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新解釋、新精神、新要求：促行政許可依法而行
http://www.ggmww.com 2010-1-4 16:01:48 來源：人民法院報
新解釋、新精神、新要求：促行政許可依法而行
近日，最高人民法院審判委員會討論通過了《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《解釋》）。在其公布實施前夕，本報記者就司法解釋起草背景、意義和作用等問題，訪問了最高人民法院副院長江必新大法官。
行政許可是行政機關(guān)最為倚重的一種管理方式，故《解釋》的重要性與附加值顯而易見
記者：針對一種行政行為作出司法解釋，過去還從未有過，這次為什么要專就行政許可制定司法解釋？
江必新：你說得對。行政許可只是眾多行政行為類型之一，《解釋》專門規(guī)范許可案件審理問題，確實是開了為一種行政行為量身訂做司法解釋的先河。之所以如此，有兩點考慮：
一是考慮到行政許可的重要性。行政許可是行政機關(guān)最為倚重的一種管理方式，其重要性遠非其他方式可及。按照管理的習慣模式，某個領(lǐng)域一旦出現(xiàn)難以控制的風險、混亂，往往都把許可作為首選措施。實踐證明，引入許可的確可收立竿見影之效。但是，許可的前提是對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和自由施加普遍限制，過度運用，勢必阻礙個體權(quán)利的實現(xiàn)，損害社會發(fā)展的活力和動力。任何行政行為都是一端連著公共利益，另一端連著個體利益，其中，行政許可與兩種利益的聯(lián)系最為緊密、最為息息相關(guān)。要想行政許可不在兩種利益的張力中失去平衡，除了更嚴格地貫徹依法行政原則，別無他途。要做到這一點，不僅要依靠行政機關(guān)和執(zhí)法人員的自覺自律，更要依靠法院的行政審判。為了讓行政審判更好地發(fā)揮促進依法行政，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的功能，在司法政策上重視行政許可，針對其制定專門的解釋性規(guī)則大有必要。
二是考慮到行政許可的獨特性。行政行為可以分為授益處分和不利處分。行政許可作為授益處分的典型，與不利處分最大的不同就是涉及的利益結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。不利處分通常只涉及雙方關(guān)系，即行政機關(guān)和相對人，被告敗訴通常不會影響第三人的利益；而授益處分則往往涉及第三方甚至多方的利益，被告敗訴的不利后果通常會波及被許可人或者利害關(guān)系人。反觀現(xiàn)有訴訟規(guī)則，更多針對不利處分和雙方關(guān)系，對涉及三方或者多方關(guān)系的授益處分的特點關(guān)注不夠。比如，行政訴訟證據(jù)規(guī)則規(guī)定，被告逾期提交證據(jù)、依據(jù)的視為被訴行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。如果被訴的是行政處罰，撤銷不會有太大問題，但被訴的是一個許可就容易出問題，因為撤銷許可必然損害被許可人或者其他利害關(guān)系人的利益，而他們可能是沒有任何過錯的。所以，有些規(guī)則在不利處分領(lǐng)域適用效果很好，但用在許可案件中就會產(chǎn)生明顯問題。據(jù)統(tǒng)計，行政許可案件占行政訴訟案件總量的比重已超過10%，且呈快速增長的趨勢。針對行政許可的特點制定司法解釋，其價值不言而喻。不僅如此，《解釋》還有一個重要的附帶價值，就是在其他授益處分（如登記、確認）案件的審判中，其亦可參照適用。
記者：《解釋》致力于實現(xiàn)哪些目標？
江必新：《解釋》所追求的目標當中，比較重要的有如下三點：
