(jià)不變。雙方約定開(kāi)工之日支付至合同價(jià)的20%，工程主體結(jié)構(gòu)封頂時(shí)支付至合同價(jià)的70%，工程竣工驗(yàn)收合格后支付至合同價(jià)的95%，余款作為質(zhì)保金，兩年內(nèi)付清。合同約定的工程竣工日期為2013年11月30日。在施工過(guò)程中，甲公司又為乙公司建造了員工宿舍樓兩棟、員工餐廳一棟以及人工湖和圍墻等配套措施。2013年4月18日至2013年12月13日，乙公司陸續(xù)支付工程款1130萬(wàn)元。其間，因乙公司資金緊張，其在2013年10月26日出具《情況說(shuō)明》一份，同意將工程竣工日期延后至2014年5月1日。2014年4月27日，工程完工，但乙公司并未配合驗(yàn)收，也未支付剩余工程款。2014年5月28日，甲乙公司結(jié)算后，乙公司向甲公司出具《欠條》一份，載明乙公司尚欠工程款1450萬(wàn)元。
2014年9月1日，甲公司向B區(qū)人民法院提起訴訟，要求乙公司支付拖欠的工程款及相應(yīng)利息，并確認(rèn)甲公司在欠付工程款范圍內(nèi)，對(duì)甲公司承建的l、2號(hào)廠房的拍賣(mài)、變賣(mài)款享有建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)。B區(qū)人民法院經(jīng)過(guò)審理，判決乙公司應(yīng)當(dāng)支付1450萬(wàn)元工程款及相應(yīng)利息，但以涉案工程沒(méi)有建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證為由，駁回甲公司確認(rèn)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的訴訟請(qǐng)求。后甲公司上訴，A市人民法院認(rèn)為根據(jù)《合同法》第286條之規(guī)定，建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的行使對(duì)象是建設(shè)工程的拍賣(mài)、變賣(mài)款，但因涉案工程“三證”皆無(wú)，屬于《合同法》第286條中“按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)”的工程。非法建筑因欠缺必要施工文件，不能通過(guò)合法流轉(zhuǎn)獲得工程價(jià)款，因此判決甲公司不享有建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)，駁回上訴。經(jīng)二審查明，乙公司持有涉案工程所占土地的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證，但并無(wú)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，且涉案工程被列入B區(qū)2013年重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，2013年至2014年，B區(qū)政府通過(guò)政府官方網(wǎng)站多次披露區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)參觀、督辦工程的信息，并通過(guò)B區(qū)委政府文件對(duì)涉案工程的進(jìn)度多次督辦、通報(bào)。
2016年12月18日，A市人民法院將案件移送B區(qū)人民法院執(zhí)行，B區(qū)人民法院將涉案建筑、土地進(jìn)行評(píng)估后于2017年9月29日通過(guò)淘寶司法拍賣(mài)系統(tǒng)以1903. 7178萬(wàn)元拍出。在執(zhí)行過(guò)程中，B區(qū)人民法院執(zhí)行局陸續(xù)收到債權(quán)申報(bào)，累計(jì)超過(guò)6000萬(wàn)元。甲公司為維護(hù)合法權(quán)益，已向高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?br> 本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于甲公司是否在乙公司欠付工程款的范圍內(nèi)享有建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)，而問(wèn)題的關(guān)鍵在于建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)是否適用于違法建筑。
二、違法建筑和建設(shè)工程優(yōu)先受償權(quán)概念簡(jiǎn)述
（一）違法建筑的概念簡(jiǎn)述
在現(xiàn)階段法律法規(guī)層面的文件中，并無(wú)“違法建筑”這一概念，也沒(méi)有規(guī)定判斷“違法建筑”含義的具體規(guī)定。在實(shí)踐中，認(rèn)定違法建筑的主要法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《物權(quán)法》等，都是從建筑行為應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)的角度來(lái)判斷建筑物是否為合法建筑。典型如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施的消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款”。結(jié)合《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)務(wù)中將未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證施工的建設(shè)工程認(rèn)定為違法建筑，處罰方式包括責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、限期拆除、沒(méi)收、罰款。
