國務院辦公廳

國務院辦公廳關于完善支持政策促進農民持續(xù)增收的若干意見

國辦發(fā)〔2016〕87號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。全面建成小康社會，難點在農村，關鍵在農民。增加農民收入是“三農”工作的中心任務，事關農民安居樂業(yè)和農村和諧穩(wěn)定，事關鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎，事關經濟社會發(fā)展全局。隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，農業(yè)發(fā)展進入新階段，支撐農民增收的傳統(tǒng)動力逐漸減弱，農民收入增長放緩，迫切需要拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能。為進一步完善支持政策，促進農民持續(xù)增收，經國務院同意，現提出如下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以糧食主產區(qū)和種糧農民為重點，緊緊圍繞農業(yè)提質增效強基礎、農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)拓渠道、農村改革賦權增活力、農村社會保障固基本，進一步完善強農惠農富農政策，著力挖掘經營性收入增長潛力，穩(wěn)住工資性收入增長勢頭，釋放財產性收入增長紅利，拓展轉移性收入增長空間，確保農民收入持續(xù)較快增長，確保如期實現全面小康。
（二）基本原則。
堅持市場主導、政府支持。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，加快推進農業(yè)供給側結構性改革，促進農業(yè)提質增效。更好發(fā)揮政府作用，進一步多予少取放活，完善農業(yè)支持保護制度，健全農村社會保障體系。
堅持就業(yè)為本、拓寬渠道。加快推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，深入推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，促進農業(yè)轉移人口市民化，開拓農民增收新路徑和新模式。
堅持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力。加快構建現代農業(yè)經營體系，深化農村集體產權制度改革，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置，建立健全有利于農民增收的體制機制，激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展活力。
堅持統(tǒng)籌兼顧、協調發(fā)展。統(tǒng)籌考慮保障重要農產品有效供給和保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現農民增收、確保糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。加大對老少邊窮和資源枯竭、產業(yè)衰退、生態(tài)嚴重退化等地區(qū)的扶持力度，推動協同發(fā)展。
（三）主要目標。到2020年，農民收入增長支持政策體系進一步完善，農業(yè)支持保護制度更加健全，農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策更加完善，農村資源資產要素活力充分激發(fā)，農村保障政策有力有效，農民收入持續(xù)較快增長、城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮小，確保實現農民人均收入比2010年翻一番的目標。
二、完善農業(yè)支持保護制度，挖掘農業(yè)內部增收潛力
（四）加大農業(yè)基礎設施投入。優(yōu)先保障財政對“三農”的投入，堅持把農業(yè)農村作為國家固定資產投資重點領域，確保力度不減弱。大規(guī)模推進高標準農田建設和農村土地整治，加強農田水利、農業(yè)科技和糧食倉儲物流等基礎設施建設，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程。實施新一輪農村電網改造升級工程。加大財政涉農資金整合力度，提高資金使用效益。創(chuàng)新投融資模式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動更多社會資本投向農業(yè)農村。對財政資金投入農業(yè)農村形成的經營性資產，鼓勵各地探索將股權量化到村到戶，作為村集體或農戶持有的股權，讓農民長期受益。（國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家糧食局、國家能源局等負責）
（五）推進農業(yè)補貼政策轉型。在確保國家糧食安全和農民收入穩(wěn)定增長前提下，改革完善農業(yè)補貼政策，并注意補貼的綠色生態(tài)導向。落實和完善農業(yè)“三項補貼”改革政策，重點支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經營。完善耕地保護補償機制，推進耕地輪作休耕制度試點。健全草原、森林、濕地、河湖等生態(tài)補償政策。繼續(xù)實施和完善產糧大縣獎勵政策。加大糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)建設支持力度，保障農民合理收益。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、農業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、國家糧食局等負責）
