最高人民檢察院

關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第五十四批指導(dǎo)性案例的通知


各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院,解放軍軍事檢察院,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院:

經(jīng)2024年9月30日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會(huì)第三十七次會(huì)議決定,現(xiàn)將最高人民檢察院督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案(檢例第218號(hào))作為第五十四批指導(dǎo)性案例(生態(tài)環(huán)境公益訴訟主題)發(fā)布,供參照適用。

最高人民檢察院

2024年11月8日

最高人民檢察院督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案

(檢例第218號(hào))

【關(guān)鍵詞】

檢察公益訴訟 跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理 融入法治監(jiān)督體系 銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償 技術(shù)支持 檢察聽證

【要旨】

檢察機(jī)關(guān)辦理江河湖泊等跨行政區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件,可以由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌不同地方檢察機(jī)關(guān)一體辦案、綜合履職,利用現(xiàn)代技術(shù)手段高效開展線索摸排和調(diào)查取證,依法開展行政公益訴訟和民事公益訴訟。積極爭取地方黨委支持,融合法治監(jiān)督體系合力,有效督促地方政府及行政機(jī)關(guān)依法履職,助推構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。注重強(qiáng)化司法公開,根據(jù)辦案需要,可以在不同階段開展個(gè)案聽證、類案聽證或者全案聽證,并確定適當(dāng)?shù)穆犠C范圍、聽證方式。在實(shí)現(xiàn)流域污染治理目標(biāo)后,可以依法推動(dòng)地方建立健全區(qū)域一體化發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化等長效機(jī)制。

【基本案情】

南四湖地處山東、江蘇、安徽等省交界處,由微山湖、昭陽湖、獨(dú)山湖和南陽湖四個(gè)相連湖泊組成,入湖河流53條,涉及4省8市34縣(市、區(qū)),湖區(qū)面積1266平方公里,流域面積3.17萬平方公里,是我國北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大運(yùn)河航運(yùn)交通要道,也是南水北調(diào)東線工程輸水干線和重要調(diào)蓄水庫,流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與沿湖200多萬群眾的生產(chǎn)生活乃至生命健康息息相關(guān),地位殊為重要。

由于歷史原因及沿湖地區(qū)地理區(qū)位不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不一,長期以來沿湖各地對流域生態(tài)環(huán)境的治理重點(diǎn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式等存在較大差異,加之“無人管”“多頭管”“交叉管”問題突出,導(dǎo)致南四湖成為“集中納污區(qū)”。一是工業(yè)污染嚴(yán)重。多地工業(yè)園區(qū)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施滯后,部分工廠存在超標(biāo)排放和暗管排污等問題。湖區(qū)內(nèi)山東江蘇兩省41家煤礦企業(yè)排放的礦井水硫酸鹽和全鹽量等濃度嚴(yán)重超標(biāo),導(dǎo)致湖區(qū)水質(zhì)下降,且廢水排入農(nóng)田降低農(nóng)作物產(chǎn)量及品質(zhì)。二是生活污染涉及面廣。2021年初,微山縣湖區(qū)有“住家船”(漁民吃住和勞作都在船上)漁民4855戶16332人,涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)53個(gè)村,生活污水直排入湖,生活垃圾隨意丟棄,湖面漂浮,岸上成堆。三是養(yǎng)殖污染面廣量大,成為頑瘴痼疾。水產(chǎn)養(yǎng)殖作為湖區(qū)農(nóng)民的主要生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)來源,幾乎半數(shù)以上湖面采用高密度的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式,水體嚴(yán)重富營養(yǎng)化,劣化呈醬油色或者黑臭水體。四是船舶污染治理不統(tǒng)一。南四湖每年通行船舶約8.2萬艘,且大多高于2000噸位,因各省對船舶和港口碼頭的管理要求不統(tǒng)一,有的船舶生活污水和含油廢水放任直排,航道湖面常年漂浮生活垃圾。

雖然地方黨委政府十多年來致力于治污,南四湖流域生態(tài)環(huán)境有所改善,但因?yàn)槎嘀匚廴窘豢?跨行政區(qū)劃治理不統(tǒng)一,邊治理邊污染的局面未得到根本性扭轉(zhuǎn)。中國環(huán)境監(jiān)測總站國家地表水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,2020年8月汛期,南四湖流域多個(gè)斷面出現(xiàn)Ⅳ類至劣Ⅴ類水質(zhì),高錳酸鹽指數(shù)和總磷濃度明顯超標(biāo)。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

