[ 高軍 ]——(2009-8-6) / 已閱22951次
罰款正當(dāng)性在于：國(guó)家為了維持行政秩序，基于法律的規(guī)定，往往會(huì)課以公民一定的行政義務(wù)，對(duì)于違反行政義務(wù)者，必須施以適當(dāng)?shù)奶幜P加以糾正。
罰款應(yīng)當(dāng)遵循的原則：（1）目的合理性原則。來(lái)自罰款的收入雖在事實(shí)上構(gòu)成國(guó)家財(cái)政收入的一部分，但罰款的目的在于懲戒違法行為，不得以取得財(cái)政收入為主要或附隨目的。（2）比例原則。又稱禁止過(guò)度原則，國(guó)家采用罰款手段制裁行為人，以達(dá)到維護(hù)一般社會(huì)秩序之目的時(shí)，由于對(duì)人民的處罰必然干涉其基本權(quán)利，因此要求干涉與所得之間，應(yīng)具有適當(dāng)?shù)谋壤�，而不允許一味地重罰。（3）有責(zé)性原則。當(dāng)一個(gè)人必須對(duì)其行為負(fù)責(zé)時(shí)，才得對(duì)其加以非難，同時(shí)其所受的罰款亦須與其責(zé)任相當(dāng)。
三、我國(guó)課以公民金錢給付義務(wù)的立法現(xiàn)狀考察
傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，皇權(quán)至上，奉行的是“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣” ，從終極意義上講，整個(gè)社會(huì)的所有財(cái)富均屬皇權(quán)所有，皇權(quán)征稅的正當(dāng)性及應(yīng)遵循的原則等缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的政治學(xué)解釋。對(duì)臣民而言，交納“皇糧國(guó)稅”乃天經(jīng)地義，對(duì)于來(lái)自皇權(quán)及其各級(jí)代理人的苛捐雜稅，只有承擔(dān)的份，過(guò)于超出容忍底線，實(shí)在無(wú)法忍受則只有揭竿而起進(jìn)行搏命一途。中國(guó)古代歷史長(zhǎng)河中，雖不乏明智之士對(duì)統(tǒng)治者偶爾發(fā)出“不竭澤而漁”的警示及“苛政猛于虎”的嘆息，亦曾有過(guò)唐代楊炎的兩稅制、北宋王安石變法、明代張居正的“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等各式減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的改革，但自身范圍內(nèi)局部的修補(bǔ)，難以最終扭轉(zhuǎn)農(nóng)民起義、王朝更迭的命運(yùn)，整個(gè)中國(guó)封建社會(huì)始終無(wú)法逃避“威權(quán)主義與黃宗羲定律”的宿命。[22]
中國(guó)近代意義上的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，發(fā)韌于晚清“新政”時(shí)期的修訂新律，而濫觴于辛亥革命后所頒布的一系列憲法性文件中。但遺憾的是，囿于時(shí)代的局限，這些公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款始終只是停留在紙面上，現(xiàn)實(shí)中，苛捐雜稅多如牛毛，人民負(fù)擔(dān)之重苦不堪言，這也是導(dǎo)致國(guó)民黨在大陸失去政權(quán)的主要原因之一。新中國(guó)建立后，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于公有制占絕對(duì)的主導(dǎo)地位，實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，普遍的低工資制度下公民擁有的財(cái)產(chǎn)極為有限，因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的重要意義難以彰顯。改革開(kāi)放后，伴隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，公有制一統(tǒng)天下的格局被改變，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已占據(jù)了半壁江山，與此同時(shí)公民私人所擁有的社會(huì)財(cái)富亦大幅增長(zhǎng)，對(duì)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求越來(lái)越迫切。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，將“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”以及“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，我國(guó)憲法對(duì)人權(quán)的保障實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。但是，遺憾的是，實(shí)踐中，憲法公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款未得到嚴(yán)格的貫徹，我國(guó)對(duì)公民課以金錢給付義務(wù)的立法方面存在嚴(yán)重的缺陷，甚至可以說(shuō)總體上存在著合法性危機(jī)，主要表現(xiàn)為：
（一）法律化程度低
