Law-lib.com 2022-9-5 10:34:49 中國(guó)人大網(wǎng)
最高人民法院關(guān)于四級(jí)法院審級(jí)職能定位
改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告
——2022年8月30日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十六次會(huì)議上
最高人民法院院長(zhǎng) 周強(qiáng)
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
根據(jù)本次會(huì)議安排，我代表最高人民法院報(bào)告四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，請(qǐng)審議。
“完善審級(jí)制度”是黨的十八屆四中全會(huì)確定的重要改革舉措。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見(jiàn)》，將“明確四級(jí)法院職能定位”列為重大改革任務(wù)。2021年5月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革的方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），明確了這項(xiàng)改革的目標(biāo)和內(nèi)容。2021年8月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開(kāi)展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《授權(quán)決定》）。2021年9月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)實(shí)施辦法》），于2021年10月1日正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，最高人民法院堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，推動(dòng)試點(diǎn)各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序開(kāi)展。全國(guó)人大監(jiān)察司法委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委多次聽(tīng)取匯報(bào)，開(kāi)展監(jiān)督指導(dǎo)，有力促進(jìn)了試點(diǎn)工作落實(shí)落地。
一、試點(diǎn)工作開(kāi)展情況
試點(diǎn)工作在堅(jiān)持“四級(jí)兩審制”制度基礎(chǔ)上，針對(duì)四級(jí)法院案件數(shù)量結(jié)構(gòu)分布不夠合理、審判資源分配不夠科學(xué)、審級(jí)監(jiān)督作用發(fā)揮不夠充分等突出問(wèn)題，從三個(gè)方面優(yōu)化完善四級(jí)法院審級(jí)職能：一是在試點(diǎn)地區(qū)調(diào)整適用行政訴訟法第十五條關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定，推動(dòng)將審理難度不大、受地方干預(yù)少、適宜就地化解的四類(lèi)行政案件，交由基層人民法院審理。同步完善民事案件級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)審判重心進(jìn)一步下沉。二是改革民事、行政再審申請(qǐng)程序和標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整適用民事訴訟法第二百零六條、行政訴訟法第九十條關(guān)于再審申請(qǐng)一律“上提一級(jí)”的規(guī)定，再審糾錯(cuò)職能主要由高級(jí)人民法院承擔(dān)，最高人民法院通過(guò)審查糾正法律適用錯(cuò)誤，重點(diǎn)發(fā)揮統(tǒng)一全國(guó)法律適用、監(jiān)督指導(dǎo)全國(guó)法院審判工作職能。三是配套完善案件提級(jí)管轄機(jī)制，推動(dòng)具有普遍法律適用指導(dǎo)意義或者關(guān)乎重大國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，以及可能存在“訴訟主客場(chǎng)”現(xiàn)象的案件，主要由較高層級(jí)法院審理，實(shí)現(xiàn)審判資源、案件結(jié)構(gòu)與四級(jí)法院職能定位科學(xué)匹配。
試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，最高人民法院建立了試點(diǎn)督導(dǎo)落實(shí)、情況收集反饋、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總、文件審查備案、聯(lián)席工作會(huì)議、政策解讀宣傳6項(xiàng)工作機(jī)制，制定印發(fā)25個(gè)試點(diǎn)配套規(guī)范性文件，指導(dǎo)各試點(diǎn)法院嚴(yán)格落實(shí)《授權(quán)決定》要求，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)各項(xiàng)工作，有效確保試點(diǎn)工作因地制宜、精準(zhǔn)落地。
二、試點(diǎn)工作的階段性成效
經(jīng)過(guò)近一年探索，四級(jí)法院審級(jí)職能逐步優(yōu)化，案件結(jié)構(gòu)和分布日趨合理，司法職權(quán)配置更加科學(xué)，矛盾糾紛化解質(zhì)效有效提升，人民群眾對(duì)公平正義的獲得感不斷增強(qiáng)。實(shí)踐充分證明，黨中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定是完全正確的。