(一)最高人民檢察院公益訴訟立案

南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損嚴(yán)重,與執(zhí)法主體分散、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足緊密相關(guān),單一行政監(jiān)管系統(tǒng)或者各省分別治理,難以有效根治。2021年3月,生態(tài)環(huán)境部基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題跨省級(jí)行政區(qū)劃,又涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多家行政執(zhí)法機(jī)關(guān),正式建議最高人民檢察院(以下簡稱最高檢)以公益訴訟推動(dòng)南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理。2021年3月下旬,最高檢聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部實(shí)地調(diào)研南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題,并組織山東、江蘇、安徽、河南四省檢察機(jī)關(guān)開展初步調(diào)查。鑒于該流域生態(tài)環(huán)境受損問題嚴(yán)重復(fù)雜,且案涉違法主體眾多,2021年4月8日,最高檢決定基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損事實(shí)進(jìn)行公益訴訟立案,并成立由四級(jí)檢察機(jī)關(guān)組成的一體化辦案團(tuán)隊(duì)。最高檢設(shè)辦案組,由大檢察官任辦案組組長;山東、江蘇、安徽三省設(shè)辦案分組,同時(shí)成立由最高檢和地方檢察機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)人員組成的技術(shù)分組。辦案組共調(diào)用200余名公益訴訟業(yè)務(wù)骨干、檢察技術(shù)人員和司法警察,按照統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一方案等指揮、調(diào)度、推進(jìn)辦案工作。

(二)運(yùn)用科技手段調(diào)查取證

南四湖湖區(qū)面積大,水網(wǎng)縱橫,魚塘成群,廠礦村莊星羅棋布,如果僅憑傳統(tǒng)調(diào)查方式,難以完成全流域黑臭水體等污染點(diǎn)的排查任務(wù)。鑒于衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測范圍大、時(shí)間頻次高,非常適合對跨區(qū)域、大面積地表進(jìn)行持續(xù)的成像觀察,又可采用遠(yuǎn)超肉眼感知能力的多光譜成像技術(shù)精準(zhǔn)監(jiān)測富營養(yǎng)化、懸浮物濃度、黑臭水體等水體污染指數(shù),最高檢辦案組委托中國科學(xué)院空天信息創(chuàng)新研究院運(yùn)用衛(wèi)星遙感和大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)測排查南四湖全域污染問題,為公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、追溯分析和調(diào)查取證提供科技支撐。

衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)表明,至2020年10月,南四湖水體富營養(yǎng)化程度高的水體區(qū)域占比24%,黑臭指數(shù)高的水體區(qū)域占比15%,水體懸浮物濃度高的水體區(qū)域占比14%。部分區(qū)域、部分時(shí)段,尤其是汛期水質(zhì)超標(biāo)情況明顯,2020年6月至9月主汛期,水質(zhì)斷面不達(dá)標(biāo)測次占比為23.1%,其中劣Ⅴ類水體占比為4.3%。多條未設(shè)置國控?cái)嗝姹O(jiān)測站點(diǎn)的河流未達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)甚至惡化為劣Ⅴ類。結(jié)合土地覆蓋物識(shí)別解譯、大氣污染物分析等多種監(jiān)測技術(shù)手段,共發(fā)現(xiàn)水環(huán)境污染類、土地利用類和涉污企業(yè)類問題點(diǎn)位520個(gè),分別為黑臭水體183處,水體富營養(yǎng)化58處,水體懸浮物污染40處,采石、采礦造成生態(tài)環(huán)境破壞38處,采煤塌陷區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞58處,土地利用變化9處,涉污工礦企業(yè)廠區(qū)134處。辦案組經(jīng)綜合分析,確定重點(diǎn)問題線索84條,分別移交三省辦案分組開展實(shí)地核查。

同時(shí),技術(shù)分組參與現(xiàn)場辦案,協(xié)助檢察官審查涉案企業(yè)環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)文件、排污許可證等相關(guān)證據(jù),并直接參與現(xiàn)場勘驗(yàn)。共采集樣品134份,其中水質(zhì)樣品124份,土壤樣品10份,累計(jì)完成172次現(xiàn)場快速檢測;依托最高檢檢察技術(shù)信息研究中心設(shè)備和技術(shù),完成對采集樣品中化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、硫酸鹽等多種污染物共650余項(xiàng)指標(biāo)的定量檢測,出具檢驗(yàn)報(bào)告。