但是法律條文在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的實(shí)踐難題時(shí)往往顯得單薄，而學(xué)界對(duì)違法建筑的認(rèn)定提供了一種有益的理解和處理路徑。該觀點(diǎn)認(rèn)為判斷違法建筑應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定為依據(jù)，但是結(jié)合治理難題，可以將違法建筑分為相對(duì)違法建筑和絕對(duì)違法建筑，“相對(duì)違法建筑是指建筑行為在程序上存有瑕疵，但可在一定程度上進(jìn)行補(bǔ)救的建筑；絕對(duì)違法建筑是指在任何情況下都不受法律保護(hù)的建筑，其在程序和實(shí)體上均不可補(bǔ)救”[1]。該理論從實(shí)質(zhì)正義和公平公正的角度出發(fā)，為實(shí)踐中各地政府因設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)以及招商引資而形成的大量暫時(shí)的“三無(wú)工程”問(wèn)題的妥善解決提供了理論依據(jù)，完善了違法建筑與治理方式之間的理論空白。
（二）建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)概念簡(jiǎn)述
建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的概念是學(xué)界對(duì)法律規(guī)定的提煉和總結(jié)，概念用語(yǔ)直接體現(xiàn)了該項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)的行為基礎(chǔ)、行使對(duì)象和效力層級(jí)。作為一項(xiàng)法技術(shù)上的創(chuàng)新，其最大的特點(diǎn)就是突破了債權(quán)相對(duì)性原則，賦予了建設(shè)工程價(jià)款請(qǐng)求權(quán)一種優(yōu)先于物權(quán)的受償順位，現(xiàn)通說(shuō)基本認(rèn)可其實(shí)質(zhì)為優(yōu)先權(quán)。檢索現(xiàn)有的法律規(guī)定，建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的直接規(guī)定僅見(jiàn)于1999年頒布實(shí)施的《合同法》第286條，“……發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程依法拍賣(mài)。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償”。條文雖然明確了承包人的建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)，但因概念模糊、可操作性低，各地適用時(shí)在解釋角度和方法方面存在較大差異。為解決建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，統(tǒng)一司法尺度，最高人民法院2002年針對(duì)上海市高級(jí)人民法院的請(qǐng)示，作出《關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)問(wèn)題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》）�！杜鷱�(fù)》共5條，除第5條為《批復(fù)》的生效時(shí)間外，其余四條分別針對(duì)優(yōu)先受償權(quán)的優(yōu)先層級(jí)、范圍、行使期限作出了規(guī)定。之后，實(shí)體法層面再無(wú)針對(duì)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的直接規(guī)定，關(guān)于建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)在實(shí)際操作中出現(xiàn)的問(wèn)題，只能通過(guò)法律解釋的方式結(jié)合案件具體情況，“摸著石頭過(guò)河”。筆者認(rèn)為，本案中爭(zhēng)議焦點(diǎn)的處理方式即應(yīng)如此。
三、本案建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)適用對(duì)象認(rèn)定邏輯的理解與重構(gòu)
對(duì)于建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的適用對(duì)象，法律規(guī)定僅見(jiàn)《合同法》第286條。本案一、二審法院均認(rèn)為“三證”皆無(wú)的建筑屬于典型的違法建筑，屬于“不宜折價(jià)、拍賣(mài)”的范疇。若無(wú)法“折價(jià)、拍賣(mài)”，則不能形成變現(xiàn)款項(xiàng)，當(dāng)然不存在建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)。筆者認(rèn)為，法院的判決理由過(guò)于簡(jiǎn)單機(jī)械，應(yīng)當(dāng)多角度重構(gòu)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)適用對(duì)象的論證邏輯。
（一）建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)制度創(chuàng)設(shè)的背景
建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)制度是一項(xiàng)源自我國(guó)特殊國(guó)情的法技術(shù)創(chuàng)造。自我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，基礎(chǔ)建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)如火如荼，直接帶動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，與此相伴，我國(guó)建設(shè)工程行業(yè)產(chǎn)生的糾紛也愈演愈烈。