一是審判重心合理下沉，推動(dòng)矛盾糾紛在基層實(shí)現(xiàn)公正高效實(shí)質(zhì)性化解。民事、行政級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，各試點(diǎn)法院受理“下沉”的民事、行政一審案件數(shù)量增幅有限，審判質(zhì)量保持穩(wěn)中向好。試點(diǎn)基層人民法院共受理“下沉”的民事案件9570件，僅占同期全部新收一審民事案件的0.15%，一審民事案件上訴率、二審改發(fā)率分別為8.73%、1.25%，較試點(diǎn)前同比分別下降0.2、0.04個(gè)百分點(diǎn)；受理“下沉”的四類(lèi)行政案件11275件，占一審行政案件的6.76%，其中已審結(jié)7545件，二審改發(fā)率1.74%，較試點(diǎn)初期前三個(gè)月下降0.26個(gè)百分點(diǎn)，審判質(zhì)量穩(wěn)步提升。按照中央司法體制改革部署，最高人民法院積極推進(jìn)完善司法權(quán)制約監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)，增強(qiáng)司法能力，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。各高級(jí)人民法院積極爭(zhēng)取省級(jí)組織部門(mén)、機(jī)構(gòu)編制部門(mén)支持，推動(dòng)編制、員額配置向基層和辦案一線傾斜。各高、中級(jí)人民法院通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)、典型案例、審判指引等方式，加強(qiáng)對(duì)下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)。基層人民法院積極參與訴源治理、深化案件繁簡(jiǎn)分流、加強(qiáng)案件質(zhì)效監(jiān)控。上海高院將四類(lèi)行政案件辦案指南嵌入審判業(yè)務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)辦案流程管理。天津各中院圍繞建設(shè)工程合同、買(mǎi)賣(mài)合同、破產(chǎn)強(qiáng)制清算、民間借貸等案件，出臺(tái)類(lèi)案辦理指引，統(tǒng)一裁量尺度。陜西高院與當(dāng)?shù)匦姓䴔C(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)典型案例，指導(dǎo)基層人民法院提高案件辦理質(zhì)量。浙江寧波中院要求轄區(qū)基層人民法院對(duì)“下沉”案件一律適用普通程序?qū)徖恚⒂稍和ラL(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，配齊配強(qiáng)審判力量，確保案件質(zhì)量過(guò)硬。
二是提級(jí)管轄機(jī)制有效激活，高、中級(jí)人民法院審理重大典型一審案件職能作用更加凸顯。各試點(diǎn)地區(qū)高、中級(jí)人民法院完善提級(jí)管轄機(jī)制，細(xì)化提級(jí)管轄標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作流程，配套完善繁案精審、類(lèi)案同判、風(fēng)險(xiǎn)防控、案例轉(zhuǎn)化等機(jī)制，有效推動(dòng)涉及重大利益、具有普遍法律適用指導(dǎo)意義、存在重大法律適用分歧、可能存在不當(dāng)干預(yù)、疑難復(fù)雜新類(lèi)型的一審案件由高、中級(jí)人民法院審理，實(shí)現(xiàn)案件有上有下、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。試點(diǎn)以來(lái)，各高、中級(jí)人民法院共提級(jí)管轄案件435件，同比增長(zhǎng)19.50%，其中23.70%的案件涉及重大國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，33.96%的案件屬于在轄區(qū)內(nèi)類(lèi)型較新、疑難復(fù)雜的案件，34.91%的案件具有普遍法律適用指導(dǎo)意義，提級(jí)管轄的案件涉及數(shù)據(jù)權(quán)利確權(quán)、網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、新業(yè)態(tài)用工主體資格、“雙減”政策下教育培訓(xùn)合同效力等法律問(wèn)題，涵蓋民事、行政、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。廣東高院建立全省重點(diǎn)案件逐案跟蹤指導(dǎo)制度，扎實(shí)做好提級(jí)管轄案件的審查審理和風(fēng)險(xiǎn)防范工作。重慶高院對(duì)報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄案件探索要素式審查，突出報(bào)請(qǐng)理由、審查意見(jiàn)等關(guān)鍵要素，有效提升審查效率。四川高院將審結(jié)的提級(jí)管轄典型案件及時(shí)轉(zhuǎn)化為參考性案例，相關(guān)規(guī)則納入審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件，實(shí)現(xiàn)審理一件、指導(dǎo)一片。
三是再審程序運(yùn)行機(jī)制持續(xù)完善，實(shí)現(xiàn)再審依法糾錯(cuò)與維護(hù)生效裁判權(quán)威相統(tǒng)一。按照試點(diǎn)工作要求，最高人民法院和高級(jí)人民法院推動(dòng)完善再審程序運(yùn)行機(jī)制，案件數(shù)量結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，再審糾錯(cuò)能力水平穩(wěn)步提升。試點(diǎn)以來(lái)，最高人民法院新收民事、行政申請(qǐng)?jiān)賹弻彶榘讣?275件，較試點(diǎn)前下降85.33%，占全部民事、行政案件比例從試點(diǎn)前63.93%降至19.36%，案件數(shù)量結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，有效解決再審申請(qǐng)濫訴和審查程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題。各高級(jí)人民法院根據(jù)試點(diǎn)工作要求，優(yōu)化再審職權(quán)配置，普遍采取“終審審理和再審申請(qǐng)審查相分離”的模式，強(qiáng)化再審程序制約監(jiān)督，有效提升再審申請(qǐng)審查質(zhì)效。