海關(guān)總署解讀抽象行政行為審查程序
海關(guān)行政復議是審查具體行政行為的，也就是說海關(guān)管理相對人對海關(guān)做出的行政處罰、行政扣留、企業(yè)分類、行政許可、減免稅審批等具體的事項不服，可以申請上一級海關(guān)進行復議。而抽象行政行為是指海關(guān)做出的不針對管理相對人權(quán)利義務的行政行為，一般包括海關(guān)制定規(guī)范性文件的行為等。
在一般情況下，管理相對人是不能對海關(guān)的抽象行政行為提起行政復議的，但是也有例外，即如果管理相對人在對某項具體行政行為提起行政復議過程中，認為這個具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件有問題，可以附帶提起對這個規(guī)范性文件（抽象行政行為）的審查申請，此時，海關(guān)就可以啟動抽象行政行為審查機制。某些特殊情況下海關(guān)復議機關(guān)也可以自行啟動審查程序。
海關(guān)對抽象行政行為審查的啟動程序
海關(guān)對抽象行政行為的審查一定要在行政復議程序中進行，一般情況下是在復議開始以后，申請人認為海關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，就可以在對具體行政行為申請復議時一并提出對該規(guī)定的審查申請。如果在對具體行政行為提起行政復議時還不知道該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的，也可以在復議機關(guān)做出復議決定前提出。
也即是，只要復議案件從受理一直到復議決定做出，這個期間都可以隨時提出對規(guī)范性文件的審查申請。海關(guān)行政復議期限是60天（最長90天），在這個期間申請人都有這個權(quán)利。一般情況下，申請人提出對規(guī)范性文件的審查要以書面形式提出，但是如果復議申請本身就是口頭提出的，對規(guī)范性文件的審查也可以口頭提出。除了申請人可以提起對規(guī)范性文件的審查申請之外，海關(guān)復議機關(guān)也可以主動啟動對規(guī)范性文件的審查程序——只要復議機關(guān)在審查具體行政行為時認為有這個必要。如果是海關(guān)復議機關(guān)在復議中主動啟動對規(guī)范性文件審查程序的，應當立即通知申請人和被申請人，讓他們在思想上有所準備，同時也可以很好地配合復議機關(guān)的審查。
復議機關(guān)審查抽象行政行為的程序
復議機關(guān)接到申請人對抽象行政行為審查的要求以后，首先確認自己是否有權(quán)處理，有權(quán)處理的，應當在30日內(nèi)處理完畢；如果無權(quán)處理的，應當在7日內(nèi)報送有權(quán)處理的機關(guān)處理。下面分別介紹上述兩種情形：
一、復議機關(guān)有權(quán)處理
步驟一：確定該規(guī)范性文件是否與法律、行政法規(guī)、規(guī)章相抵觸。
申請人認為海關(guān)的規(guī)范性文件是否合法，主要是看這個文件與有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容是否抵觸。內(nèi)容不相符，規(guī)范性文件顯然不符合法律法規(guī)的精神，按照上位法高于下位法的原則，該規(guī)范性文件自然是不合法的。
還要看該規(guī)范性文件有關(guān)程序方面的內(nèi)容是否合法有效。比如《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》規(guī)定“經(jīng)直屬海關(guān)決定調(diào)整或者不予調(diào)整企業(yè)管理類別的，由企業(yè)注冊地海關(guān)在決定做出之日起10個工作日內(nèi)將相關(guān)決定送達企業(yè)”，如果規(guī)范性文件規(guī)定此類情況海關(guān)在15個工作日內(nèi)送達企業(yè)分類的相關(guān)決定，在程序上是與規(guī)章不相符的，因此也是違法的。
同時看該規(guī)范性文件的制定程序是否合法有效，如果文件的實體內(nèi)容與程序內(nèi)容都不違法，僅僅是制定程序違法，也不能算是規(guī)范性文件合法有效。
步驟二：確認該規(guī)范性文件能否作為被申請人做出具體行政行為的依據(jù)。
