[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱56358次
可以看出，在我國訴訟并不是公民尋求救濟(jì)的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛還不能被我國當(dāng)前的倫理、現(xiàn)實(shí)狀況所完全接受，因而行政調(diào)解的存在便成為一種必要�！缎姓{(diào)解法》的出臺(tái)只是順應(yīng)這種現(xiàn)狀的要求。目前我國行政調(diào)解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對于行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導(dǎo)致我國的行政調(diào)解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強(qiáng)行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。
制定“行政調(diào)解法”，對行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補(bǔ)國家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運(yùn)行。
2. 確立行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解應(yīng)該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。（2） 自愿原則。其內(nèi)容包括：一是當(dāng)事人申請調(diào)解自愿；二是當(dāng)事人是否達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成何種協(xié)議自愿；三是行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解程序中不能介入任何強(qiáng)權(quán)的因素，必須完全尊重當(dāng)事人的意識自治，為當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設(shè)立行政調(diào)解的一個(gè)重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點(diǎn)。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等“和稀泥”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
3. 明確行政調(diào)解的范圍。
從社會(huì)發(fā)展的角度上看，行政調(diào)解的受案范圍應(yīng)不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發(fā)生的民事爭議，也應(yīng)涵蓋了公民、法人或其他有關(guān)組織與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政爭議。行政調(diào)解應(yīng)針對民事案件、行政爭議案件和勞動(dòng)爭議案件，對于民事案件、行政爭議目前本來就屬于調(diào)解的范圍，我們所要做的是對民事案件的范圍的擴(kuò)大，只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有能力處理的案件，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請行政機(jī)關(guān)必須予以調(diào)解；而對于勞動(dòng)爭議案件，目前多采用行政仲裁來解決，但是現(xiàn)實(shí)中通過仲裁來解決勞動(dòng)爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機(jī)關(guān)對其采用行政調(diào)解的單一方式，就容易體現(xiàn)行政法的人文精神，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間是服務(wù)與合作、信任與溝通的關(guān)系，如果采用行政仲裁就無法體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作為溫和的政府的一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調(diào)解作為單一的處理勞動(dòng)爭議案件。這也是以人為本對行政調(diào)解應(yīng)有制度的要求。因此，行政調(diào)解的范圍應(yīng)該具有廣泛性，包括與人身、財(cái)產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償與補(bǔ)償糾紛、非強(qiáng)制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調(diào)解的方式有效地得到解決。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來，行政調(diào)解解決爭議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，租佃關(guān)系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中 。當(dāng)然，行政調(diào)解也不是萬能的，行政調(diào)解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應(yīng)納入行政調(diào)解的范圍，而應(yīng)當(dāng)按照專門的法律程序解決。
4. 設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。雖然人們在遇到糾紛時(shí)，眾多情形下會(huì)優(yōu)先考慮請求行政機(jī)關(guān)的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機(jī)關(guān)也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構(gòu)建一種制度必須要具有社會(huì)基礎(chǔ)，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實(shí)。因此，筆者主張?jiān)谛姓到y(tǒng)設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，配備專門的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，這樣有利于提高行政調(diào)解運(yùn)作的效率，推進(jìn)行政調(diào)解向?qū)ｉT化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置和案件管轄上，應(yīng)堅(jiān)持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。