(三)依法開展一體監(jiān)督、綜合履職

為充分發(fā)揮下級(jí)檢察機(jī)關(guān)熟悉轄區(qū)情況的優(yōu)勢,確保精準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)范辦案,高效解決問題,辦案組運(yùn)用檢察一體化辦案機(jī)制,確立了上級(jí)院以統(tǒng)籌督導(dǎo)為主、下級(jí)院以加強(qiáng)辦案為主、依法協(xié)同履行不同檢察職能、分層次分類別立案并結(jié)合需要開展遞進(jìn)監(jiān)督的辦案方式。

對于案件事實(shí)較為明確、辦案阻力較小的案件線索,以交辦或指定管轄方式交市級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)依法辦理;對于省內(nèi)跨兩個(gè)以上地級(jí)行政區(qū)劃或者辦案阻力較大的案件線索,交省級(jí)檢察院依法辦理。對于跨兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)劃的案件線索,最高檢直接立案辦理。四級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件205件,其中,市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案196件,山東、江蘇省級(jí)檢察院立案8件,最高檢直接立案1件。

綜合運(yùn)用檢察職能協(xié)同履職。對污染問題成因復(fù)雜、涉及面廣以及污染主體難以確定的案件,主要通過辦理行政公益訴訟案件,督促地方行政機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)相關(guān)資源開展污染防治工作。為減少辦案阻力,節(jié)約司法資源,提高辦案效率,辦案組遞進(jìn)運(yùn)用磋商、檢察建議和提起訴訟的方式推動(dòng)解決公益受損問題,經(jīng)磋商和檢察建議后仍不能實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)的,堅(jiān)決以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng)。檢察機(jī)關(guān)共辦理行政公益訴訟案件185件,占案件總數(shù)的90.24%,其中磋商31件,制發(fā)檢察建議153件,提起行政公益訴訟1件。對污染主體已經(jīng)查明的違法企業(yè),依法提起民事公益訴訟20件,追究其停止排污侵權(quán)、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償金等法律責(zé)任,并通過民事、行政執(zhí)行監(jiān)督,提升法院生效裁判的執(zhí)行效力。

加強(qiáng)跨區(qū)劃跨系統(tǒng)協(xié)作。針對因歷史原因形成的長期拖而不決的問題,辦案組指導(dǎo)江蘇、山東兩省檢察機(jī)關(guān)會(huì)簽《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強(qiáng)南四湖流域公益保護(hù)工作的意見》,江蘇省徐州市和沛縣檢察機(jī)關(guān)與山東省濟(jì)寧市和微山縣、魚臺(tái)縣檢察機(jī)關(guān)同步辦理南四湖支流大屯港河污染等行政公益訴訟案件120件。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法與檢察公益訴訟的協(xié)作,江蘇、山東、安徽等省級(jí)檢察院與水利部淮河水利委員會(huì)共同簽署《關(guān)于加強(qiáng)淮河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作的實(shí)施意見》。

(四)推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),山東省雖有工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標(biāo)準(zhǔn),但該省境內(nèi)36家煤礦企業(yè)由于沒有脫鹽設(shè)施,外排廢水普遍存在全鹽量和硫酸鹽超標(biāo)情形。江蘇省境內(nèi)共有5家煤礦企業(yè),執(zhí)行的《煤炭工業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB20426-2006)國家標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值,且江蘇省暫無地方標(biāo)準(zhǔn),5家煤礦企業(yè)外排廢水硫酸鹽和全鹽量濃度因此無標(biāo)可限。鑒于相關(guān)省份水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,成為影響南四湖流域上下游、左右岸貫通一體生態(tài)環(huán)境治理的根源性問題,最高檢積極協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局,督促山東、江蘇、安徽、河南四省著手編制南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn),聚焦城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)廢水集中處理廠、工業(yè)企業(yè)等三類重點(diǎn)管控對象,從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流域的系統(tǒng)性出發(fā),分別就南四湖流域核心保護(hù)區(qū)域、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和一般保護(hù)區(qū)域,提出差異化的水污染物排放限值。這是首個(gè)國家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的流域型綜合排放標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)已頒布實(shí)施,填補(bǔ)了南四湖流域水環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的空白。

