[ 劉建昆 ]——(2009-10-20) / 已閱6453次
從地役權(quán)到公物的特許使用
劉建昆
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第十四章專章規(guī)定了地役權(quán)制度。所謂地役權(quán)是指利用自己的土地而不得不役使他人土地而產(chǎn)生的權(quán)利。它的基本功能是調(diào)整不同土地所有者之間因共同利用各自土地而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以使在相鄰?fù)恋貧w屬于不同主體的情況下，使需要借助他人土地之便利才能利用自己土地的人，得以順利利用自己的土地。他人的土地為供役地，自己的土地為需役地。在大陸法系中，均把土役權(quán)視為一種他物權(quán)，一種最基本的用益物權(quán)。而在英美法系中，地役權(quán)也被認(rèn)為是對(duì)他人土地的權(quán)利，但地役權(quán)區(qū)別于地權(quán)，被稱為非地權(quán)利益。
實(shí)踐中，公物之上是存在很多役權(quán)的。以城市道路為例，凡是非道路行政機(jī)關(guān)（或其下屬事業(yè)單位）設(shè)置的諸如各種供水供電燃?xì)夤芫�、郵政、電信設(shè)施等，無(wú)論埋設(shè)于道路之下或者修建于道路之上，均屬之；甚至于，其他行政機(jī)關(guān)設(shè)置于道路公物上的設(shè)施，如公安機(jī)關(guān)設(shè)置紅綠燈、監(jiān)控眼等，亦屬之。城市道路公物或者廣場(chǎng)之類公物，是建立在國(guó)有土地不動(dòng)產(chǎn)之上的，公物與土地已經(jīng)成為不可分割的不動(dòng)產(chǎn)，并且以公物的面目出現(xiàn)，因此這種地役，應(yīng)當(dāng)視為對(duì)不動(dòng)產(chǎn)公物的役權(quán)。
然而這種役權(quán)能不能構(gòu)成《物權(quán)法》上的地役權(quán)？我們認(rèn)為，公物的管理和使用，屬于公法上的設(shè)置事項(xiàng)，這些地役事項(xiàng)盡管還與《物權(quán)法》有一定的相同或者聯(lián)系，但是已經(jīng)獨(dú)立出來(lái)而為行政法律所調(diào)整。故民國(guó)學(xué)者范揚(yáng)云：“此種權(quán)利，系存于公法關(guān)系中，其為公權(quán)，固無(wú)待論。”
公物的特殊使用是各國(guó)公物法或者公產(chǎn)法上通行的一種制度，這種制度一般采取行政許可的形式，其最核心的部分就是這部分脫胎于物權(quán)法上地役權(quán)的利用。我國(guó)民國(guó)學(xué)者范揚(yáng)在其《行政法總論》中稱之為“公法上之獨(dú)占使用”；王名揚(yáng)先生介紹為“固定的特別獨(dú)占使用”；高家偉翻譯沃爾夫《行政法》翻譯為“特殊使用許可”；楊建順?lè)g鹽野宏《行政法》則稱為“特許使用”其實(shí)指的是同一種制度。
按民國(guó)范揚(yáng)介紹，尚有“公物使用權(quán)之特許”與“公法上之獨(dú)占使用”不同，前者“在特定共用物上，為特定人設(shè)定公法上之特別使用權(quán)”，然未提及實(shí)例，語(yǔ)焉不詳。究竟是指因雙方行政契約（合同）約定而產(chǎn)生的臨時(shí)獨(dú)占使用，還是法國(guó)法上的“普通獨(dú)占使用”，尚不能確定。
與特許使用伴生的，尚有兩種警察權(quán)上的許可，一為公物警察權(quán)許可，二為安全警察權(quán)許可。我國(guó)《交通安全法》第三十二條規(guī)定：“因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施，應(yīng)當(dāng)事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意。”這兩種許可與公物的特別使用許可是不同內(nèi)容的三個(gè)許可。
公物管理權(quán)在城市主要是城市建設(shè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。從公共用公物在中、法、德、日、韓等國(guó)家的發(fā)展可以看出，社會(huì)管理制度中共性還是大于個(gè)性的。如果能夠深刻把握住其實(shí)質(zhì)，緊密的與我國(guó)現(xiàn)實(shí)聯(lián)系起來(lái)，理論才能夠有所發(fā)展，行政法學(xué)才有可能避免遁入書(shū)齋而成為玄而又玄的“理論”。
二○○九年十月十六日
