最高人民法院

　　涉企行政強制典型案例（第一批）

　　一、某漂流有限公司訴黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區(qū)文體廣電和旅游局扣押財物及行政賠償案

　　二、某新能源公司、包某訴浙江省溫州市鹿城區(qū)市場監(jiān)督管理局扣押財物及行政賠償案

　　三、某綠化有限責任公司訴遼寧省錦州市太和區(qū)人民政府強制拆除房屋案

　　四、某通信設(shè)備有限公司訴陜西省西安市長安區(qū)王曲街道辦事處強制拆除設(shè)施案

　　五、山西省襄汾縣人力資源和社會保障局申請強制執(zhí)行某裝飾有限公司案

　　一、某漂流有限公司訴黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區(qū)文體廣電和旅游局扣押財物及行政賠償案

　　（一）基本案情

　　某漂流有限公司(以下簡稱某漂流公司)于2004年開始在齊齊哈爾市碾子山區(qū)經(jīng)營漂流項目。2019年，該區(qū)文體廣電和旅游局(以下簡稱區(qū)文體局)在執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)，某漂流公司經(jīng)營的漂流項目應(yīng)當按照《黑龍江省體育經(jīng)營活動管理條例》第8條第2款的規(guī)定在區(qū)文體局進行備案管理，但該公司未備案。2019年8月4日，區(qū)文體局扣押該公司的漂流船5只并制作了扣押清單，但直至2022年4月一直未予返還。該公司不服訴至人民法院，請求判決區(qū)文體局賠償扣押所導致的漂流船、碼頭等設(shè)施損失及停產(chǎn)停業(yè)損失。

　　（二）裁判結(jié)果

　　齊齊哈爾鐵路運輸法院一審認為，《黑龍江省體育經(jīng)營活動管理條例》并未規(guī)定對于經(jīng)營主體未進行備案登記的情形，監(jiān)管部門有權(quán)采取扣押財物的行政強制措施，且根據(jù)行政強制法第24條、第25條規(guī)定，行政機關(guān)決定扣押，應(yīng)當制作并當場交付扣押決定書和清單，且扣押的期限不得超過三十日，情況復雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。本案中，區(qū)文體局未提供證據(jù)證明其制作并當場交付了扣押決定書，且自扣押漂流船后一直未予返還。故對于區(qū)文體局扣押漂流船的行為判決確認違法。關(guān)于行政賠償問題，某漂流公司提交的證據(jù)無法證明其因船只被扣押所導致的實際經(jīng)營損失，人民法院結(jié)合該公司購買漂流船的價格單、每只漂流船的承載人數(shù)、該公司經(jīng)營漂流的年收入等，考慮折舊因素，酌情判決確定相應(yīng)賠償額。該公司上訴后，哈爾濱鐵路運輸中級法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

　�。ㄈ�）典型意義

　　行政機關(guān)應(yīng)當嚴格按照法律法規(guī)和職責對經(jīng)營主體實施監(jiān)管，一方面要落實監(jiān)管責任，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，另一方面也要著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。對于經(jīng)營主體違反法律、法規(guī)的行為，監(jiān)管部門開展執(zhí)法活動應(yīng)當做到有理有據(jù)，采用非強制性手段能夠達到行政管理目的的，不得實施行政強制。本案中，某漂流公司未進行備案違法在先，區(qū)文體局可以依法對其作出處理，但該局在缺乏法律依據(jù)情形下采取扣押強制措施，給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成損失，應(yīng)當依法承擔賠償責任。人民法院在判決確認扣押行為違法的同時，考慮到因長時間扣押導致財物嚴重貶值，若判決返還原物將難以保障企業(yè)合法權(quán)益，故直接判決行政機關(guān)賠償企業(yè)經(jīng)濟損失，有利于規(guī)范行政執(zhí)法活動、保障經(jīng)營主體財產(chǎn)安全。