南四湖自然保護(hù)區(qū)屬于山東省設(shè)立的省級(jí)保護(hù)區(qū)。為有效排除自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境重大風(fēng)險(xiǎn),最高檢辦案組邀請自然資源部、國家林業(yè)和草原局等部門和法學(xué)專家就相關(guān)法律法規(guī)的效力范圍以及煤礦依法退出的前置性條件等問題進(jìn)行法律論證,并致函建議自然資源部予以權(quán)威性釋明。自然資源部積極支持,明確南四湖自然保護(hù)區(qū)的管理按自然保護(hù)區(qū)條例等相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行,并及時(shí)指導(dǎo)江蘇省制定煤礦有序退出自然保護(hù)區(qū)實(shí)施方案,有效排除了南四湖自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法障礙。

(五)融入法治監(jiān)督體系打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境污染治理的阻力主要源于對生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,以及解決環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等歷史欠賬問題面臨資金缺口等客觀困難,為凝聚合力破除阻力,辦案組堅(jiān)持檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴的工作定位,把融入法治監(jiān)督體系、整合治理資源作為解決辦案難題、確保辦案質(zhì)效的重要方式方法。首先把黨委領(lǐng)導(dǎo)、支持檢察公益訴訟的體制優(yōu)勢作為堅(jiān)強(qiáng)保障。山東、江蘇、安徽三省檢察機(jī)關(guān)在第一時(shí)間向地方黨委政府報(bào)告最高檢立案情況,時(shí)任三省黨委主要領(lǐng)導(dǎo)均作出批示,給予支持。最高檢辦案組將江蘇省徐州市銅山區(qū)利國鎮(zhèn)的珍珠泉引河生活污水直排列為重點(diǎn)案件掛牌督辦,經(jīng)徐州市檢察機(jī)關(guān)立案督促,地方政府迅速行動(dòng),封堵沿岸20余個(gè)排污口,河道清淤疏浚和截污納管等措施多管齊下,確保河水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到三類標(biāo)準(zhǔn)。

為提升精準(zhǔn)監(jiān)督實(shí)效,辦案組積極吸納民意、匯集民智,邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、群眾代表參與公開聽證,深化實(shí)踐全過程人民民主。2021年6月,最高檢辦案組到山東省微山縣張樓鎮(zhèn)湖興村現(xiàn)場核實(shí)住家船生活污染及治理情況時(shí),村民代表反映了漁民搬家上岸所面臨難以就業(yè)的生計(jì)問題。最高檢辦案組與山東辦案分組及時(shí)研究,經(jīng)與當(dāng)?shù)乜h政府磋商,調(diào)整為“成熟一批、上岸一批”的分步治理目標(biāo),對已上岸的漁民由政府幫助安排就業(yè),對上岸條件暫不成熟的,則由政府負(fù)責(zé)安裝污水收集設(shè)施和建設(shè)處理站,切實(shí)防止生活污水直排污染環(huán)境。

辦案組注重與新聞媒體的協(xié)同,邀請新聞媒體見證辦案過程,主動(dòng)接受監(jiān)督,促進(jìn)規(guī)范辦案,有效增強(qiáng)檢察公益訴訟的監(jiān)督剛性。2021年6月,中央廣播電視總臺(tái)《今日說法》欄目組隨同最高檢辦案組深入湖區(qū)開展數(shù)天的現(xiàn)場調(diào)查。2022年,在人民日報(bào)等媒體監(jiān)督下,最高檢辦案組對南四湖辦案成效進(jìn)行“回頭看”,實(shí)地查看住家船生活污水治理及漁民上岸等生活現(xiàn)狀和現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)園及生態(tài)農(nóng)漁產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新項(xiàng)目的進(jìn)展,跟蹤研判辦案成效。

