自然資源部辦公廳

自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》的通知


自然資辦發(fā)〔2024〕19號


各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源局：

　　為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，發(fā)揮“多規(guī)合一”的改革優(yōu)勢，加強規(guī)劃與土地政策融合，支持并推動“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市，部組織制定了《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》�，F(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際抓好落實，因地制宜制定各省市的政策指引，積極配合相關(guān)工作，并及時總結(jié)經(jīng)驗，分析問題和矛盾，重要事項及時報部。

自然資源部辦公廳

2024年4月28日




平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引

為貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神，發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，建設(shè)宜居、韌性、智慧城市，按照國務(wù)院辦公廳相關(guān)文件關(guān)于編制平急功能復(fù)合的國土空間規(guī)劃要求，組織制定本規(guī)劃與土地政策指引。
一、總則
（一）總體目標
充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等高質(zhì)量發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃和土地政策資源，系統(tǒng)推進大城市病治理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居、韌性、智慧城市。
（二）適用范圍
本指引適用于在各級各類國土空間規(guī)劃中落實與深化“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃要求，指導(dǎo)平急功能復(fù)合的韌性城市國土空間規(guī)劃編制和實施管理。
列入“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單的城市應(yīng)依據(jù)規(guī)劃積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他城市可根據(jù)實際需要，謀劃好平急功能復(fù)合的韌性城市國土空間規(guī)劃工作。
（三）基本原則
1.堅持人民至上、生命至上。以滿足人民對美好生活的需要為出發(fā)點，貫徹落實總體國家安全觀，堅持“寧可備而不用，不可用時無備”，推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.堅持底線思維、依法依規(guī)。在嚴守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和歷史文化保護線、災(zāi)害風險控制線等底線約束的基礎(chǔ)上，依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施空間保障，節(jié)約集約利用土地。
3.堅持城鄉(xiāng)融合、功能復(fù)合。將城鄉(xiāng)作為生命共同體進行治理，抓住后疫情時代城市發(fā)展空間和新增長點向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的機遇，完善城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局，“平時”服務(wù)生產(chǎn)生活，“急時”轉(zhuǎn)換功能、抵御風險，推動城鄉(xiāng)資源流動。
4.堅持共建共享、保障權(quán)益。引導(dǎo)并鼓勵市場主體全過程、實質(zhì)性、高效率參與“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，探索完善相關(guān)土地政策，進一步發(fā)揮農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織的積極性和市場機制作用，使“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要資源資產(chǎn)。
二、做好調(diào)查評估，全面梳理“平急兩用”的應(yīng)用場景和空間載體
（一）開展韌性評估
將韌性評估納入規(guī)劃實施“體檢評估”。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，整合、梳理多部門多領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，重點識別新時期城市面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等風險特征，鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新方法，多維度綜合評估城市安全韌性水平，找出城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置問題和短板。
（二）開展“平急兩用”應(yīng)用場景分析
充分考慮人口分布、土地資源、產(chǎn)業(yè)布局、地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等特點，落實韌性城市建設(shè)要求，從醫(yī)療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應(yīng)等應(yīng)急保障功能出發(fā)，全方位梳理具備“平疫”“平災(zāi)”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”等改造或建設(shè)條件的各類型“平急兩用”應(yīng)用場景。
（三）加強資源資產(chǎn)調(diào)查
依托國土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記、資源資產(chǎn)清查等法定數(shù)據(jù)成果，梳理社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、綠地與開敞空間等符合轉(zhuǎn)換條件的存量空間、潛在資源，明晰平急功能復(fù)合的主要載體。
三、平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃指引
（一）開展平急功能復(fù)合的空間需求分析
基于韌性評估、應(yīng)用場景分析、資源資產(chǎn)調(diào)查，科學(xué)預(yù)測“急時”安置人口規(guī)模、特征和公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施用地需求，明確城鄉(xiāng)人地匹配關(guān)系，為科學(xué)精準應(yīng)對各類“急時”風險及設(shè)施安排提供有效指引。
（二）研究制定平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標
1.規(guī)劃目標。提出平急功能復(fù)合的總體要求，從提升災(zāi)害風險預(yù)防應(yīng)對能力出發(fā)，合理確定平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標和要求。