試點(diǎn)以來(lái)，各高級(jí)人民法院受理申請(qǐng)?jiān)賹弻彶榘讣?49323件，其中受理不服本院終審民事、行政案件的再審申請(qǐng)16094件，包括最高人民法院“下交”的再審申請(qǐng)5428件，“下交”案件僅占全部申請(qǐng)?jiān)賹弻彶榘讣?.18%。各高級(jí)人民法院對(duì)不服本院終審民事、行政案件的再審申請(qǐng)裁定再審率為9.08%，裁定再審案件改判率為28.18%，比同期辦理的不服下級(jí)法院民事、行政生效裁判申請(qǐng)?jiān)賹弻彶楹驮賹彴讣謩e高出3.37、6.55個(gè)百分點(diǎn)，未出現(xiàn)“高駁回率”和“高維持率”等現(xiàn)象，有效發(fā)揮再審依法糾錯(cuò)功能。浙江高院將本院生效裁判的再審申請(qǐng)審查、再審案件審理納入“四類(lèi)案件”監(jiān)管，明確擬改判案件應(yīng)當(dāng)由院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論。山東高院修改法官績(jī)效考核辦法，明確本院生效裁判再審申請(qǐng)審查案件權(quán)重系數(shù)及考核方式，建立再審糾錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制。
四是最高審判機(jī)關(guān)職能定位不斷優(yōu)化，更好履行憲法法律賦予的職責(zé)。最高人民法院優(yōu)化審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立高級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)?jiān)賹徧釋徆ぷ鳈C(jī)制，完善繁案精審模式，加大重大典型案件辦理力度，健全統(tǒng)一法律適用機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)全國(guó)法院審判工作監(jiān)督指導(dǎo)。試點(diǎn)以來(lái)，最高人民法院審結(jié)民事、行政二審案件2712件，再審提審案件625件，解決了算法發(fā)明專(zhuān)利無(wú)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)、橫向壟斷協(xié)議行政處罰的計(jì)罰基數(shù)、授益行政行為中授益相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)等一批法律適用問(wèn)題。出臺(tái)涉及人身安全保護(hù)令、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、證券市場(chǎng)虛假陳述侵權(quán)民事賠償、生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛懲罰性賠償、海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟等司法解釋25個(gè)，發(fā)布3批20件指導(dǎo)性案例。召開(kāi)跨領(lǐng)域?qū)I(yè)法官會(huì)議7次，有效解決重大法律適用分歧20余個(gè)。建立審判業(yè)務(wù)文件、參考性案例審查備案制度，審查地方法院審判業(yè)務(wù)文件162個(gè)、參考性案例219件，確保法律適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
五是當(dāng)事人訴訟權(quán)利得到充分保障，人民群眾改革獲得感不斷提升。充分尊重保障當(dāng)事人程序選擇權(quán)、利益處分權(quán)、訴訟知情權(quán)和權(quán)利救濟(jì)權(quán)，提高訴訟服務(wù)水平，審判質(zhì)量、效率和公信力不斷提升，更好滿足人民群眾新要求新期待。針對(duì)級(jí)別管轄調(diào)整，各地法院細(xì)化明確案件管轄清單，強(qiáng)化立案告知和法官釋明，依法公正審理當(dāng)事人管轄權(quán)異議，加強(qiáng)當(dāng)事人訴權(quán)保障。針對(duì)提級(jí)管轄機(jī)制，北京、江蘇等地高院建立當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄機(jī)制，充分發(fā)揮當(dāng)事人參與和監(jiān)督作用。針對(duì)再審程序改革，尊重當(dāng)事人對(duì)再審申請(qǐng)?zhí)峤环ㄔ旱倪x擇權(quán)，嚴(yán)禁各地法院擅自“下交”再審申請(qǐng)審查，杜絕“該立不立”、“敷衍推諉”等問(wèn)題發(fā)生。河南高院暢通引導(dǎo)民事涉訴信訪導(dǎo)入申請(qǐng)?jiān)賹彽牧夹攒壍溃Ｕ袭?dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利。遼寧等地高院健全法律援助機(jī)制，會(huì)同司法行政部門(mén)法律援助機(jī)構(gòu)幫助當(dāng)事人便捷、高效、充分行使申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利。
三、試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題和困難
當(dāng)前，改革試點(diǎn)還存在一些問(wèn)題和困難亟待解決。
一是試點(diǎn)法院工作開(kāi)展不平衡。有的法院在落實(shí)改革任務(wù)上存在“溫差”、“落差”，有針對(duì)性的改革舉措還不多。有的簡(jiǎn)單照搬上級(jí)法院工作舉措，在落實(shí)級(jí)別管轄調(diào)整、提級(jí)管轄機(jī)制等改革舉措時(shí)，未充分結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行細(xì)化完善。有的對(duì)試點(diǎn)明確的新程序規(guī)則理解有偏差，習(xí)慣沿用老辦法，探索創(chuàng)新不夠。
二是試點(diǎn)效果有待進(jìn)一步提升。受新冠肺炎疫情、舊存積案和結(jié)案周期等因素影響，最高人民法院裁定提審案件審結(jié)數(shù)量不多，重大典型案件示范效果和指導(dǎo)作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化。此外，從提級(jí)管轄、一審審理、案件上訴、再審申請(qǐng)審查到再審審理需要經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程，試點(diǎn)整體效果還有待充分顯現(xiàn)。