（六）完善農業(yè)結構調整政策。推進農牧（農林、農漁）結合、循環(huán)發(fā)展，調整優(yōu)化農業(yè)種養(yǎng)結構，加快發(fā)展特色農業(yè)。完善糧改飼、糧豆輪作補助政策。建設現代飼草料產業(yè)體系，合理布局畜禽、水產養(yǎng)殖，推進標準化、規(guī)模化生產。加強海洋牧場建設。積極發(fā)展木本糧油、林下經濟等。加快推廣節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥技術設備，深入開展主要農作物生產全程機械化推進行動。加強農產品質量安全全程監(jiān)管，提高農產品質量安全水平。支持農業(yè)廢棄物資源化利用，吸引社會資本進行市場化運營。推進農業(yè)標準化生產、品牌化營銷，支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展“三品一標”農產品，積極培育知名農業(yè)品牌，形成優(yōu)質優(yōu)價的正向激勵機制。（農業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、國家發(fā)展改革委、科技部、財政部、國家糧食局等負責）
（七）改革完善農產品價格形成機制。堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，完善糧食等重要農產品價格形成機制。繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。積極穩(wěn)妥推進東北地區(qū)玉米收儲制度改革。加強農產品成本調查和國內外價格監(jiān)測分析，提高農產品市場和進出口調控的有效性，依法開展貿易救濟調查。（國家發(fā)展改革委、財政部、農業(yè)部、商務部、國家糧食局等負責）
（八）健全新型農業(yè)經營主體支持政策。完善財稅、信貸、保險、用地、項目支持等政策，培育發(fā)展家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體。探索開展糧食生產規(guī)模經營主體營銷貸款改革試點。健全土地流轉服務體系，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權。加強農民合作社規(guī)范化建設，相關扶持政策向規(guī)范化、示范性農民合作社傾斜。支持龍頭企業(yè)轉型升級，強化科技研發(fā)，創(chuàng)新生產管理和商業(yè)模式。支持各類農業(yè)社會化服務組織發(fā)展，推廣農業(yè)生產經營環(huán)節(jié)服務外包、土地托管、代耕代種、聯耕聯種等綜合服務模式，建設一批集收儲、烘干、加工、配送、銷售等于一體的糧食服務中心。（農業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國家糧食局等負責）
（九）加強農村金融服務。加快構建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融體系，發(fā)展農村普惠金融。鼓勵大中型商業(yè)銀行加強對“三農”的金融支持，提升服務“三農”能力。創(chuàng)新村鎮(zhèn)銀行設立模式，支持民間資本參與發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行，提高覆蓋面。規(guī)范發(fā)展農村合作金融，鼓勵符合條件的農民合作社開展內部信用合作。積極引導互聯網金融、產業(yè)資本開展農村金融服務。推進農村信用體系建設，健全農戶、農民合作社、農村小微企業(yè)等信用信息征集和評價體系。有序推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下擴大農業(yè)農村貸款抵押物范圍。（人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、農業(yè)部、國家林業(yè)局等負責）
（十）創(chuàng)新農業(yè)保險產品和服務。把農業(yè)保險作為支持農業(yè)發(fā)展和農民增收的重要手段，建立健全農業(yè)保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。健全農業(yè)保險基層服務體系，形成適度競爭的市場格局。進一步發(fā)展關系國計民生和國家糧食安全的農作物保險、主要畜產品保險、重要“菜籃子”品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業(yè)、漁業(yè)、制種保險等業(yè)務。穩(wěn)步開展主要糧食作物、生豬和蔬菜價格保險試點，探索天氣指數保險和“基本險+附加險”等模式。探索發(fā)展適合農業(yè)農村特點的農業(yè)互助保險組織。鼓勵各地區(qū)因地制宜開展特色優(yōu)勢農產品保險試點。加快建立農業(yè)保險大災風險分散機制，增強對重大自然災害風險的抵御能力。（保監(jiān)會、財政部、農業(yè)部、國家林業(yè)局等負責）
（十一）探索財政撬動金融支農新模式。綜合運用獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等政策工具，加大對“三農”金融服務的政策支持，重點支持發(fā)展農戶小額貸款、新型農業(yè)經營主體貸款、種養(yǎng)業(yè)貸款、糧食市場化收購貸款、農業(yè)產業(yè)鏈貸款、大宗農產品保險、林權抵押貸款等。落實縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策。加快建立覆蓋全國的農業(yè)信貸擔保體系。健全銀政擔合作機制。完善涉農貼息貸款政策，降低農戶和新型農業(yè)經營主體融資成本。總結推廣“財政補助、農戶自繳、社會幫扶”等模式，引導成立多種形式的農民資金互助組織，有效提升農戶小額信貸可得性。鼓勵社會資本投資農業(yè)產業(yè)投資基金、農業(yè)私募股權投資基金和農業(yè)科技創(chuàng)業(yè)投資基金。推動建立農業(yè)補貼、涉農信貸、農產品期貨、農業(yè)保險聯動機制。（財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家糧食局等負責）
