關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見
關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見
環(huán)境保護部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部
關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見
關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見
環(huán)發(fā)[2013]16號
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產建設兵團環(huán)境保護廳（局）、發(fā)展改革委、財政廳（局）：
為貫徹落實黨的十八大關于建設生態(tài)文明和美麗中國的理念與精神，推進《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》實施，加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理，增強區(qū)域整體生態(tài)功能，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，提出如下意見：
一、總體要求
�。ㄒ唬┲匾饬x。國家重點生態(tài)功能區(qū)是指承擔水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，關系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產品供給能力的區(qū)域。加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理，是增強生態(tài)服務功能，構建國家生態(tài)安全屏障的重要支撐；是促進人與自然和諧，推動生態(tài)文明建設的重要舉措；是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，全面建設小康社會的重要基礎；是推進主體功能區(qū)建設，優(yōu)化國土開發(fā)空間格局、建設美麗中國的重要任務。
（二）基本原則。堅持以科學發(fā)展觀為指導，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，以保障國家生態(tài)安全、促進人與自然和諧相處為目標，以增強區(qū)域生態(tài)服務功能、改善生態(tài)環(huán)境質量為重點，切實加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理。
堅持生態(tài)主導、保護優(yōu)先。把保護和修復生態(tài)環(huán)境、增強生態(tài)產品生產能力作為首要任務，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，實施生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，嚴格管制各類開發(fā)活動，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和評估，減少和防止對生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞。
堅持嚴格準入、限制開發(fā)。按照生態(tài)功能恢復和保育原則，實行更有針對性的產業(yè)準入和環(huán)境準入政策與標準，提高各類開發(fā)項目的產業(yè)和環(huán)境門檻。根據區(qū)域資源環(huán)境承載能力，堅持面上保護、點狀開發(fā)，嚴格控制開發(fā)強度和開發(fā)范圍，禁止成片蔓延式開發(fā)擴張，保持并逐步擴大自然生態(tài)空間。
堅持示范先行、分步推進。選擇有典型代表性的不同類型國家重點生態(tài)功能區(qū)進行試點，探索限制開發(fā)區(qū)域科學發(fā)展的新模式，探索區(qū)域生態(tài)功能綜合管理的新途徑，創(chuàng)新區(qū)域保護和管理的新機制。
二、主要任務
�。ㄒ唬﹪栏窨刂崎_發(fā)強度。要按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，對國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內各類開發(fā)活動進行嚴格管制，使人類活動占用的空間控制在目前水平并逐步縮小，以騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。要依托資源環(huán)境承載能力相對較強的城鎮(zhèn)，引導城鎮(zhèn)建設與工業(yè)開發(fā)集中布局、點狀開發(fā)，禁止成片蔓延式開發(fā)擴張。要嚴格開發(fā)區(qū)管理，原則上不再新建各類開發(fā)區(qū)和擴大現(xiàn)有工業(yè)開發(fā)區(qū)的面積，已有的工業(yè)開發(fā)區(qū)要逐步改造成低消耗、可循環(huán)、少排放、“零污染”的生態(tài)型工業(yè)區(qū)。國家發(fā)展改革委要組織地方發(fā)展改革委進一步明確國家重點生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)強度等約束性指標。
�。ǘ┘訌姰a業(yè)發(fā)展引導。在不影響主體功能定位、不損害生態(tài)功能的前提下，支持重點生態(tài)功能區(qū)適度開發(fā)利用特色資源，合理發(fā)展適宜性產業(yè)。根據不同類型重點生態(tài)功能區(qū)的要求，按照生態(tài)功能恢復和保育原則，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部牽頭制定實施更加嚴格的產業(yè)準入和環(huán)境要求，制定實施限制和禁止發(fā)展產業(yè)名錄，提高生態(tài)環(huán)境準入門檻，嚴禁不符合主體功能定位的項目進入。對于不適合主體功能定位的現(xiàn)有產業(yè)，相關經濟綜合管理部門要通過設備折舊、設備貸款、土地置換等手段，促進產業(yè)梯度轉移或淘汰。各級發(fā)展改革部門在產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生產力布局、項目審批等方面，都要嚴格按照國家重點生態(tài)功能區(qū)的定位要求加強管理，合理引導資源要素的配置。編制產業(yè)專項規(guī)劃、布局重大項目，須開展主體功能適應性評價，使之成為產業(yè)調控和項目布局的重要依據。
�。ㄈ┤鎰澏ㄉ鷳B(tài)紅線。根據《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》和《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》要求，環(huán)境保護部要會同有關部門出臺生態(tài)紅線劃定技術規(guī)范，在國家重要（重點）生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，并會同國家發(fā)展改革委、財政部等制定生態(tài)紅線管制要求和環(huán)境經濟政策。地方各級政府要根據國家劃定的生態(tài)紅線，依照各自職責和相關管制要求嚴格監(jiān)管，對生態(tài)紅線管制區(qū)內易對生態(tài)環(huán)境產生破壞或污染的企業(yè)盡快實施關閉、搬遷等措施，并對受損企業(yè)提供合理的補償或轉移安置費用。
