[ 羅海林 ]——(2009-7-17) / 已閱25684次
食品安全、標準化與消費者參與：企業(yè)社會責任的經(jīng)濟法解讀
羅海林 楊秀清
法滿足人的一種深刻的需要。它服務于生存的安全保障。
——科殷《法哲學》
任何人都會采取措施預防事故的發(fā)生。但令人感興趣的問題是他們在多大程度上采取了預防措施。
——波斯納《法律的經(jīng)濟分析》
[摘要] 由于相關法律和標準化體制落后，企業(yè)缺乏社會責任等原因，許多食品安全事件都在一定程度上由標準化問題導致。消費者承受了企業(yè)標準化缺陷所導致的食品質(zhì)量生產(chǎn)的不利后果。盡管事后救濟措施隨著《食品安全法》的出臺在不斷完善，但是對此問題的事前預防更加重要。消費者參與企業(yè)標準化工作就是事前預防的一種重要實現(xiàn)形式，也是企業(yè)標準化責任社會化的重要體現(xiàn)，是企業(yè)社會責任的應有之意。本文就以經(jīng)濟法的視角，從預防的角度，闡述了食品安全、企業(yè)標準化與消費者參與的關系，并倡導建立企業(yè)標準化的消費者參與機制。對于我國企業(yè)社會責任、消費者運動和標準化發(fā)展，這或許不是一條捷徑，卻是我國市場經(jīng)濟走向成熟的有利選擇。
[關鍵詞] 食品安全；標準化；消費者；企業(yè)社會責任
近幾年來食品安全一直是困擾民生的一大難題。盡管《食品安全法》已經(jīng)出臺，但這并不意味著我們對此的種種探討就該塵埃落定，就此放心了。相反，筆者認為《食品安全法》的出臺是一個新的契機和新的起點，我們應該以更加宏觀的視野和更加深遠的眼光來看待食品安全以至產(chǎn)品安全的問題。標準化與產(chǎn)品安全就是這一視域下隱蔽但卻重要的論題。以落后的標準化制度為聯(lián)結(jié)點，企業(yè)生產(chǎn)、社會責任與產(chǎn)品安全、消費者自然就聯(lián)系起來，實際上近些年來的幾乎所有重大食品安全事件都有標準化方面的因素（有些事件中標準化問題還是主導因素）。從更深層次上完善我國的食品安全的多項制度，標準化改革是必然的訴求。（比如被學者質(zhì)疑的基于規(guī)模經(jīng)濟、監(jiān)管成本效益考慮的免檢制度也是以標準化為必要條件的）生產(chǎn)型企業(yè)和產(chǎn)銷一體化企業(yè)通過標準來規(guī)范生產(chǎn)，由標準化生產(chǎn)來制造產(chǎn)品和保證產(chǎn)品安全。傳統(tǒng)來看，標準化權(quán)似乎應該屬于企業(yè)自己生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的一部分。然而通過分析標準性質(zhì)和標準化法律規(guī)范，筆者認為企業(yè)的標準化權(quán)已經(jīng)突破了私權(quán)利性質(zhì)的范疇，彰顯出企業(yè)社會責任的要求。因此基于以上的考慮，本文站在食品安全事前預防的立場，以經(jīng)濟法學的視角分析了企業(yè)生產(chǎn)中所享有的標準化權(quán)利與社會責任的關系，并著重從消費者的角度探討了這一社會責任的實現(xiàn)機制。
一、問題的提出
由落后體制和法律所限制的標準化確給許多缺乏社會責任感的企業(yè)以可乘之機，從而屢屢出現(xiàn)食品安全問題，危害消費者切身利益。因此，探討食品安全之保障就必須對企業(yè)標準化及其責任有所認識，消費者才能有的放矢，有所要求。
（一）標準化缺陷：食品安全之殤
“蘇丹紅”事件、雀巢嬰幼兒奶粉轉(zhuǎn)基因和奶粉碘超標事件、巨能鈣含過氧化氫事件、立頓茶含氟超標事件、毒黃花菜事件、阜陽奶粉事件、三鹿奶粉事件、王老吉事件……，近些年來一起又一起的食品安全重大事件令國人談“食”色變。難道國家和企業(yè)連我們最基本的消費安全權(quán)都無法保障嗎？難道我們還要扛起由自己同胞制作的“東亞病夫”的招牌不成？如果許多問題不得到解決，以上擔憂就不會是多余的。其中，標準化缺陷就是有待解決的與食品安全息息相關的問題之一，它是造成以上一連串的事件的主要因素之一。在現(xiàn)代工業(yè)社會，沒有合理的標準化制度做保障，食品安全就無法獨善其身。