國(guó)家課以公民金錢給付義務(wù)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)作為公民憲法基本權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，因此，從法律保留的角度，必須通過(guò)法律的形式進(jìn)行。我國(guó)憲法中雖然未明文規(guī)定法律保留原則，但在屬憲法性法律的《立法法》第8條中規(guī)定了對(duì)公民課以金錢給付義務(wù)的法律保留原則，即“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”、“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的事項(xiàng)“只能制定法律”。但是在立法實(shí)踐中，該原則并未能得到嚴(yán)格的貫徹。
首先，稅收立法方面。我國(guó)憲法中涉稅條款僅有一條，即只在第56條規(guī)定了“公民有依照法律納稅的義務(wù)”，而對(duì)于稅收法定、稅收公平以及納稅人權(quán)利等均未提及。在我國(guó)，全國(guó)人大制定的涉稅法律只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國(guó)人大常委會(huì)制定的有《稅收征管法》一部。而國(guó)務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30余件，決定了17個(gè)稅種的開(kāi)征和6個(gè)稅種的停征。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100余件。至于省以及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更是多如牛毛。
其次，非稅公課立法方面，我國(guó)立法對(duì)于非稅公課中的規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)、特別公課未作具體、明確的區(qū)分，而社會(huì)公眾對(duì)于這幾個(gè)概念之間的差別及相應(yīng)的法理內(nèi)容所知?jiǎng)t更是不甚了了，這幾個(gè)概念常常混合在一起統(tǒng)稱為“行政事業(yè)性收費(fèi)”。迄今為止，我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的《行政事業(yè)性收費(fèi)法》，規(guī)定單項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的法律也極罕見(jiàn)。雖然《行政許可法》對(duì)行政許可收費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范，但其調(diào)整的范圍有限，即只是針對(duì)對(duì)職務(wù)行為的行政規(guī)費(fèi)，而為使用公共設(shè)施而交付的使用規(guī)費(fèi)、以及受益費(fèi)、特別公課等均不包含其中。至于《行政許可法》規(guī)范行政規(guī)費(fèi)的具體效果，有學(xué)者考察后認(rèn)為：自該法實(shí)施以來(lái)，行政許可項(xiàng)目清理困難､“不收費(fèi)制度”難以落實(shí)現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，使得該法規(guī)范行政許可收費(fèi)的初衷大打折扣。[23]事實(shí)上，在我國(guó)非稅公課的征收主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)自我授權(quán)式的行政審批方式進(jìn)行，這種行政權(quán)的自我擴(kuò)張基本不受立法權(quán)的約束，條塊分割、各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，處于極為混亂的局面，幾乎所有的行政事業(yè)單位都有各式各樣、名目繁多的收費(fèi)權(quán)。有資料表明：1997年全國(guó)各類收費(fèi)總額近4200億元，相當(dāng)于我國(guó)同期財(cái)政收入的45%，據(jù)財(cái)政部不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)政府的收費(fèi)項(xiàng)目即達(dá)6800余項(xiàng)。[24]
第三，罰款方面。在我國(guó)，統(tǒng)一對(duì)罰款進(jìn)行規(guī)范的法律是《行政處罰法》。該法第8條中規(guī)定罰款為行政處罰的一種，第9條至第14條對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行了規(guī)范（其中包括對(duì)罰款權(quán)的規(guī)范），同時(shí)該法還規(guī)定了行政處罰實(shí)施的程序（其中包括罰款實(shí)施的程序）。但是，該法所存在的缺陷在于：（1）罰款行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等缺乏明文規(guī)定；（2）規(guī)定有權(quán)設(shè)置罰款行政處罰的規(guī)范性文件的立法層次過(guò)多，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章均可以設(shè)立罰款類型的行政處罰。雖然規(guī)定了上一級(jí)規(guī)范性文件對(duì)罰款已有規(guī)定，下級(jí)規(guī)范性文件對(duì)罰款予以具體化時(shí)不得逾越上一級(jí)規(guī)范性文件所設(shè)定的范圍，但事實(shí)上，往往法律、行政法規(guī)僅僅只是對(duì)罰款作原則性的、模糊的規(guī)定，實(shí)踐中罰款數(shù)額更多是由下級(jí)規(guī)范性文件所創(chuàng)設(shè)。