三、強化就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，拓寬農民增收渠道
（十二）加強新型職業(yè)農民培育。健全新型職業(yè)農民教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”培育制度，將職業(yè)農民培養(yǎng)成建設現代農業(yè)的主導力量。完善職業(yè)農民教育培訓體系，加強涉農專業(yè)全日制學歷教育，健全農業(yè)廣播電視學校體系。實施新型職業(yè)農民培育工程，加強縣級培訓基地和農業(yè)田間學校建設，推進新型農業(yè)經營主體帶頭人培育行動。依托農業(yè)技術推廣單位、涉農企業(yè)、農民合作組織、涉農職業(yè)院校和農林示范基地，圍繞特色產業(yè)發(fā)展急需的關鍵技術開展培訓。鼓勵有條件的地方將新型職業(yè)農民納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。（農業(yè)部、教育部、人力資源社會保障部、國家林業(yè)局等負責）
（十三）完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，落實農民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)、同工同酬制度。從嚴查處克扣、拖欠農民工工資行為。完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務制度，逐步實現城鄉(xiāng)居民公共就業(yè)服務均等化。以新生代農民工為重點，實施農民工職業(yè)技能提升計劃，提高職業(yè)培訓針對性和有效性。加強農民工輸出輸入地勞務對接，積極開展有組織的勞務輸出。支持農村社區(qū)組建農民勞務合作社，開展勞務培訓和協作。在制定征地補償安置方案時，要明確促進被征地農民就業(yè)的具體措施。（人力資源社會保障部、農業(yè)部、國土資源部等負責）
（十四）支持農民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。大力發(fā)展農產品加工、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、農村服務業(yè)等勞動密集型產業(yè)項目，推進農村產業(yè)融合發(fā)展。實施農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓五年行動計劃，支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化園（基地）、信息服務平臺、實訓基地和鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地建設。深入推行科技特派員制度。實施“互聯網+”現代農業(yè)行動，大力發(fā)展農產品電子商務，提高農村物流水平。提升休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展質量，改善公共服務設施條件。推動科技、人文等元素融入農業(yè)，積極探索農產品個性化定制服務、會展農業(yè)、農業(yè)眾籌等新型業(yè)態(tài)。挖掘農村傳統(tǒng)工匠技藝，發(fā)展一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品，培育鄉(xiāng)村手工藝品和農村土特產品品牌。（農業(yè)部、國家發(fā)展改革委、科技部、人力資源社會保障部、商務部、國家林業(yè)局、國家旅游局等負責）
（十五）鼓勵規(guī)范工商資本投資農業(yè)農村。繼續(xù)深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，積極引導工商資本投入農業(yè)農村。鼓勵推廣政府和社會資本合作模式，支持新型農業(yè)經營主體和工商資本投資土地整治和高標準農田建設。工商資本投資建設高標準農田、生態(tài)公益林等連片面積達到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、農產品加工流通等經營活動。鼓勵工商企業(yè)投資適合產業(yè)化、規(guī)�；�、集約化經營的農業(yè)領域，積極發(fā)展現代種養(yǎng)業(yè)和農業(yè)多種經營。探索建立政府與社會合作共建和政府購買公益服務等機制，放寬農村公共服務機構準入門檻，支持工商資本進入農村生活性服務業(yè)。加強對工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度。（國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業(yè)部、商務部、國家林業(yè)局、國家旅游局等負責）
（十六）健全產業(yè)鏈利益聯結機制。深入總結各地經驗，引導龍頭企業(yè)創(chuàng)辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業(yè)，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營聯合體。創(chuàng)新發(fā)展訂單農業(yè)，支持龍頭企業(yè)為農戶提供貸款擔保和技術服務，資助農戶參加保險。探索建立新型農民合作社管理體系，拓展合作領域和服務內容。鼓勵大型糧油加工企業(yè)與農戶以供應鏈融資等方式結成更緊密的利益共同體。以土地、林地為基礎的各種形式合作，凡是享受財政投入或政策支持的承包經營者均應成為股東方，并采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益。（農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家糧食局、國家發(fā)展改革委、財政部等負責）
四、構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展長效機制，釋放農民增收新動能