(六)探索生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機(jī)制

調(diào)查發(fā)現(xiàn),南四湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)40余家煤礦企業(yè)外排廢水硫酸鹽嚴(yán)重超標(biāo)。根據(jù)《中華人民共和國民法典》相關(guān)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)主體生態(tài)環(huán)境損害賠償包括懲罰性賠償或者生態(tài)修復(fù)的責(zé)任,但檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟案件,面臨取證難、鑒定難、鑒定貴等困難以及辦案周期過長、受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)慢等現(xiàn)實(shí)障礙。對此,辦案組優(yōu)先督促行政機(jī)關(guān)對違法企業(yè)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序,對不立案啟動(dòng)索賠程序的,或者經(jīng)過磋商未達(dá)成一致,賠償權(quán)利人又不提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮補(bǔ)充性、兜底性作用,依法提起民事公益訴訟。山東辦案分組將相關(guān)案件線索移交山東省生態(tài)環(huán)境廳后,督促和支持生態(tài)環(huán)境部門分別與24家違法排污的煤礦企業(yè)達(dá)成《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議》,涉及賠償金額8.5億元。對未立案啟動(dòng)索賠程序的,檢察機(jī)關(guān)依法提起民事公益訴訟5件,追償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1268萬元。

(七)案件結(jié)案

辦案成效。通過辦案,督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職,多重污染在根源上得到控制,基本形成全流域上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理格局。一是統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),成功推動(dòng)南四湖流域治理。位于上游的江蘇境內(nèi)煤礦企業(yè)排放廢水的水質(zhì)不符合南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)推動(dòng)企業(yè)及時(shí)技改,2021年底其排放廢水的硫酸鹽濃度達(dá)標(biāo)。二是完善污染治理設(shè)施,大幅度提升船舶污染治理水平。2021年12月,山東省交通運(yùn)輸廳全面部署完成沿湖港口碼頭船舶污染物統(tǒng)一收集、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè),對船舶污水儲(chǔ)存設(shè)施進(jìn)行鉛封、盲斷改造,并開發(fā)船舶污染物動(dòng)態(tài)智慧監(jiān)管系統(tǒng),為全國各流域的船舶污染物船港城全鏈條監(jiān)管做了示范。三是明確各方責(zé)任,推動(dòng)三省城鄉(xiāng)生活污水和養(yǎng)殖污染系統(tǒng)治理。山東省濟(jì)寧市政府對湖區(qū)漁民和沿湖275個(gè)村的生活污水處理設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)治理,山東省微山縣81家規(guī)�；�養(yǎng)殖場、405家散養(yǎng)戶均建設(shè)了廢污處理設(shè)施,完成池塘生態(tài)化改造1.5萬畝,漁業(yè)生態(tài)化養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到22萬畝。江蘇省徐州市銅山區(qū)清理魚塘7.4萬畝,全面實(shí)現(xiàn)退漁還湖。安徽省碭山縣積極加快沿河居民區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)。2021年,共清理各類垃圾、固體廢物5.52萬余噸,拆除沿湖違章建筑、違法養(yǎng)殖1704處,治理黑臭水體514處,清理污染和非法占用的河道404公里,從根本上解決了污水入湖問題。

經(jīng)中國科學(xué)院空天信息創(chuàng)新研究院按照同一區(qū)域、同一時(shí)相、同一種衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)等基本方式對比辦案治理前(2020年10月)與辦案治理后(2021年10月)的南四湖流域水體,顯示水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn),污染程度顯著降低:水體富營養(yǎng)化程度高污染水體區(qū)域占比由治理前的24%降至8%,正常區(qū)域由38%增加到61%;黑臭指數(shù)水體高污染水體區(qū)域占比由治理前的15%降至10%,正常區(qū)域由32%增加到59%;懸浮物濃度高污染水體區(qū)域占比由治理前的14%降至7%,正常區(qū)域由27%增加到71%。

根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站國控?cái)嗝嫠�質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù):與上年同期相比,2021年8月南四湖二級(jí)壩點(diǎn)位的水質(zhì)由Ⅴ類好轉(zhuǎn)至Ⅲ類,14個(gè)入湖河流站點(diǎn)的總磷、高錳酸鹽指數(shù)明顯好轉(zhuǎn)。2022年,中國環(huán)境監(jiān)測總站監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,南四湖流域國控?cái)嗝嫠�質(zhì)優(yōu)良比例歷史上首次達(dá)到100%。

