海關(guān)總署就海關(guān)行政復(fù)議爭議能否調(diào)解等問題答問
行政復(fù)議調(diào)解是發(fā)生行政糾紛的雙方當(dāng)事人，在復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下，依照法律的規(guī)定，對雙方當(dāng)事人進(jìn)行思想排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此解決行政糾紛的一種活動(dòng)。2007年5月23日，國務(wù)院出臺的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》已于8月1日起正式施行。該條例第一次將調(diào)解制度明確列入了復(fù)議糾紛解決的方式之一。在此情況下，海關(guān)及時(shí)出臺了《中華人民共和國海關(guān)行政復(fù)議辦法》（海關(guān)總署令第166號），該辦法對海關(guān)行政復(fù)議糾紛的調(diào)解制度的建立進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。但是，由于復(fù)議調(diào)解對廣大當(dāng)事人來說是一項(xiàng)嶄新的制度，其涉及的法律問題亦存在一些較為模糊的界限與標(biāo)準(zhǔn)。
問：是否所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決？
答：并非所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決，海關(guān)復(fù)議案件的調(diào)解范圍是有明確限定的。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條的規(guī)定，只有兩種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解：
一是公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的。
自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)對某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政機(jī)關(guān)依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。具體到海關(guān)，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關(guān)審價(jià)中對同時(shí)或大約同時(shí)的價(jià)格資料的選取等等。海關(guān)自由裁量權(quán)存在一定自由度，這種自由度意味著經(jīng)雙方協(xié)調(diào)，海關(guān)對自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復(fù)議調(diào)解的第一個(gè)法定范圍。
二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯行政相對人的合法權(quán)益造成損害，而依法承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。如海關(guān)在行政處罰、扣留中有違反有關(guān)法律的情況給當(dāng)事人造成損失的。行政補(bǔ)償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對人合法權(quán)益的損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以彌補(bǔ)而產(chǎn)生的糾紛。如海關(guān)在實(shí)施查驗(yàn)中給當(dāng)事人造成了貨物的損毀等損失。
這兩種糾紛都可以適用調(diào)解，原因是上述糾紛的核心是當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利是否受到損害，是否應(yīng)予賠償、補(bǔ)償，以及應(yīng)在何種程度和范圍內(nèi)予以賠償、補(bǔ)償?shù)膯栴}。而權(quán)利具有自由處分的性質(zhì)，當(dāng)然也就存在著進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。
問：行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循什么原則？
答：海關(guān)行政復(fù)議糾紛可以調(diào)解，并不是說調(diào)解在所有方面都正當(dāng)化了。無論是從目前《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的立法還是從《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的具體規(guī)定來看，海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度都是一種有限的調(diào)解制度，即應(yīng)受這么幾個(gè)原則的制約：
自愿原則。自愿原則包括自愿通過調(diào)解途徑解決爭議和自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議兩個(gè)方面。自愿通過調(diào)解途徑解決爭議是指調(diào)解必須在爭議雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。行政復(fù)議的涉案海關(guān)與申請人雙方可以主動(dòng)申請復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)詢問雙方是否愿意調(diào)解。但復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何方式進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解，調(diào)解也不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議程序的必經(jīng)階段。自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議是指雖然涉案海關(guān)與申請人愿意通過調(diào)解途徑解決爭議，但當(dāng)雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，或是達(dá)成調(diào)解協(xié)議但在送達(dá)前任何一方反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)依法做出行政復(fù)議決定。
合法原則。合法是海關(guān)復(fù)議調(diào)解的另一項(xiàng)基本要求，調(diào)解不遵循合法原則，只能導(dǎo)致被法律否定。合法原則主要是指調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性，即調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律規(guī)范的規(guī)定。但此處需要注意的是，復(fù)議調(diào)解的特點(diǎn)決定了此處的合法性不同于以往的嚴(yán)格合法性要求，而是一種相對寬松的合法原則。具體而言，糾紛當(dāng)事人在接受調(diào)解時(shí)，可以處分自己的實(shí)體權(quán)利，在不違反實(shí)體法禁止性規(guī)范的前提下，達(dá)成雙方所滿意或可能接受的調(diào)解協(xié)議。這種相對寬松的合法原則，決定了復(fù)議調(diào)解與復(fù)議決定所遵從的截然不同的制度設(shè)計(jì)理念，賦予了調(diào)解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中從高效及時(shí)化解行政爭議的角度出發(fā)，根據(jù)當(dāng)事人違法的主客觀因素和情節(jié)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整了行政自由裁量權(quán)，將處罰幅度降低為5%，達(dá)到了良好的執(zhí)法效果。
當(dāng)然，除了上述《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》明確規(guī)定的原則限制外，由于海關(guān)復(fù)議調(diào)解是爭議雙方在復(fù)議機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的協(xié)商和解，因此僅限于對社會(huì)利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權(quán)益的嚴(yán)重走私行為的處理等，在行政復(fù)議過程中不能適用調(diào)解。此外，海關(guān)執(zhí)法有其自身特點(diǎn)，特別是在一些進(jìn)出境通關(guān)過程中，貨物的所有人與辦理海關(guān)手續(xù)的當(dāng)事人常常不同一，造成有些行政復(fù)議案件涉及的關(guān)系很復(fù)雜。如近年來對海關(guān)針對收發(fā)貨人進(jìn)行的行政處罰提出異議的申請人往往是涉案貨物的實(shí)際貨主。在這種情況下，海關(guān)如直接與申請人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，往往會(huì)對第三人的權(quán)益造成影響。這些復(fù)議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應(yīng)該說這類案件是可以適用調(diào)解的，但為確保第三方的利益不受損害，調(diào)解過程必須有第三方參加，且調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意。
問：行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議對雙方都有約束力嗎？
答：根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的規(guī)定，調(diào)解作為一種復(fù)議案件的結(jié)案方式，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人雙方達(dá)成的協(xié)議予以書面記載，即制作行政復(fù)議調(diào)解書。行政復(fù)議調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明申請人和被申請人的基本情況，申請人和被申請人在復(fù)議中提出的相關(guān)請求、事實(shí)和理由，調(diào)解的基本情況和結(jié)果，申請人和被申請人履行調(diào)解書的義務(wù)等內(nèi)容，并且加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)的印章。行政復(fù)議調(diào)解書一經(jīng)送達(dá)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力，行政復(fù)議的雙方當(dāng)事人都必須遵守調(diào)解書的內(nèi)容，履行調(diào)解書規(guī)定的義務(wù)。在復(fù)議調(diào)解中，雙方當(dāng)事人任何一方不履行已經(jīng)生效的復(fù)議調(diào)解書的，另一方都可以申請強(qiáng)制執(zhí)行。
具體到海關(guān)復(fù)議調(diào)解來說，如果申請人認(rèn)為涉案海關(guān)不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，可以申請行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令涉案海關(guān)履行。海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉案海關(guān)不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，并且制作《責(zé)令限期履行行政復(fù)議決定通知書》，送達(dá)涉案海關(guān)。以上不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行情節(jié)嚴(yán)重的，還可以依法追究涉案海關(guān)相關(guān)人員的責(zé)任。而如果申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，由作出具體行政行為的海關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