在1999年《合同法》頒布之前，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1990年我國(guó)建筑企業(yè)拖欠工程款36億元，1993年上升至308億元，而1995年則超過(guò)600億元o (l)從事建設(shè)工程行業(yè)的建筑工人多來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，參與建設(shè)工程的收入已經(jīng)替代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為其主要的收入來(lái)源，工程款拖欠惡化的現(xiàn)狀直接影響處于弱勢(shì)地位的工人的生計(jì)，由此進(jìn)一步在城鄉(xiāng)發(fā)展乃至社會(huì)穩(wěn)定上產(chǎn)生惡性連鎖反應(yīng)。有鑒于此，1999年通過(guò)的《合同法》在第286條增設(shè)了建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)制度，賦予建設(shè)工程承包人對(duì)工程變賣(mài)款要求優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。
（二）本案法院認(rèn)定建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的邏輯基礎(chǔ)
結(jié)合有限的規(guī)定，建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的實(shí)現(xiàn)流程可以大致概括為：發(fā)包人拖欠工程款一承包人催告后發(fā)包人仍未支付一承包人以訴訟方式確認(rèn)優(yōu)先權(quán)一對(duì)涉案工程的拍賣(mài)變賣(mài)款，承包人取得優(yōu)先于抵押及其他債權(quán)人的優(yōu)先受償順位，可見(jiàn)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)在于涉案工程是否能夠通過(guò)合法途徑變現(xiàn)。
本案兩審法院均認(rèn)為，涉案建筑三證皆無(wú)，屬于“不宜折價(jià)、拍賣(mài)的”建筑，由于不能折價(jià)、拍賣(mài)，故無(wú)法形成變賣(mài)款，建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)因行權(quán)標(biāo)的不存在而不存在。這種認(rèn)定邏輯在實(shí)踐中導(dǎo)致了一類嚴(yán)重問(wèn)題，即法院判決承包人無(wú)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)后，涉案項(xiàng)目在未辦理建筑三證的情況下被法院執(zhí)行局拍賣(mài)、變賣(mài)，形成了變賣(mài)款，而建筑物在轉(zhuǎn)售后也逐步完善了相關(guān)手續(xù)，這種客觀情況與判決否定建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)存在的理由直接沖突。本案即為此種情況，涉案工程被認(rèn)定“不宜折價(jià)、拍賣(mài)”，但卻在執(zhí)行階段成功變現(xiàn)。更有甚者，在庭審階段沒(méi)有三證的建筑，到執(zhí)行階段因?yàn)檗k理了三證轉(zhuǎn)化為合法建筑。當(dāng)然，這種情況并不多見(jiàn)，絕大多數(shù)被法院判決“不宜折價(jià)、拍賣(mài)”的建筑事后均被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除，但不可否認(rèn)的是，實(shí)踐中也大量存在形式上為建筑三證皆無(wú)的違章工程，但日后逐漸補(bǔ)齊手續(xù)文件成為合法建筑的情況。問(wèn)題的根源出自行政機(jī)關(guān)依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)違法建筑的處罰有自由裁量的權(quán)力，只要不采取限期拆除的處罰措施，違法建筑就有轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ńㄖ�的可能�?br> 至此可以理解，法院認(rèn)定違法建筑上不成立建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的原因乃是出于對(duì)行政機(jī)關(guān)處罰違法建筑處罰措施不可知的考慮。但不得不指出，這種謹(jǐn)慎處理的方式雖然減少了判決中建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)成立與行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除之間的矛盾，但忽視了實(shí)踐中大量存在的以“先投資，后辦證”的開(kāi)發(fā)區(qū)招商模式為代表的地方招商政策。在該政策下，政府為推進(jìn)項(xiàng)目上馬往往要求企業(yè)資金先落地，然后補(bǔ)辦相應(yīng)的手續(xù)、流程，將此類“違法建筑”一并認(rèn)定為“不宜折價(jià)、拍賣(mài)”的建筑從而否定施工方享有建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的做法明顯不當(dāng)。如何提供一種將行政機(jī)關(guān)不確定的處罰行為明確化的認(rèn)定邏輯成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵。
（三）本案建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)適用邏輯的重構(gòu)