2.指標體系。統(tǒng)籌綜合防災(zāi)、公共衛(wèi)生、地下空間、物流體系等專項規(guī)劃的目標與指標，結(jié)合地方發(fā)展階段和特征，從功能類型、空間結(jié)構(gòu)、建設(shè)規(guī)模、轉(zhuǎn)換標準等方面，確定平急功能復(fù)合的量化指標。
（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局
1.總體布局。結(jié)合城鄉(xiāng)生活圈規(guī)劃構(gòu)建城市健康安全單元和安全基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，明確適應(yīng)不同災(zāi)種、城鄉(xiāng)一體、分級響應(yīng)的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局方案，重點強化鄉(xiāng)村地區(qū)對大城市安全韌性的支撐保障作用。
2.平急功能復(fù)合區(qū)。結(jié)合都市圈、城鄉(xiāng)生活圈的人口社會、資源稟賦、經(jīng)濟活動、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、用地結(jié)構(gòu)等特征，兼顧行政管理事權(quán)在規(guī)劃中劃定平急功能復(fù)合區(qū)，明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施配置類型、規(guī)模等布局要求。
3.應(yīng)急保障通道。梳理對外聯(lián)系的交通廊道和可發(fā)揮應(yīng)急救援疏散功能的道路，構(gòu)建應(yīng)急救援疏散運輸通道網(wǎng)絡(luò)，保障應(yīng)急物資供應(yīng)通道暢通，適度提高生命線工程的冗余度。
4.應(yīng)急保障節(jié)點。統(tǒng)籌空間與設(shè)施、城市與社區(qū)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，著力加強應(yīng)急醫(yī)療、物資保障、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)點的規(guī)劃安排。
（四）明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施功能轉(zhuǎn)換與復(fù)合利用要求
1.充分發(fā)揮城市各類設(shè)施應(yīng)急保障作用。以安全等級高、空間容量大、交通便捷的體育場館、展覽中心、應(yīng)急醫(yī)療、大型文化教育設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施為重點，明確“平時”和“急時”規(guī)劃設(shè)計要求。鼓勵市政基礎(chǔ)設(shè)施用地復(fù)合利用，“急時”具備地上空間對外開放及應(yīng)急避難保障功能。鼓勵商業(yè)商務(wù)樓宇、賓館酒店、餐飲設(shè)施、工業(yè)廠房等在規(guī)劃建設(shè)過程中融入平急功能復(fù)合及可轉(zhuǎn)換設(shè)計理念。充分考慮場地條件、平整程度、綠化方式等要求，引導(dǎo)具備平急功能復(fù)合條件的綠地與開敞空間建設(shè)。針對具備平急轉(zhuǎn)換條件的城市戰(zhàn)略性留白用地，按需預(yù)留市政、交通設(shè)施接入條件。
2.提升社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力。以社區(qū)生活圈為基礎(chǔ)，推動城市健康安全單元規(guī)劃建設(shè)，整體提升基層防災(zāi)避險和自救互救能力。強化社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)商業(yè)等的應(yīng)急保障和快速轉(zhuǎn)換能力，以黨群服務(wù)中心、社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施等建設(shè)改造為契機，適當提升綜合防災(zāi)標準，打造災(zāi)時能夠保障居民安全、提供避難救援條件、具備對外通信聯(lián)絡(luò)能力的“安全島”。
3.促進村莊建設(shè)用地平急功能復(fù)合利用。結(jié)合鄉(xiāng)村振興，以行政村為基礎(chǔ)單元，通過存量空間與設(shè)施共建共享、平急功能復(fù)合利用等方式，盤活鄉(xiāng)村集體土地，完善應(yīng)急避難場所、疏散通道等應(yīng)急避難設(shè)施布局，補齊消防、物資儲備等救災(zāi)保障設(shè)施短板，優(yōu)化具有平急轉(zhuǎn)換能力的供水、供電、污水、環(huán)衛(wèi)、防洪排澇、抗震等生命線保障系統(tǒng)。
四、將平急功能復(fù)合的要求納入國土空間規(guī)劃體系
城市國土空間規(guī)劃的編制實施應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展目標、階段特征和安全韌性需要，完善平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃內(nèi)容和管理要求。應(yīng)深化完善國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“總體規(guī)劃”）相關(guān)內(nèi)容，對于總體規(guī)劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市，應(yīng)在國土空間詳細規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃中做出安排�？砂葱杈幹破郊惫δ軓�(fù)合的韌性城市專項規(guī)劃，并將依法批準的專項規(guī)劃主要內(nèi)容傳導(dǎo)到詳細規(guī)劃。
（一）總體規(guī)劃層面做好空間統(tǒng)籌
1.全域統(tǒng)籌，構(gòu)建城鄉(xiāng)安全格局。結(jié)合國土空間主要災(zāi)害類型和平急功能復(fù)合的需求與特征，明確平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標、原則、工作重點。從優(yōu)化城鄉(xiāng)安全格局、全域統(tǒng)籌角度，提出平急功能復(fù)合的國土空間布局總體要求，預(yù)留一定的應(yīng)急用地作為“急時”戰(zhàn)略留白空間。
2.統(tǒng)籌推進近期建設(shè)規(guī)劃編制，有序保障用地需求。銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，對近期“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施做出空間安排，明確應(yīng)急醫(yī)療、物資保障、旅居隔離等不同場景設(shè)施行動計劃和項目清單，完善相關(guān)配套政策。
（二）詳細規(guī)劃中明確相關(guān)用地的管控和引導(dǎo)要求
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃，包括單元和實施兩個層面。單元層面應(yīng)分解落實總體規(guī)劃在規(guī)劃指標、空間布局的相關(guān)要求，明確社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、綠地與開敞空間、規(guī)劃留白空間等不同類型“平急兩用”空間資源的用地選址、用地規(guī)模、承載規(guī)模、功能轉(zhuǎn)換、相關(guān)配套要求。實施層面結(jié)合不同場景需要、權(quán)屬關(guān)系，確定不同類型“平急兩用”空間資源的用地邊界和各項基本管控引導(dǎo)要求，平急功能轉(zhuǎn)換和復(fù)合利用等應(yīng)急使用要求。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃及其他類型詳細規(guī)劃，充分