　　二、某新能源公司、包某訴浙江省溫州市鹿城區(qū)市場監(jiān)督管理局扣押財物及行政賠償案

　�。ㄒ唬┗�本案情

　　2023年6月15日，溫州市鹿城區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱區(qū)市監(jiān)局)接溫州海關(guān)緝私分局移交線索，派執(zhí)法人員登上涉案船舶進行檢查并制作《現(xiàn)場筆錄》。該筆錄記載，執(zhí)法人員向船上人員詢問船舶情況，船上人員不知道船舶所有人和承載油品所有權(quán)人，也無法提供船舶證書和油品合法來源證明等材料。區(qū)市監(jiān)局依據(jù)《浙江省反走私綜合治理規(guī)定》，以“涉嫌經(jīng)營無合法來源證明進口成品油”為由作出扣押決定，并當場扣押涉案船舶和船載油品。隨后，船舶所有人包某趕到碼頭，向現(xiàn)場執(zhí)法人員提交船舶所有權(quán)證書、油品買賣合同等材料復印件，但執(zhí)法人員未接收。區(qū)市監(jiān)局于同年6月25日發(fā)布無主財產(chǎn)認領(lǐng)公告，要求涉案船舶和成品油的權(quán)利人到該局主張權(quán)利并接受調(diào)查;并于6月28日以涉案船舶涉嫌經(jīng)營無合法來源進口成品油予以立案，后決定延長行政強制措施的期限。因經(jīng)調(diào)查沒有發(fā)現(xiàn)違法行為，區(qū)市監(jiān)局于同年8月25日銷案，并將前述扣押船舶及船載油品交付包某。涉案油品所有權(quán)人某新能源公司、船舶所有人包某不服訴至人民法院，請求判決確認區(qū)市監(jiān)局的扣押行為違法并賠償相應(yīng)損失。

　　（二）裁判結(jié)果

　　寧波海事法院一審認為，雖然區(qū)市監(jiān)局上船檢查時船員無法提供船舶證書和油品合法來源證明等材料，但隨后趕來的船舶所有人包某向現(xiàn)場執(zhí)法人員提交了船舶所有權(quán)證書、船舶買賣合同、油品買賣合同、出庫單等材料復印件，并解釋相關(guān)原件保存在海事部門和某新能源公司處，可隨后提供。區(qū)市監(jiān)局無正當理由不接收當事人提交的證據(jù)材料，屬于未聽取當事人的陳述和申辯，導致未及時查清事實并解除扣押，構(gòu)成程序違法。此外，該局在扣押涉案船舶后，未盡快通過合理途徑查詢船舶信息，而是直接作為無主財產(chǎn)予以公告，屬于未盡調(diào)查義務(wù)的情形。因船舶在扣押期間必然遭受停運損失，一審判決確認扣押行為違法并判令區(qū)市監(jiān)局賠償包某船期損失24萬元。區(qū)市監(jiān)局上訴后，浙江省高級人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

　�。ㄈ�）典型意義

　　行政機關(guān)為達到維護正常行政管理秩序的目的，確有必要時可依法扣押，但扣押是行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的一種行政強制措施，必須嚴格履行法定程序，并及時查清事實后妥善處理，否則會造成不必要的損害。陳述權(quán)、申辯權(quán)是行政強制法賦予相對人的基本程序權(quán)利。本案中，雖然船上人員在接受執(zhí)法調(diào)查時未能提供相關(guān)材料，但其后船舶所有人及時前來補充關(guān)鍵證明材料，屬于正當行使陳述權(quán)、申辯權(quán)。區(qū)市監(jiān)局無正當理由拒不接收該證明材料，未能充分保障其程序性權(quán)利;且行政強制措施作為暫時性控制手段，不宜久扣不決。區(qū)市監(jiān)局以“涉嫌經(jīng)營無合法來源證明進口成品油”為由作出扣押決定后，未及時履行法定調(diào)查義務(wù)，持續(xù)扣押的依據(jù)不充分，給經(jīng)營主體的合法權(quán)益造成損害，依法應(yīng)予賠償。

　　三、某綠化有限責任公司訴遼寧省錦州市太和區(qū)人民政府強制拆除房屋案

　�。ㄒ唬┗�本案情

　　某綠化有限責任公司(以下簡稱某綠化公司)于2014年通過競拍獲得利某海綿廠的涉案國有土地使用權(quán)及地上物，并開展經(jīng)營活動(轉(zhuǎn)移登記手續(xù)未辦結(jié))。2022年1月，錦州市太和區(qū)人民政府(以下簡稱區(qū)政府)組織實施錦州市繞城公路建設(shè)項目，涉案房屋位于征收范圍之內(nèi)。區(qū)政府于2022年3月、5月先后向利某海綿廠作出《房屋征收補償決定》和《限期拆除通知》，涉及由某綠化公司實際使用的多處房屋和關(guān)聯(lián)構(gòu)筑物，上述決定與通知后均被法院另案生效判決撤銷。2022年6月10日，涉案房屋、關(guān)聯(lián)構(gòu)筑物被強制拆除。某綠化公司不服訴至人民法院，請求判決確認區(qū)政府強制拆除行為違法。