公開聽證。辦案期間,三省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件辦理需要,對疑難復(fù)雜個(gè)案的事實(shí)認(rèn)定、法律適用等問題進(jìn)行54次公開聽證,通過聽證促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)主動(dòng)整改的力度與成效。在個(gè)案辦結(jié)后,2021年11月至12月間,三省辦案分組對部分涉及工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、船舶碼頭污染等案件的辦理成效進(jìn)行4次聽證。2022年2月10日,最高檢在山東省濟(jì)南市圍繞“最高檢立案辦理南四湖公益訴訟案至今成效如何,流域治理的根源性問題是否得到解決,還存在哪些問題需要進(jìn)一步努力”等問題組織全案聽證。在辦案組介紹辦案情況后,中國科學(xué)院空天信息創(chuàng)新研究院和中國環(huán)境監(jiān)測總站作為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)以南四湖生態(tài)環(huán)境專業(yè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)評價(jià)展示案件辦理前后的水體水質(zhì)變化。聽證會(huì)邀請相關(guān)國家部委、相關(guān)省生態(tài)環(huán)境廳、交通運(yùn)輸廳、市政府、縣(區(qū))政府、企業(yè)和村民代表發(fā)表意見;邀請五位全國人大代表及專家學(xué)者擔(dān)任聽證員并發(fā)表意見。辦案組通過中國檢察聽證網(wǎng)公開聽證,并通過最高檢微博、正義網(wǎng)B站號(hào)、中新網(wǎng)、“今日說法”視頻賬號(hào)等19個(gè)互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺(tái)全程公開,當(dāng)日旁聽人數(shù)達(dá)1270.6萬,主動(dòng)接受輿論和群眾監(jiān)督。

終結(jié)審查。根據(jù)南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理情況和公開聽證結(jié)果,最高檢認(rèn)為,南四湖可視化的具體污染問題已基本解決或者明確解決方法路徑,南四湖流域水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn),案件辦理達(dá)到預(yù)期效果。2022年4月19日,最高檢決定終結(jié)審查南四湖生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案。

(八)助推生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制

由于流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理的整體性、周期性特征,南四湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)長期性任務(wù)。為從長效機(jī)制上徹底解決因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)生活帶來的環(huán)境污染反彈問題,案件結(jié)案后,最高檢注重跟蹤回訪南四湖生態(tài)環(huán)境治理情況�；�于水產(chǎn)養(yǎng)殖是南四湖湖區(qū)農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)來源,如果“一刀切”禁止養(yǎng)殖,即使有利于凈化水體,也會(huì)嚴(yán)重影響民生。為此,最高檢積極建議地方政府有序推進(jìn)南四湖養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。為有效解決大面積魚塘生態(tài)化改造的資金缺口難題,最高檢主動(dòng)協(xié)調(diào)中國工商銀行等金融機(jī)構(gòu),聯(lián)合制定《“公益訴訟檢察+農(nóng)村普惠金融”助力南四湖微山縣區(qū)域治理工作方案》,建立金融資源與生態(tài)資源轉(zhuǎn)化連接的橋梁,推動(dòng)濟(jì)寧市政府與銀行簽訂金融合作協(xié)議,整合金融資源以及社會(huì)力量服務(wù)保障當(dāng)?shù)毓さV企業(yè)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、退湖漁民安居樂業(yè),促進(jìn)南四湖片區(qū)綜合開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。截至2024年9月底,微山縣通過生態(tài)化改造,生態(tài)養(yǎng)殖已占全縣養(yǎng)殖面積的88%。經(jīng)過生態(tài)綜合治理,山東省濟(jì)寧市微山湖旅游區(qū)已獲評國家5A級(jí)旅游景區(qū),成為綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的生動(dòng)實(shí)踐。

【指導(dǎo)意義】

(一)依法實(shí)行一體辦案、綜合履職,形成監(jiān)督合力�？鐓^(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境受損問題,往往存在執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,相關(guān)行政區(qū)劃共同的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以公益訴訟立案,并根據(jù)辦案需要和實(shí)際情況,依法調(diào)用轄區(qū)檢察人員,采用領(lǐng)辦、提辦或者交辦、督辦等方式,分層級(jí)分類別組織下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件。針對同一公益損害事實(shí),以行政公益訴訟為主,遞進(jìn)運(yùn)用磋商、檢察建議和提起訴訟的方式,督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé),有效實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)。針對查明的違法主體,依法提起民事公益訴訟。