（四）加強生態(tài)功能評估。國家和省級環(huán)境保護部門要會同有關部門加強國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能調查與評估工作，制定國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能調查與評價指標體系及生態(tài)功能評估技術規(guī)程，建立健全區(qū)域生態(tài)功能綜合評估長效機制，強化對區(qū)域生態(tài)功能穩(wěn)定性和生態(tài)產品提供能力的評價和考核，定期評估區(qū)域主要生態(tài)功能及其動態(tài)變化情況。環(huán)境保護和財政部門要加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核力度，完善考核機制，考核結果作為中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金分配的重要依據。區(qū)域生態(tài)功能評估結果要及時送發(fā)展改革、財政和環(huán)境保護部門，作為評估當?shù)亟洕鐣l(fā)展質量和生態(tài)文明建設水平的重要依據，納入政府績效考核；同時作為產業(yè)布局、項目審批、財政轉移支付和環(huán)境保護監(jiān)管的重要依據。
�。ㄎ澹⿵娀鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)管。地方各級環(huán)境保護部門要從嚴控制排污許可證發(fā)放，嚴格落實國家節(jié)能減排政策措施，保證區(qū)域內污染物排放總量持續(xù)下降。專項規(guī)劃以及建設項目環(huán)境影響評價等文件，要設立生態(tài)環(huán)境評估專門章節(jié)，并提出可行的預防措施。要強化監(jiān)督檢查，建立專門針對國家重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管制區(qū)的協(xié)調監(jiān)管機制。各級環(huán)境保護部門要對重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管制區(qū)內的各類資源開發(fā)、生態(tài)建設和恢復等項目進行分類管理，依據其不同的生態(tài)影響特點和程度實行嚴格的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，建立天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，完善區(qū)域內整體聯(lián)動監(jiān)管機制。地方各級政府要全面實行礦山環(huán)境治理恢復保證金制度，嚴格按照提取標準收提并納入稅前生產成本，專戶管理和使用，全面落實企業(yè)和政府生態(tài)保護與恢復治理責任。嚴禁盲目引入外來物種，嚴格控制轉基因生物環(huán)境釋放活動，減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的人為干擾，防止發(fā)生不可逆的生態(tài)破壞。要健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，加大懲罰力度。對于未按重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理要求執(zhí)行的地區(qū)和建設單位，上級有關部門要暫停審批新建項目可行性研究報告或規(guī)劃，適當扣減國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等資金，環(huán)境保護部門暫停評審或審批其規(guī)劃或新建項目環(huán)境影響評價文件。對生態(tài)環(huán)境造成嚴重后果的，除責令其修復和損害賠償外，將依法追究相關責任人的責任。
（六）健全生態(tài)補償機制。加快制定出臺生態(tài)補償政策法規(guī)，建立動態(tài)調整、獎懲分明、導向明確的生態(tài)補償長效機制。中央財政要繼續(xù)加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉移支付力度，并會同發(fā)展改革和環(huán)境保護部門明確和強化地方政府生態(tài)保護責任。地方各級政府要依據財政部印發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法，制定本區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的相關標準和實施細則，推進國家重點生態(tài)功能區(qū)政績考核體系的配套改革。地方各級政府要以保障國家生態(tài)安全格局為目標，嚴格按照要求把財政轉移支付資金主要用于保護生態(tài)環(huán)境和提高基本公共服務水平等。鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對相應的重點生態(tài)功能區(qū)進行補償。
三、保障措施
�。ㄒ唬┣袑嵓訌娊M織領導。各部門要加強組織管理和協(xié)調，編制重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，明確相應的政策措施、資金投入等要求。地方各級政府要加強組織領導，強化協(xié)調溝通，切實建立和完善生態(tài)保護優(yōu)先的績效考核評價體系，落實對轄區(qū)內重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的目標責任。
�。ǘ┩晟婆涮渍唧w系。地方各級政府要建立健全有利于國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的各項政策措施及法律法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調各類生態(tài)環(huán)境保護與建設資金的分配和使用，發(fā)揮各項政策和資金的合力，促進區(qū)域整體生態(tài)功能改善。地方各級發(fā)展改革、財政和環(huán)境保護部門要制定實施有利于重點生態(tài)功能區(qū)保護的財政、投資、產業(yè)和環(huán)境保護等配套政策，支持開展有利于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能保護和恢復的基礎理論和應用技術研究，推廣適宜重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護和恢復治理技術，加強國家重點生態(tài)功能區(qū)建設。
�。ㄈ┘訌姳O(jiān)督評估工作。發(fā)展改革部門要加強對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設整體進展成效的督檢查和綜合評估工作。環(huán)境保護部門要建立健全專業(yè)隊伍和技術手段，強化國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能專項評估和監(jiān)管工作，并將評估與監(jiān)管結果向全社會公布。有關部門要加強相互配合，相互支撐，形成合力。
�。ㄋ模┕膭铋_展試點示范。國家發(fā)展改革委會同財政部、環(huán)境保護部等部門在不同類型的國家重點生態(tài)功能區(qū)中，選擇一些具有典型代表性地區(qū)進行試點示范，指導地方政府研究制定試點示范方案，引導限制開發(fā)區(qū)域探索科學發(fā)展的新模式。國家從政策、資金和技術上對試點示范地區(qū)給予支持和傾斜，并及時總結經驗，促進交流和推廣，發(fā)揮試點示范地區(qū)在重點生態(tài)功能區(qū)建設方面的先行和導向作用。
國家發(fā)展改革、財政和環(huán)境保護等有關部門以及地方各級政府，要加強銜接協(xié)調，切實把實施主體功能戰(zhàn)略、加強國家重點生態(tài)功能區(qū)保護和建設作為推進科學發(fā)展、加快轉變經濟發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略舉措，進一步轉變觀念、提高認識、強化責任，貫徹落實好相關政策舉措，提升區(qū)域整體生態(tài)功能水平，全面建設生態(tài)文明。
附件：國家重點生態(tài)功能區(qū)示意圖
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/W020130201576155639555.rar
環(huán)境保護部
發(fā)展改革委
財 政 部
2013年1月22日