　　（二）裁判結(jié)果

　　錦州市中級人民法院一審認為，雖然區(qū)政府不承認強制拆除行為由其實施，但涉案房屋位于征收范圍內(nèi)，其亦未提供證據(jù)證明實施拆除的其他行政機關(guān)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和案件事實，綜合《房屋征收補償決定》《限期拆除通知》等現(xiàn)有證據(jù)，可以確定區(qū)政府實施了涉案強制拆除行為，是本案適格被告。拆除行為沒有依法申請人民法院強制執(zhí)行，違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條第1款的規(guī)定，一審判決確認區(qū)政府的強制拆除行為違法。區(qū)政府上訴后，遼寧省高級人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

　�。ㄈ�）典型意義

　　行政征收過程中的強制拆除行為，往往關(guān)系到被強制主體的重大利益。規(guī)制涉企行政強制行為，依法保護企業(yè)的合法財產(chǎn)，是優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求。在有的強制拆除案件中出現(xiàn)實施主體不明確等情形，既有行政機關(guān)“躲貓貓”導致被執(zhí)行人“欲訴無門”，也有起訴人刻意拉高政府層級纏訴，還有法院計算起訴期限僅考慮強拆之日等問題，需要通過當事人舉證、人民法院調(diào)查依法認定實施主體。對此，為防止程序空轉(zhuǎn)，及時高效保障人民群眾合法權(quán)益，最高人民法院先后發(fā)布了《關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于正確確定強制拆除行政訴訟案件被告及起訴期限的批復》，明確了強拆主體不明時，人民法院可以以現(xiàn)有證據(jù)初步證明實施強制拆除行為的行政機關(guān)為被告，起訴期限計算從起訴人知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容且知道或者應(yīng)當知道該行為實施主體之日起計算等重要規(guī)則。本案中，針對區(qū)政府有關(guān)被告不適格的抗辯理由，人民法院結(jié)合司法解釋規(guī)定和在案證據(jù)，確定了區(qū)政府系適格被告并判決確認其行為違法，避免企業(yè)因維權(quán)無門而陷入經(jīng)營困境，對行政機關(guān)依法實施行政強制具有引導和規(guī)范作用。

　　四、某通信設(shè)備有限公司訴陜西省西安市長安區(qū)王曲街道辦事處強制拆除設(shè)施案

　�。ㄒ唬┗�本案情

　　2014年，某通信設(shè)備有限公司(以下簡稱某通信公司)與中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司西安市分公司簽訂《業(yè)務(wù)代理協(xié)議》、《寬帶駐地網(wǎng)共建項目合作協(xié)議》，約定某通信公司在西安市長安區(qū)賈里村投資建設(shè)相關(guān)管線路由、設(shè)備及光纜等，并享有上述設(shè)備的所有權(quán)。2017年11月，賈里村集體土地被西安市長安區(qū)人民政府納入征收范圍，由長安區(qū)王曲街道辦事處(以下簡稱王曲街道辦)作為實施部門，具體負責征收安置工作。拆遷過程中，王曲街道辦未經(jīng)補償程序，于同年11月底逕行拆除了某通信公司的上述設(shè)備。該公司不服訴至法院，請求判決確認王曲街道辦的強制拆除行為違法。

　　（二）裁判結(jié)果

　　西安鐵路運輸法院一審認為，根據(jù)土地管理法、土地管理法實施條例和《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關(guān)規(guī)定，無論是征收集體土地還是征收國有土地上房屋，均應(yīng)由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行或者由具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照法定程序執(zhí)行，并應(yīng)當遵循“先補償、后搬遷”的原則。被征收人獲得安置補償一般包括兩種情況：一是有關(guān)部門與被征收人就安置補償達成一致并簽訂安置補償協(xié)議，有關(guān)部門按照安置補償協(xié)議履行義務(wù);二是達不成補償協(xié)議的情況下，有權(quán)機關(guān)按照補償方案依法作出補償決定，并對補償款進行支付或者專戶存儲等。本案中，王曲街道辦并未就涉案通訊設(shè)備與某通信公司簽訂有效的補償協(xié)議，而是在征收項目啟動后逕行拆除了相關(guān)設(shè)備。王曲街道辦的強制拆除行為明顯違反法律法規(guī)的規(guī)定，因此，一審判決確認其強制拆除涉案通訊設(shè)施的行為違法。雙方當事人均未上訴。