被申請人做出具體行政行為除了依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章之外，還要根據(jù)一部分規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定具體實施。如海關(guān)對當事人違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為的處罰，除了依據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》規(guī)定定性之外，還要依據(jù)《海關(guān)行政處罰罰款幅度標準》并結(jié)合當事人違法情節(jié)和危害性做出具體的處罰決定。
步驟三：書面告知申請人對該規(guī)定的審查結(jié)果。
無論海關(guān)的規(guī)范性文件是否合法，能否作為海關(guān)做出具體行政行為的依據(jù)，都要書面告知申請人審查結(jié)果。海關(guān)告知的方式是制作《抽象行政行為審查告知書》，其內(nèi)容應包括：說明申請人在提起行政復議申請時一并提出了對XXX文件的審查申請，經(jīng)審查，該XXX文件符合XXX的規(guī)定，可以作為被申請人做出具體行政行為的依據(jù)；或者該XXX文件不符合XXX的規(guī)定，不能作為被申請人做出具體行政行為的依據(jù)。該《抽象行政行為審查告知書》做出后要及時送達申請人和被申請人。
有權(quán)處理的上級海關(guān)處理期限。上級海關(guān)接到下級海關(guān)轉(zhuǎn)送的審查申請時，應當及時處理，60日內(nèi)處理完畢。
二、復議機關(guān)無權(quán)處理
步驟一：轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的上級海關(guān)。
有些規(guī)范性文件低一級別的海關(guān)無權(quán)制定，主要由上級海關(guān)制定實施，判別該規(guī)范性文件能否作為做出具體行政行為的依據(jù)，還是要由制定該規(guī)范性文件的海關(guān)做出說明和解釋。因此，當下級海關(guān)將有關(guān)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)送上級海關(guān)處理時，上級海關(guān)不得推諉，并應及時做出處理。轉(zhuǎn)送的海關(guān)也應在轉(zhuǎn)送同時，報告行政復議的有關(guān)情況，主要說明涉及該規(guī)范性文件的復議案件的受理、答復、審查等情況；也要說明執(zhí)行該規(guī)范性文件的情況，主要說明該規(guī)范性文件在被申請復議的具體行政行為中起到什么作用；還要說明對適用該規(guī)范性文件的意見，即下級海關(guān)應當明確表明對該規(guī)范性文件能否作為執(zhí)法依據(jù)的立場。下級海關(guān)在轉(zhuǎn)送時應當填寫《行政復議抽象行政行為審查轉(zhuǎn)送書》，正式遞交上級海關(guān)。
步驟二：轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的非上級海關(guān)單位。
有些規(guī)范性文件并不是由上級海關(guān)制定的，海關(guān)在執(zhí)法中也經(jīng)常會遇到執(zhí)行國家有關(guān)部門文件和政策的情形，比如海關(guān)在落實減免稅政策時要執(zhí)行國家發(fā)改委的有關(guān)文件精神，當復議中遇有此類情況時，海關(guān)對這些文件沒有解釋權(quán)，應當轉(zhuǎn)送制定這些規(guī)范性文件的部門做說明和解釋。海關(guān)轉(zhuǎn)送時要起草轉(zhuǎn)送函，在轉(zhuǎn)送函中要說明海關(guān)行政復議的情況，因為是轉(zhuǎn)送海關(guān)之外的部門審查規(guī)范性文件內(nèi)容，這就要求說明復議情況時盡量具體詳細，重點應說明該規(guī)范性文件在該復議案件中的地位和作用，對管理相對人的影響等；最后還要請求有關(guān)部門確認該規(guī)范性文件是否合法有效。海關(guān)轉(zhuǎn)送過程中，也要避免出現(xiàn)避重就輕的情形，為了得到一個對海關(guān)復議比較好的結(jié)果，有意夸大或者隱瞞部分事實，這些都是違法的。