標準是生產(chǎn)的準則與約束。良好的標準及其制定是產(chǎn)生合格產(chǎn)品質(zhì)量之前提。1983年我國GB3935《標準化基本術語》和《中華人民共和國標準化條文解釋》中定義“標準化”為：在經(jīng)濟、技術、科學、及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念，通過指定、發(fā)布和實施標準，達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益的過程。ISO明確指出，“標準化”是對實際和潛在問題做出規(guī)定，供共同和重復實用，以在相關領域獲取最佳秩序的效益活動。標準化對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要。從它與產(chǎn)品和消費者的關系看，微觀來講，標準化對產(chǎn)品和流程的許多特性作了規(guī)定，既有利于消費者使用也有利于市場追隨；標準化減少了不同生產(chǎn)者以及生產(chǎn)者和消費者之間的交易成本；標準化降低了生產(chǎn)者和消費者可以覺察到的風險；標準化有助于創(chuàng)新者取信于消費者，提高了消費者的需求。從宏觀角度看，標準具有重要的“公共品”屬性，與產(chǎn)品生產(chǎn)、質(zhì)量和消費息息相關。 同時作為生產(chǎn)組織之“法”，法律自然應給予標準化重點關注。標準化法既是優(yōu)化產(chǎn)品生產(chǎn)之法，更是產(chǎn)品質(zhì)量安全預防之法。
目前我國的標準體制主要包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準。在筆者看來，在經(jīng)濟生產(chǎn)領域，無論何種標準，其最終的承載者是產(chǎn)品質(zhì)量，主要實施者則是企業(yè)。在上述存在各種標準化問題的食品安全事件中，許多企業(yè)是難辭其咎的。當然我們看到的是事后企業(yè)被追究各種行政責任和刑事責任。筆者一直認為關于食品安全問題，事前預防比事后追究更有價值。站在這個角度上講，研究企業(yè)在標準化與食品安全中的社會責任是有意義的，它至少能為我們評判企業(yè)在事前預防中的作為提供些參考，讓我們對企業(yè)社會責任有更全面的認識。
（二）論題的本質(zhì)：企業(yè)的標準化責任及其社會性
企業(yè)作為社會基本的單元，應該對社會發(fā)展做出自己的貢獻，并履行自己相應服務社會，貢獻社會的責任。企業(yè)應該把自己作為社會公民公民，在享受權(quán)利的同時，承擔義務和責任。企業(yè)社會責任就是指企業(yè)在謀求股東利潤最大化之外所負的維護和增進社會利益的義務。 它超越了企業(yè)只對股東負責的范疇，強調(diào)對其他如員工、消費者、社區(qū)、客戶和環(huán)境等在內(nèi)的利益相關者的責任。企業(yè)社會責任最基本的是企業(yè)的法律責任，企業(yè)要遵守法律法規(guī)，不違背商業(yè)道德和社會公共利益。高層次上則是對社區(qū)、環(huán)境、社會公益事業(yè)的支持和捐助。企業(yè)社會責任是一種集合法律義務與道德義務的積極責任。法律上企業(yè)的標準化責任源自于企業(yè)對自己標準化權(quán)的濫用和違反標準化義務。分析相關法律，站在食品安全和消費者的立場，企業(yè)標準化的法律責任主要表現(xiàn)在以下方面。
第一，《公司法》第5條規(guī)定了“公司從事經(jīng)營活動，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會公德、商業(yè)道德，誠實守信，接受政府和社會的監(jiān)督，承擔社會責任。”《食品安全法》第3條更明確規(guī)定了“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任�！薄稑藴驶▽嵤l例》第23條規(guī)定了“從事科研、生產(chǎn)、經(jīng)營的單位和個人，必須嚴格執(zhí)行強制性標準�！钡�24條緊接著規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)執(zhí)行國家標準、行業(yè)標準、地方標準或企業(yè)標準，應當在產(chǎn)品或其說明書、包裝物上標注所執(zhí)行標準的代號、編號、名稱�！笔称芬约爱a(chǎn)品中有關保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準是強制性標準，企業(yè)必須采納適用。否則將承擔沒收產(chǎn)品和違法所得，并處罰款或者追究直接責任人員刑事責任的法律責任。此外，企業(yè)還應積極參與標準制定。