5. 規(guī)范行政調(diào)解的運(yùn)作程序。調(diào)解具有靈活性的特點(diǎn)，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難于達(dá)到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果，并可能出現(xiàn)有學(xué)者所說的“合意的貧困化”現(xiàn)象。對于行政調(diào)解程序的規(guī)定，一般認(rèn)為主要包括以下幾方面：一是當(dāng)事人的申請；二是受理；三是當(dāng)面協(xié)商；四是達(dá)成協(xié)議；五是制作調(diào)解協(xié)議書。筆者認(rèn)為，除了上述程序外，還應(yīng)引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當(dāng)糾紛當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)訴請行政調(diào)解時(shí)，該行政機(jī)關(guān)必須向糾紛主體說明行政調(diào)解必須注意的事項(xiàng)和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地行使自己的權(quán)利，從而有效地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。聽證程序是指行政機(jī)關(guān)在制作調(diào)解協(xié)議之前，聽取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，據(jù)此對當(dāng)事人進(jìn)行說服、勸告以引導(dǎo)其達(dá)成調(diào)解協(xié)議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就爭議的事實(shí)表明意見的機(jī)會(huì)。另外，當(dāng)事人還有權(quán)利聘請代理人參與調(diào)解。
6.規(guī)定調(diào)解時(shí)限，明確行政調(diào)解機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任。規(guī)定調(diào)解的時(shí)限，有助于保障調(diào)解的效率，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以將調(diào)解的期限規(guī)定為兩個(gè)月為宜。逾期不能達(dá)成調(diào)解的，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)可以終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟(jì)方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費(fèi)資源的現(xiàn)象發(fā)生。責(zé)任是規(guī)范實(shí)施的保障，缺少了責(zé)任，程序、制度都不再牢靠。因此，應(yīng)規(guī)定行政調(diào)解機(jī)構(gòu)及其工作人員在行政調(diào)解中應(yīng)該履行的義務(wù)及違背義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的追究責(zé)任的機(jī)制，以保障責(zé)任追究到位，促使行政調(diào)解機(jī)構(gòu)及其工作人員真正服務(wù)于民，促進(jìn)行政調(diào)解活動(dòng)在人們所期盼的和諧社會(huì)的軌道上健康、有序地運(yùn)行。
充分認(rèn)識行政調(diào)解制度重要性的基礎(chǔ)上，針對前面所提到的我國現(xiàn)行行政調(diào)解制度中存在的問題，筆者結(jié)合行政實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，就如何完善我國行政調(diào)解制度提出如下建議：
7、要明確行政調(diào)解的效力。在現(xiàn)實(shí)中因?yàn)樾姓{(diào)解存在非正式形式以及正式形式調(diào)解的效力存在瑕疵，調(diào)解達(dá)成后雙方或單方撕毀協(xié)議、不履行協(xié)議的事跡大量存在。這樣一方面浪費(fèi)了執(zhí)法資源，另一方面相對人的權(quán)益的保護(hù)就又遭受了一次挫折。因此，我們必須明確行政調(diào)解協(xié)議的效力。
如果行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中只是發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能，此時(shí)行政調(diào)解產(chǎn)生的效力應(yīng)當(dāng)與主持調(diào)解的機(jī)關(guān)作出的調(diào)解效力一致。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中發(fā)揮的是裁決判斷功能，一般情況下應(yīng)當(dāng)作出行政調(diào)解書。關(guān)于行政調(diào)解書的效力問題，應(yīng)當(dāng)視具體情況的不同有所區(qū)別。行政機(jī)關(guān)對于交通事故賠償爭議、違反治安管理行為中的民事爭議、醫(yī)療事故賠償爭議等民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，若雙方當(dāng)事人能達(dá)成一致協(xié)議，除能即時(shí)履行外，應(yīng)當(dāng)制作行政調(diào)解書。此時(shí)行政調(diào)解書應(yīng)當(dāng)具有民事合同的效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。而行政復(fù)議工作中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請的行政復(fù)議事項(xiàng)，或就當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛作出的行政復(fù)議調(diào)解書生效后應(yīng)當(dāng)可以作為強(qiáng)制的工作模式。
[結(jié)語]我國各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以建構(gòu)“服務(wù)型政府”為理念，充分重視行政調(diào)解工作，在堅(jiān)持合法原則的前提下積極運(yùn)用行政權(quán)力為百姓化解社會(huì)糾紛，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。同時(shí)，各級行政機(jī)關(guān)要積極協(xié)助司法調(diào)解，指導(dǎo)和幫助人民調(diào)解，為建立健全我國人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互協(xié)作的“三位一體”的和諧調(diào)解機(jī)制 做出自己的貢獻(xiàn)。
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江西省奉新縣人民法院 蔡 武
[作者簡介]蔡武，男，1976年12月出生于江西省豐城市，原在江西省豐城市律師事務(wù)所工作，現(xiàn)工作于奉新縣人民法院，在法院期間先后從事過執(zhí)行、行政審判、民事審判等工作。系中華哲學(xué)會(huì)會(huì)員，法律碩士（JM）在讀，先后寫過多篇理論性學(xué)術(shù)論文。
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