（十七）深化農村集體產權制度改革。完善農村集體產權權能，加快農村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、農房、集體建設用地等確權登記頒證。實行農村土地所有權、承包權、經營權分置并行。繼續(xù)推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。完善農村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。有序推進農村經營性資產股份合作制改革，以股份或份額形式量化到本集體經濟組織成員。穩(wěn)步推進農村集體資產股份權能改革試點。有效維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。完善集體林權制度，引導林權規(guī)范有序流轉，鼓勵發(fā)展家庭林場、股份合作林場。（農業(yè)部、國土資源部、國家林業(yè)局等負責）
（十八）激發(fā)農村資源資產要素活力。鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，整合集體土地等資源性資產和閑置農房等，發(fā)展民宿經濟等新型商業(yè)模式，積極探索盤活農村資產資源的方式方法。壯大村級集體經濟實力，因地制宜采取資源開發(fā)利用、統(tǒng)一提供服務、物業(yè)管理、混合經營、異地置業(yè)等多種實現形式，增強自我發(fā)展、自我服務、自我管理能力和水平。建立農村產權流轉交易平臺，促進農村各類產權依法流轉。（農業(yè)部、國土資源部、國家林業(yè)局、國家旅游局等負責）
（十九）充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化輻射帶動作用。加快推進戶籍制度改革，全面實施居住證制度，放寬農業(yè)轉移人口落戶條件。以縣級行政區(qū)為基礎，以建制鎮(zhèn)為支點，深入推進農村產業(yè)融合發(fā)展試點示范工程，引導農村二三產業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產業(yè)園區(qū)等集中，發(fā)揮產業(yè)集聚優(yōu)勢。探索農村新型社區(qū)和產業(yè)園區(qū)同建等模式，帶動農村產業(yè)發(fā)展和農民增收。完善城鄉(xiāng)土地利用機制，全面推行城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，在資源環(huán)境承載力適宜地區(qū)開展低丘緩坡地開發(fā)試點。加快推進工礦廢棄土地復墾利用。（國家發(fā)展改革委、公安部、國土資源部等負責）
五、健全困難群體收入保障機制，確保實現全面小康
（二十）強化精準扶貧、精準脫貧。持續(xù)加大扶貧綜合投入力度，通過產業(yè)扶持、轉移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、健康扶貧、社保兜底等措施，因地制宜，分類指導，精準施策，確保如期實現脫貧攻堅目標。將民生項目、惠民政策最大限度地向貧困地區(qū)傾斜，廣泛動員社會各方面力量積極參與扶貧開發(fā)。實施貧困村一村一品產業(yè)推進行動。加大以工代賑投入力度，支持農村中小型公益性基礎設施建設，增加貧困人口勞務報酬收入。強化貧困地區(qū)農民合作社、龍頭企業(yè)與建檔立卡貧困戶的利益聯結機制。深入實施鄉(xiāng)村旅游、林業(yè)特色產業(yè)、光伏、小水電、電商扶貧工程。加大對貧困地區(qū)農產品品牌推介營銷支持力度。（國務院扶貧辦、農業(yè)部、人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委、教育部、國家衛(wèi)生計生委、民政部、水利部、國家林業(yè)局、國家旅游局、國家能源局等負責）
（二十一）完善農村社會保障制度。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，健全多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，完善繳費補貼政策，引導農村貧困人口積極參保續(xù)保，逐步提高保障水平。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，適當提高政府補助標準和個人繳費標準及受益水平。將符合條件的農村貧困家庭全部納入農村低保范圍，完善低保標準動態(tài)調整機制。進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度，合理確定農村特困人員救助供養(yǎng)標準。全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度。加強城鄉(xiāng)各項養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度的銜接，暢通參保人員雙向流動的制度轉換通道。（人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生計生委、民政部、財政部等負責）
六、加強組織領導
（二十二）落實地方責任。各地區(qū)要提高對促進農民增收重要性的認識，增強責任感和緊迫感，健全工作機制，結合當地實際進一步拓寬農民增收渠道，確保各項政策措施落到實處。選好配強村級領導班子，突出抓好村黨組織帶頭人隊伍建設，精準選派第一書記和駐村工作隊，充分發(fā)揮他們在促進農民增收中的作用。（省級人民政府等負責）
（二十三）強化部門配合。各有關部門要根據本意見精神，按照職能分工，強化協同配合，加大工作力度，抓緊制定和完善具體政策措施。農業(yè)部、國家發(fā)展改革委要會同有關部門對本意見落實情況進行跟蹤評估，及時向國務院報告。（農業(yè)部、國家發(fā)展改革委等負責）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年11月24日