（二）授權(quán)立法規(guī)范性差
我國(guó)《立法法》規(guī)定授權(quán)立法可以對(duì)公民課以金錢給付義務(wù)，該法第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”同時(shí)，第10條對(duì)授權(quán)立法的方式進(jìn)行了規(guī)范，即“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。”但遺憾的是，在我國(guó)，課以公民金錢給付義務(wù)方面的授權(quán)立法大量存在，但《立法法》第10條對(duì)授權(quán)明確性要求的限制性規(guī)定卻未能得到好的遵守。突出地表現(xiàn)在稅收立法上，我國(guó)稅收立法領(lǐng)域授權(quán)立法之所以能獨(dú)攬風(fēng)騷，其根源在于1984年9月18日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，該決定內(nèi)容如下：“決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)，加以修訂，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。國(guó)務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例，不適用中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外國(guó)企業(yè)�！笨梢钥闯�，該授權(quán)目的和范圍過(guò)于寬泛，不符合授權(quán)明確性的要求，屬于典型的空白授權(quán)條款。
至于《立法法》第10條中明文禁止的轉(zhuǎn)授權(quán)問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中，授權(quán)立法的轉(zhuǎn)授權(quán)現(xiàn)象無(wú)論是在稅收、非稅公課、還是罰款的設(shè)定上，則更是比比皆是。例如，《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定了征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但未具體規(guī)定征收的方式和標(biāo)準(zhǔn)，而是將其授權(quán)給了國(guó)務(wù)院，而國(guó)務(wù)院在《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中又將征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)再次轉(zhuǎn)授權(quán)給了各地省級(jí)人大。再例如，全國(guó)人大及其常委會(huì)把印花稅立法事項(xiàng)委托給了國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院于1988年制定了《印花稅暫行條例》，但該條例內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，只有區(qū)區(qū)的十六條。在第15條中規(guī)定該條例“由財(cái)政部負(fù)責(zé)解釋；施行細(xì)則由財(cái)政部制定”，事實(shí)上將“稅收法定”原則中最具有核心意義的印花稅稅率的決定權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)給了財(cái)政部。這是2007年5月30日財(cái)政部突然宣布上調(diào)股市印花稅，對(duì)股市造成重創(chuàng)、廣大股民損失慘重，而該期間政府股市交易印花稅收入則日進(jìn)數(shù)億金現(xiàn)象之所以發(fā)生的根本原因所在。事實(shí)上，對(duì)于《印花稅暫行條例》來(lái)說(shuō)，自1988年實(shí)施以來(lái)，這個(gè)條款疏漏、缺陷甚為明顯的條例迄今已“暫行”了近21年�！读⒎ǚā返�11條規(guī)定，“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律�！�21年的“暫行”實(shí)踐，制定法律的條件還尚不成熟，似乎無(wú)論如何都難以令人信服。
（三）規(guī)范性文件非理性甚至違法的現(xiàn)象嚴(yán)重
現(xiàn)實(shí)中，由于課以公民公法上金錢給付義務(wù)的規(guī)范性文件的立法層次低，規(guī)范化程度差，在課以公民公法上金錢給付義務(wù)，特別是在非稅公課及罰款行政處罰的設(shè)定上普遍存在著嚴(yán)重的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：
1、就目的而言，借收費(fèi)或懲戒違法行政行為名義，實(shí)際是為創(chuàng)收而收費(fèi)、罰款的動(dòng)機(jī)明顯。2、就手段而論，明顯違反比例原則的收費(fèi)過(guò)高以及罰不當(dāng)其“罪”的重罰規(guī)定在規(guī)范性文件中往往比比皆是。3、此外，在這些規(guī)范性文件中，規(guī)定的罰款數(shù)額區(qū)間常常過(guò)大，賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大等等。