首先，《合同法》第286條并未明確規(guī)定違法建筑上不適用建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)，雖然法條中表述“按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)的”不適用建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)，有包含違法建筑的解釋空間，但考慮到實(shí)踐中大量存在的補(bǔ)辦三證的情形，這種解釋方式容易在實(shí)踐中形成審執(zhí)沖突的矛盾。法院在判決時(shí)有所顧忌的正是處罰的不確定性。但需要明確的是，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律法規(guī)作出的行政行為，特別是行政處罰行為均應(yīng)有明確的法律依據(jù)，并符合比例原則的要求，即行政處罰的程度與違法行為的危害性成正比。被課以“限期拆除”處罰的違法建筑，應(yīng)當(dāng)是完全不具備可能認(rèn)定為合法建筑的可能，屬于“絕對(duì)違法建筑”，區(qū)別于本案中甲公司承建的廠房。本案中，公開(kāi)途徑均可查明涉案建筑屬于當(dāng)?shù)卣�府重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其非常重視，在沒(méi)有建設(shè)用地規(guī)劃許可的前提下就辦理了土地使用權(quán)證的事實(shí)充分反映了政府的重視程度。結(jié)合項(xiàng)目所在地為匯集政策優(yōu)勢(shì)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，若涉案建筑未獲得政府許可，不可能動(dòng)工建設(shè)至完工也未收到相關(guān)查處通知。法院在審理過(guò)程中出于謹(jǐn)慎考慮，還可采用致函的形式詢問(wèn)涉案項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)背景、性質(zhì)。綜合政府對(duì)涉案項(xiàng)目的態(tài)度，可以確定涉案項(xiàng)目屬于“相對(duì)違法建筑”，極有可能轉(zhuǎn)化為合法建筑。最高人民法院的裁判文書(shū)也體現(xiàn)出這種認(rèn)定思路。[1]
再次，2012年6月15日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（關(guān)于無(wú)證房產(chǎn)依據(jù)協(xié)助執(zhí)行文書(shū)辦理產(chǎn)權(quán)登記有關(guān)問(wèn)題的函）的通知》(法[2012)151號(hào)），第2條明確規(guī)定．“不具備初始登記條件的，原則上進(jìn)行‘現(xiàn)狀處置’，即處置前披露房屋不具備初始登記條件的現(xiàn)狀，買(mǎi)受人或承受人按照房屋的權(quán)利現(xiàn)狀取得房屋，后續(xù)的產(chǎn)權(quán)登記事項(xiàng)由買(mǎi)受人或承受人自行負(fù)責(zé)”。其中“不具備初始登記條件”的無(wú)證房屋包括三證皆無(wú)的房屋。根據(jù)上述規(guī)定，此類房產(chǎn)仍舊可以“現(xiàn)狀處置”為原則處理，由買(mǎi)受人負(fù)責(zé)后續(xù)登記事項(xiàng)。上述規(guī)定尊重客觀事實(shí)，承認(rèn)違法建筑在被責(zé)令拆除前仍舊有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，給法院執(zhí)行部門(mén)預(yù)留了執(zhí)行口徑，最大限度地保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。最高人民法院的這種傾向性認(rèn)識(shí)在最高人民法院(2016)最高法執(zhí)監(jiān)161號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)[2)也有所體現(xiàn)。因此，在執(zhí)行層面，違法建筑也可通過(guò)法定程序變現(xiàn)，審判階段一概否認(rèn)違法建筑可變現(xiàn)的觀點(diǎn)明顯不當(dāng)。
最后，建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的立法目的并未過(guò)時(shí)。近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)和，基礎(chǔ)建設(shè)市場(chǎng)受“一帶一路”政策及固有的國(guó)內(nèi)投資政商環(huán)境的影響，建設(shè)工程糾紛仍舊是當(dāng)今社會(huì)矛盾的重點(diǎn)，而建筑工人工資拖欠的問(wèn)題尚未得到妥善、全面的解決。中央層面出臺(tái)了《保障農(nóng)民工工資支付工作考核辦法》等規(guī)范性文件，地方也將解決農(nóng)民工工資問(wèn)題作為一項(xiàng)重點(diǎn)的社會(huì)民生工程積極推進(jìn)。在司法實(shí)踐中，更應(yīng)充分發(fā)揮《合同法》第286條的作用，保障建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更好地化解建設(shè)工程領(lǐng)域的民生問(wèn)題。
綜上，建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的判斷不能簡(jiǎn)單、機(jī)械，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)，從法律執(zhí)行體系一審判與執(zhí)行一對(duì)接自洽的角度出發(fā)，綜合案件具體情況，在查明建設(shè)工程項(xiàng)目背景和行政機(jī)關(guān)的處理意見(jiàn)后，綜合認(rèn)定違法建筑能否適用建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)。
[朱國(guó)祥：國(guó)浩律師事務(wù)所律師（南京），南京大學(xué)法律碩士]
摘自《民商事?tīng)?zhēng)議解決之道(第2輯）》P200-205頁(yè)，法律出版社，2018年11月出版。內(nèi)容簡(jiǎn)介：《民商事?tīng)?zhēng)議解決之道（第2輯）》分為實(shí)體篇和程序篇，內(nèi)容包括對(duì)民商事實(shí)體問(wèn)題的理論研析以及對(duì)民商事訴訟與仲裁等程序問(wèn)題的實(shí)務(wù)探討等，其中不乏對(duì)民商事訴訟與仲裁規(guī)律的深刻總結(jié)，在一定程度上展示了國(guó)浩律師在這一領(lǐng)域的業(yè)務(wù)水平和發(fā)展后勁，對(duì)有志于從事民商事?tīng)?zhēng)議解決的專業(yè)人士具有一定的借鑒和參考價(jià)值。
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