一是保障行政許可法的實施。2003年頒布的行政許可法在中國行政法治建設(shè)史上具有里程碑意義。過去，涉及行政許可的法律規(guī)范可謂浩如煙海，但究其實質(zhì)，卻是行政授權(quán)的成分居多，限制權(quán)力的成分少之又少，這使得行政許可在解決問題的同時也制造了許多問題和矛盾。行政許可法將有限政府、透明政府、誠信政府、服務(wù)政府等先進法治理念，貫徹到行政許可的設(shè)定和實施的全過程，對行政機關(guān)提出了更高的要求，在很大程度上彌補了許可制度的缺憾。為了保障這部重要法律的實施，我們在其頒布后立即啟動了司法解釋起草計劃，歷經(jīng)6年有余，做了大量的調(diào)研、論證工作，廣泛征求意見，反復(fù)修改，數(shù)易其稿，終于得以面世。透過《解釋》內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)其始終堅持行政許可法的規(guī)范本意和精神，為法律實施提供司法保障的良苦用心。
二是完善行政訴訟規(guī)則。如前所述，現(xiàn)有的行政訴訟規(guī)則更多地以不利處分為模本，較少慮及授益處分特點。在行政許可案件迅速增長的背景下，訴訟規(guī)則相對于行政許可案件的不適應(yīng)性日益突出，其漏洞和不足越來越明顯。作為一種應(yīng)對之策，《解釋》恰可以起到填補漏洞、完善規(guī)則的作用。
三是統(tǒng)一行政許可案件審判標準。多年來，行政許可案件審判中積累了許多疑難問題，行政許可法的實施又帶來了不少新的問題。其中不少都具有普遍性，各地法院在認識上不夠統(tǒng)一，對行政審判產(chǎn)生了相當大的消極影響。明確地回答這些問題，以統(tǒng)一審判標準和尺度，已經(jīng)成為行政審判實踐的強烈需求，這也是《解釋》追求的一個重要目標。
結(jié)合審判實踐，優(yōu)先選擇重點難點問題有的放矢
江必新：行政許可案件涉及的疑難問題非常多，在調(diào)研當中，各地法院反映上來的帶有普遍性的問題難以勝數(shù)，不可能通過這個司法解釋一勞永逸的解決。所以，在《解釋》起草之初，我們就明確了不貪大求全的指導(dǎo)原則，力求緊貼審判實際，按照輕重緩急，優(yōu)先選擇當前審判實踐亟待解決的重點和難點問題。具體包括如下九個問題：一是查閱權(quán)訴訟的原告范圍及判決方式問題；二是以各類通知為典型的過程行為的可訴性問題；三是多階段許可及統(tǒng)一辦理行政許可的適格被告問題；四是前置行政行為的審查程度問題；五是新舊法的選擇適用問題；六是被告逾期舉證的處理方式問題；七是不予許可決定案件的判決方式問題；八是多因一果的賠償責任問題；九是行政補償訴訟的時機、標準和程序問題。具體負責起草的同志還將就《解釋》的理解和適用進行闡釋，這里不再贅述。
提高訴權(quán)保護、權(quán)利救濟、司法裁判水平的同時，更要提升行政法官的司法能力
記者：《解釋》對行政審判提出了哪些新的要求？
江必新：一是要提高訴權(quán)保護水平。按照《解釋》，公民、法人或者其他組織不僅可以起訴受行政許可法規(guī)范的各類行政行為，還可以起訴事實上具有最終性的過程行為、上級機關(guān)批準行為、下級機關(guān)初審行為。另外還有一點值得注意，《解釋》增加了兩種新的訴訟類型：補償訴訟和查閱權(quán)訴訟。這些內(nèi)容都明確無誤地傳達出要求行政審判增強訴權(quán)保護力度的信號。
二是要提高權(quán)利救濟水平。《解釋》在被告怠于舉證時給予第三人補充證據(jù)的機會；設(shè)定新舊法選擇適用的例外情形；在不予許可決定違法時有條件地授權(quán)法院判斷原告是否符合許可申請條件，并為行政機關(guān)重新作出的決定規(guī)定方向；規(guī)定行政賠償訴訟可以一并解決相關(guān)民事賠償問題；明確行政補償標準，其目的無非是為了把權(quán)利的司法救濟盡可能地做到位。
三是要提高司法裁判水平。起草司法解釋雖然力求明確，但不可能達到完全明確，更不用說行政許可概念本身就是千差萬別的各種許可的高度抽象化。只要是規(guī)范，就有晦暗不明的空間，《解釋》亦不例外。比如關(guān)聯(lián)行政行為的審查標準就是“重大明顯的違法”這樣的不確定概念。類似的模糊地帶只能靠法官的“法素養(yǎng)”和“法意識”來補白。所以，要真正用好這部司法解釋，提高行政法官的司法能力亦是題中應(yīng)有之義。
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