三是配套保障機(jī)制仍需不斷完善。重大典型案件的發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全，存在渠道單一化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、識(shí)別不精準(zhǔn)等問(wèn)題，上下級(jí)法院在信息共享、溝通協(xié)調(diào)、程序銜接、案件流轉(zhuǎn)等方面的工作機(jī)制還有待完善。部分法院未根據(jù)試點(diǎn)后案件數(shù)量結(jié)構(gòu)、工作強(qiáng)度、職權(quán)配置等變化，優(yōu)化調(diào)整審判業(yè)績(jī)考核體系，導(dǎo)致激勵(lì)約束機(jī)制不足。相關(guān)改革系統(tǒng)集成有待加強(qiáng)，訴訟收費(fèi)與四級(jí)法院審級(jí)職能、程序類(lèi)型還沒(méi)有形成合理匹配，再審預(yù)收費(fèi)制度尚未建立，杠桿調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不充分，一定程度影響了改革效果。
四、下一步工作舉措
目前，四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)進(jìn)入改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵期，推進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)艱巨、責(zé)任重大。最高人民法院將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，緊緊依靠全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督和支持，進(jìn)一步深入推進(jìn)試點(diǎn)工作，確保圓滿完成試點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)完善具有中國(guó)特色、符合司法規(guī)律的審級(jí)制度。
一是強(qiáng)化統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動(dòng)試點(diǎn)工作均衡發(fā)展。進(jìn)一步健全試點(diǎn)工作推進(jìn)機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮最高人民法院牽頭抓總、統(tǒng)籌管理、協(xié)同推進(jìn)職能，壓實(shí)各高級(jí)人民法院改革主體責(zé)任。會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展調(diào)查研究、督促檢查和實(shí)效評(píng)估，及時(shí)完善試點(diǎn)政策，糾正工作偏差，推動(dòng)解決部分法院工作滯后、效果不突出等問(wèn)題。
二是健全配套保障，鞏固提升試點(diǎn)工作成效。密切跟蹤試點(diǎn)法院整體審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化審判條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，加強(qiáng)基層人民法院案件質(zhì)效監(jiān)督管理。健全重大典型案件發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和篩選機(jī)制，完善類(lèi)案檢索平臺(tái)功能，推動(dòng)精準(zhǔn)識(shí)別法律適用不統(tǒng)一問(wèn)題。建立申請(qǐng)?jiān)賹弻彶榘讣驮賹彴讣䦟?zhuān)項(xiàng)管理機(jī)制，確保重大典型案件辦理及時(shí)、質(zhì)量過(guò)硬。協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)修改完善《訴訟費(fèi)用交納辦法》，推動(dòng)建立再審預(yù)收費(fèi)制度，促進(jìn)增強(qiáng)改革系統(tǒng)集成效應(yīng)。
三是系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)提出完善立法建議。以本次中期報(bào)告為契機(jī)，認(rèn)真做好試點(diǎn)工作的情況分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為民事、行政訴訟法修改提供有力的實(shí)證基礎(chǔ)。嚴(yán)格按照立法工作有關(guān)程序和要求，深入開(kāi)展修法研究論證工作，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議，適時(shí)提出切合實(shí)際的高質(zhì)量修法建議。
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員，全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取和審議四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告，充分體現(xiàn)了對(duì)改革試點(diǎn)工作的高度重視和關(guān)心支持。我們將在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，深入貫徹落實(shí)《改革方案》、《授權(quán)決定》和《試點(diǎn)實(shí)施辦法》要求，認(rèn)真落實(shí)本次會(huì)議審議意見(jiàn)，埋頭苦干、勇毅前行，確保試點(diǎn)工作取得良好效果，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家作出新的更大貢獻(xiàn)，以實(shí)際行動(dòng)迎接黨的二十大勝利召開(kāi)。
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