　�。ㄈ�）典型意義

　　在全面推進鄉(xiāng)村振興和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大背景下，國家鼓勵各類企業(yè)有序參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相關(guān)部門在實施征收時，對土地、房屋與其他地上附著物的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當給予公平、合理的補償。在補償對象方面，不僅要關(guān)注被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)村村民，還要關(guān)注在當?shù)赜袑嶋H投入的各類企業(yè)，尤其是公共服務(wù)企業(yè)，對其合法權(quán)益要依法依規(guī)給予平等保護。征收部門在實現(xiàn)行政管理目標時，應(yīng)當優(yōu)先采用協(xié)商一致、自愿搬遷等柔性執(zhí)法手段，引導相關(guān)企業(yè)配合征收工作，探索多元化安置補償;與被征收人在簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議的，應(yīng)及時依法作出補償決定，切實解決補償問題;如需啟動強制執(zhí)行應(yīng)嚴格依法實施，不可無視法定程序，對企業(yè)和其他被執(zhí)行人造成不法侵害。本案中，王曲街道辦在未就涉案通訊設(shè)備與某通信公司簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定的情形下逕行拆除了該公司的相關(guān)設(shè)備，人民法院判決確認強拆行為違法，保護了該公司的合法權(quán)益，體現(xiàn)了對行政強制領(lǐng)域違法行為的有力監(jiān)督。

　　五、山西省襄汾縣人力資源和社會保障局申請強制執(zhí)行某裝飾有限公司案

　　（一）基本案情

　　2021年11月，襄汾縣人力資源和社會保障局(以下簡稱縣人社局)接到某裝飾有限公司(以下簡稱某裝飾公司)存在拖欠農(nóng)民工工資情況的反映，經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)該公司拖欠金額85200元。2022年1月10日，縣人社局向某裝飾公司作出《勞動保障監(jiān)察責令改正決定書》，限令其在收到?jīng)Q定書7日內(nèi)結(jié)清工資。上述限定期滿后，經(jīng)縣人社局、某裝飾公司和農(nóng)民工三方協(xié)商，某裝飾公司于同年1月25日、26日在縣人社局工作人員的見證下，將所欠工資全部支付完畢�？h人社局認為，因該公司此前存在逾期未能結(jié)清的情形，遂依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第30條第1款第3項有關(guān)“經(jīng)勞動保障行政部門責令改正拒不改正”屬于罰款范圍之規(guī)定，于同年1月28日作出《行政處罰決定書》，決定對該公司罰款2萬元。某裝飾公司在接到處罰決定后未申請復議和提起訴訟，也未履行繳納罰款義務(wù)�？h人社局向人民法院申請強制執(zhí)行該處罰決定，包括上述2萬元罰款和逾期不履行加處的罰款。

　�。ǘ�）裁判結(jié)果

　　襄汾縣人民法院審查認為，某裝飾公司雖未在縣人社局作出的《勞動保障監(jiān)察責令改正決定書》指定的期限內(nèi)履行義務(wù)，但在期限屆滿后幾日內(nèi)，且是在《行政處罰決定書》作出前即已結(jié)清所拖欠的工資，屬于行政處罰法第32條、第33條規(guī)定的應(yīng)當從輕、減輕或者不予行政處罰的情形。而縣人社局針對《勞動保障監(jiān)察條例》第30條規(guī)定的2000元以上2萬元以下的罰款幅度，在明知企業(yè)已付清欠款的情況下仍作出“頂格處罰”，該行政處罰決定顯失公平，不符合行政處罰法規(guī)定精神，損害了某裝飾公司的合法權(quán)益，屬于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第161條規(guī)定的其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，故對縣人社局就涉案《行政處罰決定書》提出的非訴行政強制執(zhí)行申請，裁定不準予強制執(zhí)行。

　�。ㄈ�）典型意義

　　行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其行政行為，人民法院經(jīng)審查認為該行為存在明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益等情形的，應(yīng)當裁定不準予執(zhí)行。政府及其有關(guān)部門有義務(wù)督促各類企業(yè)認真執(zhí)行勞動法律法規(guī)，切實維護農(nóng)民工、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等的勞動保障權(quán)益;但在執(zhí)法過程中要做到“既有力度又有溫度”，善于運用法律法規(guī)賦予的各項監(jiān)管手段，提高監(jiān)管的精準性、有效性，實現(xiàn)該嚴則嚴、當寬則寬。本案中，縣人社局責令某裝飾公司改正欠薪違法行為，屬于履行法定監(jiān)管職責的表現(xiàn)，但作出行政處罰決定應(yīng)當堅持行政處罰法第6條規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則，避免過罰不當給企業(yè)帶來過重負擔。而涉案行政處罰決定未充分考量企業(yè)過錯程度、實際履行情況與承受能力，導致與行政處罰法、《勞動保障監(jiān)察條例》以及《保障農(nóng)民工工資支付條例》相關(guān)規(guī)定精神不符。人民法院在查明某裝飾公司已經(jīng)結(jié)清拖欠工資的事實后，認為其及時改正違法行為，符合法定從輕、減輕或者不予行政處罰的條件，故對縣人社局的強制執(zhí)行申請裁定不準予執(zhí)行，對兼顧保障農(nóng)民工合法權(quán)益和促進企業(yè)健康發(fā)展具有積極意義。