由于以上課以公民公法上金錢給付義務(wù)的立法存在諸多的缺陷，加之在我國(guó)尚未建立司法違憲審查制度，而現(xiàn)行全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查方式則難以有效的行使，此外《行政訴訟法》受案范圍只針對(duì)“具體行政行為”，而對(duì)普遍存在的、根源性的規(guī)范性文件即“抽象行政行為”侵犯公民權(quán)利無(wú)法提起訴訟，完善、有效的救濟(jì)手段的缺乏，遂使得財(cái)政“利維坦”權(quán)力肆意地?cái)U(kuò)張到社會(huì)的每一個(gè)角落，財(cái)政亂象迭出：1、政府非稅收入比重大，財(cái)政收支預(yù)算控制程度差。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的95%以上來(lái)自于稅收，因此，我國(guó)已具備租稅國(guó)的主要特征。但是，非稅收入是政府收入體系的一個(gè)組成部分，但其超常規(guī)增長(zhǎng)和無(wú)序膨脹現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，2005年全國(guó)財(cái)政收入為31649.29億元，但該年度全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)總額達(dá)4000多億元，這筆數(shù)額龐大的收入屬于各級(jí)政府預(yù)算外收入，由各級(jí)政府支配，不受預(yù)算監(jiān)督。至于散落在地方各個(gè)部門的手中完全游離于管理之外的制度外收入數(shù)額則更是難以計(jì)算。2、長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)行政事業(yè)單位冗員過(guò)多，許多政府職能部門設(shè)機(jī)構(gòu)，但是財(cái)政卻不全額撥款，甚至全部由收費(fèi)、罰款來(lái)解決，稱“設(shè)機(jī)構(gòu)，給政策”。在資金撥付方面，財(cái)政上實(shí)行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費(fèi)單位，事實(shí)上造成誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)罰款誰(shuí)使用的局面。由于收費(fèi)、罰款多少與單位的利益直接相關(guān)，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位都有一種多收費(fèi)、多罰款的本能沖動(dòng)。這些部門往往利用我國(guó)“部門立法”模式的弊端，使得“部門利益化，利益法制化”，所立之法在一定程度上喪失公平正義的品質(zhì)，淪為維護(hù)部門利益的手段。3、具體實(shí)踐中，在一些地方，亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象甚至嚴(yán)重到了無(wú)以復(fù)加、令人發(fā)指的地步，甚至一些地方的交通執(zhí)法部門為了罰款創(chuàng)收，竟然采取“釣魚式”方式引誘公民違法以進(jìn)行罰款處罰，這樣聳人聽(tīng)聞的執(zhí)法者犯法的事件在現(xiàn)實(shí)中并非鮮見(jiàn)！[25]
結(jié)語(yǔ)
就財(cái)產(chǎn)權(quán)保障而言，眾所周知，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯主要來(lái)自兩類主體，即來(lái)自于與財(cái)產(chǎn)權(quán)主體平等的主體的侵犯和來(lái)自于國(guó)家的侵犯。由于“強(qiáng)制私人尊重法比較容易，國(guó)家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強(qiáng)制國(guó)家尊重法比較不易，因?yàn)閲?guó)家掌握著實(shí)力”。[26]對(duì)于來(lái)自平等主體間的侵犯，民法侵權(quán)行為法以及刑法在多數(shù)情況下能給予有效的保護(hù)和救濟(jì)，而對(duì)于來(lái)自國(guó)家的侵犯，權(quán)利受侵犯者由于與國(guó)家之間實(shí)力相差過(guò)于懸殊，往往難以得到有效的救濟(jì)。因此，為了徹底擺脫我國(guó)財(cái)政的亂象，減輕公民的負(fù)擔(dān)，應(yīng)在完善公民權(quán)利救濟(jì)制度的同時(shí)，必須從“正義國(guó)家”公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的高度，遵循法治國(guó)家法律優(yōu)位、法律保留、比例原則，從源頭上完善課以公民金錢給付義務(wù)的法制。具體包括：1、重新審視1984年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院稅收立法一攬子空白授權(quán)的規(guī)定，由全國(guó)人大收回稅收立法的授權(quán)，對(duì)公民課稅必須通過(guò)法律的方式進(jìn)行。2、制定包括規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)、特別公課等非稅公課在內(nèi)的完整的、統(tǒng)一的《行政事業(yè)性收費(fèi)法》，明確各類非稅公課的征收原則及要求。3、完善《行政處罰法》中罰款行政處罰的規(guī)定。由于罰款涉及人民基本權(quán)利的限制，其處罰的構(gòu)成要件及數(shù)額，原則上應(yīng)由法律加以規(guī)定。4、規(guī)范課以公民金錢給付義務(wù)的授權(quán)立法行為，授權(quán)的目的、范圍、期限等必須符合明確性原則。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》中立法轉(zhuǎn)授權(quán)禁止性規(guī)定。
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