(二)依照法律及有關(guān)規(guī)定,可以使用技術(shù)手段調(diào)查收集證據(jù)。對河流、湖泊等流域面積廣大、情況復(fù)雜、依靠傳統(tǒng)調(diào)查手段難以全面發(fā)現(xiàn)案件線索、查明案件事實(shí)的,檢察機(jī)關(guān)可以整合公益訴訟、檢察技術(shù)、司法警察等辦案力量,利用衛(wèi)星遙感快速發(fā)現(xiàn)污水直排、非法采礦、違章亂建等問題線索,運(yùn)用無人機(jī)航拍、快速檢測、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)鑒定等專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段,為調(diào)查取證、檢驗(yàn)鑒定、證據(jù)核實(shí)、效果評估等提供全方位、全流程的技術(shù)支持。

(三)辦理重大、復(fù)雜公益訴訟案件,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)爭取黨委、政府支持,貫通民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。對監(jiān)督阻力較大的公益受損突出問題和違法事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)向黨委、政府報(bào)告,爭取理解和支持。主動(dòng)邀請人大代表、政協(xié)委員、志愿者參與公益訴訟辦案過程,加強(qiáng)與人大代表建議、政協(xié)委員提案銜接;通過媒體參與和公開報(bào)道,有效提升檢察公益訴訟規(guī)范辦案和監(jiān)督力度,擴(kuò)大辦案效果。

(四)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為公益受損且符合法定條件的,可以依法建議法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序或者提起民事公益訴訟。對行政機(jī)關(guān)充分履行監(jiān)管職責(zé)但違法行為仍然持續(xù)、公益依然受損,同時(shí)符合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商條件的案件,檢察機(jī)關(guān)可以督促國家規(guī)定的機(jī)關(guān)以及生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序或者提起民事公益訴訟。賠償權(quán)利人未啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序,或者經(jīng)過磋商未達(dá)成一致,賠償權(quán)利人又不提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)依法提起民事公益訴訟。

(五)對于行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)、公共利益是否得到有效保護(hù)等問題,可以依照規(guī)定組織聽證,聽取相關(guān)各方意見。對于辦理案件中涉及認(rèn)定事實(shí)、適用法律或者問題整改阻力大等情形,檢察機(jī)關(guān)可以組織公開聽證,充分聽取行政機(jī)關(guān)整改中存在的客觀困難,加強(qiáng)各方對行政機(jī)關(guān)履職的督促,促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)及時(shí)依法履職。對于違法主體、違法行為、受損公益相同或相近案件,可以進(jìn)行類案聽證;對于以事立案后又分案辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件,可以進(jìn)行全案聽證,著重體現(xiàn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對辦案成效評估結(jié)論的客觀性、專業(yè)性和權(quán)威性,提升司法辦案公信力。

(六)依法探索推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑,形成長效保護(hù)機(jī)制。為鞏固提升生態(tài)環(huán)境公益訴訟辦案成效,對問題暫時(shí)解決但存在反彈可能性,且案發(fā)地黨委政府和人民群眾對檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)協(xié)調(diào)推動(dòng)有明確需求的,可以通過社會(huì)治理檢察建議等方式,建議或者支持地方政府開展訴源治理,建立健全區(qū)域一體化發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換或者流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乳L效保護(hù)機(jī)制,推動(dòng)構(gòu)建上下游貫通一體的流域生態(tài)環(huán)境治理體系,深化人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化實(shí)踐。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一千二百二十九條、一千二百三十二條、一千二百三十四條、一千二百三十五條

《中華人民共和國人民檢察院組織法》(2018年修訂)第二十四條

《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款

《中華人民共和國民事訴訟法》(2021年修正)第五十八條第二款

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第六條、第十條、第五十一條

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(2009年修正)第三條、第十一條、第十六條

《中華人民共和國漁業(yè)法》(2013年修正)第十一條、第四十條

《中華人民共和國水污染防治法》(2017年修正)第四條、第九條、第十九條、第三十三條、第三十八條、第四十二條、第四十九條、第八十五條

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第二十條

《中華人民共和國土壤污染防治法》(2019年施行)第五條、第七條、第八十七條

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(2011年修訂)第二十六條

《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(2014年施行)第五條、第二十條

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(2017年修訂)第十五條

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第十七條、第二十九條

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(2019年施行)第十條

《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》(2020年施行)第四條、第五條

辦案檢察院:最高人民檢察院、山東省檢察機(jī)關(guān)、江蘇省檢察機(jī)關(guān)、安徽省檢察機(jī)關(guān)

承辦檢察官:南四湖專案組

案例撰稿人:張雪樵、徐向春、劉家璞、王浩、劉盼盼、郝炎平