第二，《標準化法》第4條規(guī)定：“國家鼓勵積極采用國際標準。”第6條第二款規(guī)定“企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標準和行業(yè)標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。企業(yè)的產(chǎn)品標準必須報當?shù)卣畼藴驶姓鞴懿块T和有關行政主管部門備案。已有國家標準或者行業(yè)標準的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內(nèi)部適用�！钡�17條補充說明“企業(yè)研制新產(chǎn)品、改進產(chǎn)品，進行技術改造，應當符合標準化的要求。”在《食品安全法》第25條又對此加以強化：“企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準。企業(yè)標準應當報省級衛(wèi)生行政部門備案，在企業(yè)內(nèi)部適用�！奔丛跊]有國家強制性標準的情況下，企業(yè)應制定最好是更嚴格的企業(yè)標準或者采用國際標準。在制定企業(yè)標準時應當充分聽取使用單位、科學技術機構(gòu)的意見。不過無論采取什么標準，都應符合第8條“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環(huán)境�！钡脑瓌t性規(guī)定。
第三，《食品安全法》第26條還規(guī)定了“食品安全標準應當供公眾免費查閱�！睋�(jù)此，企業(yè)在公眾要求查閱時，應給予無償?shù)姆奖恪?br>
第四，此外，根據(jù)《企業(yè)標準化管理辦法》、《食品安全法》等其他法律，與企業(yè)標準化密切相關的其他責任還包括食品安全法所規(guī)定的企業(yè)應建立健全企業(yè)內(nèi)部食品安全機制、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度、農(nóng)業(yè)投入品安全使用制度、食品添加劑許可登記制度和安全風險評估、新品種和新產(chǎn)品的安全評估，標準使用食品添加劑等。
企業(yè)的最高標準是社會責任。人命關天則是產(chǎn)品的最高標準�！妒称钒踩ā冯m已頒布，但我國食品行業(yè)還沒有建立起統(tǒng)一的標準體系。法律規(guī)定由衛(wèi)生部對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。但解決問題的關鍵依然在企業(yè)自身的實際行動。在國家食品安全統(tǒng)一標準出臺后，食品生產(chǎn)企業(yè)應積極履行保證產(chǎn)品安全和消費者合法權(quán)益的社會責任，在國家標準的基礎上制定更加嚴格的產(chǎn)品標準。正如一位兩會代表所說，“食品安全國家標準只是一個最基本的標準，企業(yè)不能只滿足達到國家標準，要有預見性地制定高于國家標準的企業(yè)標準，勇于承擔企業(yè)的社會責任�！�
企業(yè)的標準責任天生具有社會責任基因，其根源在于標準是一種準公共物品。首先，標準相對難以衡量量和質(zhì)；其次，除企業(yè)標準外，其他標準同時有許多人共同“消費”且難以排除未付費的人（何況標準不需要使用費）；第三，許多強制性標準企業(yè)不能選擇不使用；第四，企業(yè)無法自由選擇許多標準的質(zhì)和量；第五，標準的配置決策主要通過行政程序作出。而標準的這種準公共物品性又通過企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品傳到給了消費者。大部分消費者幾乎對于食品標準或產(chǎn)品標準缺乏選擇意識，事實上法律也沒有賦予他們對標準的抉擇權(quán)。消費者的弱勢又一次暴露。因此，一旦標準出問題，其所殃及的必定是整個消費者群體、本行業(yè)鏈以及社會公共利益。因此，依法、合理的標準化雖然屬于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，但是同時也是企業(yè)的一項義務，一項對產(chǎn)品質(zhì)量負責，對消費者負責，對行業(yè)負責，對社會負責的義務，是企業(yè)社會責任的主要體現(xiàn)。因此，《標準化法》第8條規(guī)定了“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環(huán)境�！钡脑瓌t。筆者認為僅有上述關于標準化企業(yè)的基本社會責任是不夠的，我們應該多方面，多角度拓寬企業(yè)于此方面的責任。而引入企業(yè)標準化的消費者參與機制則是其中重要的必不可少的部分。