利用鄉(xiāng)村閑置的公共服務(wù)設(shè)施、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，布局“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，明確用地管控、功能轉(zhuǎn)換等要求。結(jié)合民宿、鄉(xiāng)村休閑綜合體、旅游酒店、康養(yǎng)設(shè)施改造，植入隔離、轉(zhuǎn)移安置、生活救助和健康服務(wù)等“急時”功能；利用活動場地等開敞空間，設(shè)置應(yīng)急避難場所；利用公共服務(wù)、物流、旅游等設(shè)施，嵌入物資儲備、應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)點等應(yīng)急保障功能。
（三）專項規(guī)劃中細化應(yīng)用場景配置要求和設(shè)施布局
深化落實總體規(guī)劃工作重點和布局要求，銜接近期建設(shè)規(guī)劃，細化目標、指標和空間需求，劃定平急功能復(fù)合區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施與綜合防災(zāi)、公共衛(wèi)生、地下空間、物流等設(shè)施的空間布局，明確不同平急功能復(fù)合應(yīng)用場景的配置要求。
五、完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的政策保障
為保障“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目落地實施，優(yōu)先鼓勵列入“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單的城市結(jié)合自身情況，開展相關(guān)土地政策探索創(chuàng)新，吸引多元主體參與項目建設(shè)與運營維護。
（一）明確供地支持政策
優(yōu)先保障用地計劃。支持將符合國土空間規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目納入國家重大項目清單，依據(jù)清單配置國家指標。
合理使用集體建設(shè)用地�！捌郊眱捎谩惫�共基礎(chǔ)設(shè)施項目可采取入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地；按國家部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地區(qū)，可采取出讓、出租等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。鼓勵與村集體共建“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，避免集體建設(shè)用地“泛商業(yè)化”開發(fā)，杜絕不符合要求的項目變相“搭車”。
分期繳納土地價款。在應(yīng)急狀態(tài)下啟用土地建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，可依照有關(guān)政策規(guī)定準許延期或分期繳納土地價款。
合理確定混合用地土地使用年限和出讓底價。單宗土地涉及多種用途混合的，應(yīng)依法依規(guī)合理確定土地使用年限，按不同用途分項評估后確定出讓底價。
（二）優(yōu)化用途管制工具
積極參與選址選線�！捌郊眱捎谩惫�共基礎(chǔ)設(shè)施項目在開展可行性研究初始階段，地方自然資源主管部門應(yīng)加強項目前期服務(wù)，依據(jù)國土空間規(guī)劃和用途管制要求，積極參與項目選址選線工作,重點關(guān)注紅線底線要素并提出建設(shè)性意見，需開展規(guī)劃選址綜合論證的，按要求整合現(xiàn)行論證事項，論證報告作為建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書的申報材料。
優(yōu)化規(guī)劃許可管理。針對不同的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，結(jié)合平急功能轉(zhuǎn)換需求，鼓勵通過空間分層、分區(qū)利用等方式實現(xiàn)功能復(fù)合利用。鼓勵在符合安全規(guī)范要求的情況下充分開發(fā)利用地下空間。將建設(shè)項目“平時”“急時”不同情景下的設(shè)計用途和彈性兼容安排納入規(guī)劃許可管理內(nèi)容和流程，并做好各環(huán)節(jié)銜接聯(lián)動。區(qū)分平急功能轉(zhuǎn)換中新建、改建、擴建等不同情形，鼓勵地方探索制定規(guī)劃許可豁免清單并完善監(jiān)管機制，支撐平急功能快速轉(zhuǎn)換。
允許應(yīng)急狀態(tài)下“先建再補”。在應(yīng)急狀態(tài)下，允許“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目先行使用土地。屬于永久性用地的，應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，在規(guī)定期限內(nèi)完善用地審批手續(xù)；屬于臨時用地的，使用結(jié)束后恢復(fù)原狀并交還原土地使用者，不再辦理用地審批手續(xù)。
（三）鼓勵利用存量低效土地
各地可結(jié)合低效用地再開發(fā)等政策文件精神，積極盤活利用存量空間資源，在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下，用于“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，因完善“急時”功能而增加容積率的，可不再增收土地價款。
六、加強規(guī)劃實施監(jiān)督
已完成國土空間規(guī)劃的地區(qū)，經(jīng)規(guī)劃實施評估論證后的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目及其規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)；正在編制國土空間規(guī)劃的，可結(jié)合編制工作統(tǒng)籌優(yōu)化“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和空間結(jié)構(gòu)，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。
依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，推進國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強對“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃全過程在線管理，確保耕地紅線不突破、生態(tài)環(huán)境和歷史風貌不破壞、群眾利益不受損、主體功能不改變。同時將平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃實施情況納入國土空間規(guī)劃體檢評估，嚴格日常監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，嚴禁借“平急兩用”之名，行違法建設(shè)之實。