二、消費者參與企業(yè)標準化的經(jīng)濟法學分析——略談《標準化法》的修改
經(jīng)濟法是維護社會公共利益之法，在市場經(jīng)濟中，主要體現(xiàn)為對消費者這一弱勢群體的利益保護。以下筆者就從經(jīng)濟法的視角分析消費者參與企業(yè)標準化的主要原因和某些意義。
�。ㄒ唬┛萍�、經(jīng)濟和法律的良性互動
“科學技術是第一生產(chǎn)力�！睒藴驶鳛閷@種生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)和規(guī)范，進而對依靠生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛作用。然而，要想使標準化對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)有效的促進作用，在現(xiàn)代社會，這顯然離不開法律對作為科技活動的標準化的規(guī)范、組織、管理和協(xié)調(diào)作用，也離不開企業(yè)對標準化的合法合理的實施，由此實現(xiàn)科技、經(jīng)濟和法律的良性互動。但事實是，由于法的滯后性，作為這種良性互動之前提的標準化法無論從理念還是內(nèi)容上都已經(jīng)落后于科技與經(jīng)濟發(fā)展的要求。標準化法對我國的標準化工作的指引、評價、預測、強制、教育等作用日趨式微。它在分配相關利益，解決標準化糾紛，實施標準化管理中無法應對標準化的異化。這些都說明標準化法需要與時俱進進行許多相應的修改。同時，這種法律存在較多漏洞的情況給一些劣質(zhì)企業(yè)可乘之機，他們利用標準化之名行不正當競爭，損害消費者健康之實�？紤]及此，在標準制定中引入消費者參與機制對實現(xiàn)前述三者的良性互動具有多方面的意義。第一，消費者的參與改變了原來陳舊的制定格局，加強了標準制定的監(jiān)督力量和透明度，將法律規(guī)范的精神和作用切實地外化成為了行動，這會使《標準化法》逐漸走向“回應型法”，從而增強了標準化法治；第二，消費者參與雖然增加了組織生產(chǎn)的成本，但是從整個經(jīng)濟運行過程來看和較之長遠效益，特別是從經(jīng)濟安全來說，這點微小成本可以節(jié)約更大的生產(chǎn)成本和風險；第三，筆者認為，這種機制的最大益處在于提高了公眾的科學素養(yǎng)和消費者的預防、鑒別能力從而實現(xiàn)機制的自我完善。
不可否認，標準制定工作具有很強的專業(yè)性和技術性。這種特性似乎決定了公眾參與其中的難度。況且以經(jīng)濟效益為主導價值的標準化工作更多考慮的是標準化制定的高速度和低成本。因此《標準化法實施條例》第19條只規(guī)定了用戶、生產(chǎn)單位、行業(yè)協(xié)會、科學技術研究機構(gòu)、學術團體及有關部門的專家參加標準化工作。然而，標準具有重要的公共品屬性，它通過產(chǎn)品質(zhì)量影響公眾的健康與公共利益，而且范圍如此廣泛。因此，盡管《標準化法》的主導是技術性和經(jīng)濟性，但它的第8條規(guī)定：“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環(huán)境�！薄稑藴驶l文解釋》進一步指出：“在制定標準時，必須充分考慮有關的安全、衛(wèi)生要求，以便在實施標準中和實施標準后，能消除或減弱有害因素對人體的危害，保護消費者和生產(chǎn)者的根本利益，并能保護環(huán)境免受破壞和污染�！焙翢o疑問，對消費者的最大保護來自于消費者自己。消費者群體的廣泛性和多樣性可以滿足不同標準制定時的知識要求。至少，筆者相信，通過建立合理的代表制度，消費者有能力參與其中。總之，法律不僅對于科技經(jīng)濟一體化、科技成果商品化具有促進作用，而且應對科技活動和科技發(fā)展引發(fā)的各種社會問題起到抑制和預防作用。 因此，標準化法的修改應提高第8條的原則地位，而且應該對消費者參與標準化過程予以表現(xiàn)。
（二）基于消費者運動、企業(yè)社會責任和消費者保護機構(gòu)缺位的綜合考慮
如今由于生產(chǎn)發(fā)展，技術精進，產(chǎn)銷過程日趨復雜，信息不對稱使消費者對信息資源的占有處于劣勢。作為單個人的消費者，其認識能力是有限的。而且由于廠商在信息擁有和傳播方面占有主動地位，其向消費者提供的信息就很難客觀、公正和全面，甚至可能提供的是不真實的信息。這種信息占有與信息需求之間的矛盾，使消費者的無知和誤解進一步加深，生產(chǎn)經(jīng)營者對消費者利益侵害的可能性也不斷加劇。 消費者在經(jīng)濟力量上處于明顯的劣勢地位�！爱敭a(chǎn)品的特征只有在使用時才會被發(fā)現(xiàn)時（比如體驗商品），這種不對稱程度將會增加�！� 同時，商品質(zhì)量還受到不被廠商控制的外部因素的影響。隨著寄予政府希望的喪失（政府失靈），消費者意識到必須用自己的行動來維護自己的權(quán)益，因為誠信無論在市場還是在國家中都面臨著威脅。
以上陳述也適用于標準化的異化。基于標準制定的封閉性和以下原因：第一，消費行為學表明，大部分消費者對產(chǎn)品質(zhì)量的評價是基于各種認證標識。同時他們對各種認證、檢驗的機構(gòu)過于依賴。盡管政府領導在報告中一遍一遍的強調(diào)，就不見動靜，一頭熱的現(xiàn)象比較普遍。靠宣貫來提高人們對標準化的認識是不夠的，必須有強有力的保障機制來推動。 消費者的這種“惰性”抑或“能力不足”為自己的消費安全與身體健康埋下了隱患；第二，現(xiàn)行標準化法第6條第2款的規(guī)定相當危險：“企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標準和行業(yè)標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。企業(yè)的產(chǎn)品標準須報當?shù)卣畼藴驶姓块T和有關行政主管部門備案。已有國家標準或者行業(yè)標準的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內(nèi)部適用�！庇行┢髽I(yè)正是利用了此規(guī)定和前述機會，在市場淘汰的壓力下，在遠離消費者參與和擁有較大自主權(quán)的生產(chǎn)領域，它們或規(guī)避監(jiān)管，或俘獲部門，采取不正當手段追求高效率高和利益最大化。第三，這種封閉內(nèi)腐的機制對質(zhì)量進步產(chǎn)生了阻礙。消費者必須讓企業(yè)重拾“用戶至上”的信條，要求企業(yè)加強自我的社會責任。
在消費者運動繁榮的國外，標準制定早已成為消費者關注的重點。消費者通過各種途徑加入標準的制定和管理。同時，消費者通過建立與標準有關的協(xié)會或獨立機構(gòu)來更有力地行使權(quán)利。如在消費者運動最繁榮的美國，于其運動頂峰時期被創(chuàng)立的消費者產(chǎn)品安全委員會（CPSC）是依1972年的消費者產(chǎn)品安全法建立一個獨立的管制機構(gòu)。它在許多方面特別是標準化中發(fā)揮作用來減少來自于消費者產(chǎn)品的傷害和死亡的危險。在其建立之初，由消費者產(chǎn)品導致的死亡和受傷的比率下降了30﹪。更重要的是，消費者在CPSC的決策制定中發(fā)揮著主要的作用。消費者通過監(jiān)督觸角的延伸讓企業(yè)時刻注意自己的社會責任。
在我國，面對層出不窮和日趨復雜的消費問題，我們需要專業(yè)分工更細致，執(zhí)行能力更強和更加獨立的機構(gòu)來解決問題。然而現(xiàn)在多數(shù)消費問題都由單一的消費者協(xié)會牽頭解決。這種情況下，對標準化制定的監(jiān)督，依靠消費者協(xié)會并不是理想的辦法。為了實現(xiàn)最大程度的參與，唯賦予消費者直接參與的權(quán)利。（當然，最合理的還是建立類似CPSC的機構(gòu)并在標準化中賦予其監(jiān)督的地位和權(quán)利。）況且《企業(yè)標準化管理辦法》第9條早已規(guī)定：“審查企業(yè)標準時，根據(jù)需要，可邀請企業(yè)外有關人員參加�！敝皇强赡艹鲇诒Ｗo商業(yè)秘密和知識產(chǎn)權(quán)之考慮，這并非強制性規(guī)定，企業(yè)擁有自主權(quán)。筆者認為可以與相關法律法規(guī)配套來實現(xiàn)消費者的參與。
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