[ 劉建昆 ]——(2009-10-30) / 已閱10804次
也談公路兩側建筑控制區(qū)的法律性質及相關問題
劉建昆
劉建民法官在《談公路兩側建筑控制區(qū)的法律性質及相關問題》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就實定法上公路兩側建筑控制區(qū)的一些問題做了研究，在行政法學學者關注點大多局限于“理論”的情況下，這種實務部門的研究能更加著眼于法治的所謂的“本土資源”，是一件十分值得贊賞的事情。
與其他一些國家一樣，公路也是我國的法定公物種類。從公物法角度觀察，兩側建筑控制區(qū)在世基于道路公物的擴展、保護等需要，而劃定的一定區(qū)域，在這些區(qū)域上實施建筑管制。在公物法上這一制度有必要作進一步的深入觀察。
一、公物法上的建筑控制區(qū)
《公路法》第五十六條明確規(guī)定：“除公路防護、養(yǎng)護需要外，禁止在公路兩側的建筑控制區(qū)修建建筑物”。《公路保護條例》征求意見稿第二十八條表述為“[建控區(qū)劃定]縣級以上人民政府應當依法劃定公路的建筑控制區(qū)范圍，并向社會公告。公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外側起起向外的距離不小下列限值：（一）國道20米、省道15米、縣道10米、鄉(xiāng)道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型橋梁50米”。
劉建民法官介紹說：“公路控制區(qū)的土地權屬性質不變，并非實際征用地�！薄耙皇乾F(xiàn)行法律并無明文規(guī)定應將其征為國有；二是國家沒有必要用巨額資金征為國有予以閑置；三是土地權屬性質不變有利于發(fā)揮土地的最大效益，農(nóng)民仍可以種莊稼、搞養(yǎng)殖等。但是，公路控制區(qū)范圍內行為和權利是受限制的，表現(xiàn)為永久性建筑物禁止建設，已有建筑物的翻建、改建、擴建受限，且有隨時被責令拆除的風險�！�
那么，在公物法上，這種與公物本體相鄰，額外附加了行政法上的義務的不動產(chǎn)，能否構成公物的組成部分？在水法上，河道管理中也有類似的“護堤地”制度，有些護堤地也未經(jīng)劃撥或者征用和直接歸屬河道管理部門。我們認為，未經(jīng)劃撥或者征用并由公物行政機關管理，則不宜作為該法定種類的公物。然而如何在法理上解釋公物行政機關對非公物的管理呢？理論上有兩種學說與之相關：
（一）不動產(chǎn)公物與其他不動產(chǎn)的相鄰關系和地役權學說。在民法上相鄰管理理論中，相鄰不動產(chǎn)互相負有一定的權利義務。我國《物權法》也設立了地役權制度，允許通過民法上的合同為不動產(chǎn)設定“地役權”。不動產(chǎn)相鄰關系各方基于民法上的規(guī)定互相負有一定的權利義務，地役權系基于合同而承擔一定的權利義務。公物法理論也認為，公物“沿線”的不動產(chǎn)的所有者和管理者，享有對該公物的“依賴利用”或者“加重的一般使用”；允許在公物上通過特許戶或許可在公物上設定權利。但是這種利用是屬于單向的，只能解釋相關人在不動產(chǎn)公物上的權利義務。同時公物不動產(chǎn)在管理中的公法特性決定了，盡管民法和行政法在這一問題上有基本原則上的相通之處，但是并非可以直接援引有關理論。
�。ǘ皽收魇铡睂W說。美國聯(lián)邦最高法院認為財產(chǎn)權雖然可于某程度內被管制，但若太過分，便會構成管制準征收，我國臺灣地區(qū)大法官也采取了名為特別犧牲的類似概念。準征收的構成要件包括四項,即財產(chǎn)權、損害事實、公共利益和特別犧牲。準征收又分為占有準征收與管制準征收。占有準征收是指對不動產(chǎn)財產(chǎn)永久性物理占有，而管制準征收是指政府按照經(jīng)濟管制法規(guī)等的規(guī)定而使公民私有不動產(chǎn)財產(chǎn)權受損的情形。但是這些理論均是司法部門在司法救濟過程中形成的，對于行政執(zhí)法的指導意義有限。
（三）日韓行政法中“預定的公物”學說。日本學者鹽野宏在其著作《行政法》中介紹日本法上存在一種預定的公物“預定公物，是指尚未成為公物，但預定將成為公物，對其管理處分予公共規(guī)制的物。在這種意義上，這并不是公物的分類。預定公物的概念，是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預定地、河川預定地、道路預定地即是其例�！蔽覀冋J為，可以將公路上的“建設控制區(qū)”認為是公物法上的“預定的公物”，由公物管理機關對預定的公物執(zhí)行公物警察權。
二、規(guī)劃法上的建筑控制區(qū)
《公路法》第五十六條第二款“前款規(guī)定的建設控制區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節(jié)約用地的原則，依照國務院的規(guī)定劃定”。
我國實施城鄉(xiāng)建設的規(guī)劃控制制度。在規(guī)劃法的實務中，也存在基于編定的城鄉(xiāng)規(guī)劃而對一定區(qū)域實施建設控制的情況。這些建設控制大致可以分為兩類，一類就是前述的有法律強制性規(guī)定，而為規(guī)劃部門在編制規(guī)劃時予以確認的建設控制區(qū)。另一類則是規(guī)劃部門基于自身的職權，自己裁量編入規(guī)劃的建筑控制區(qū)。區(qū)別這兩種“建設控制”的意義在于，前者一般由其他行政機關（如國土行政部門、交通行政部門、水務行政部門、城市管理行政部門）實施預定公物的警察權保護，后者則由規(guī)劃部門執(zhí)法自行執(zhí)法。因此前者是具有優(yōu)先管轄權的，也可以作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條和六十六條規(guī)劃部門執(zhí)法權的例外情形。
在大多數(shù)情況下，預定的公物的管理部門與規(guī)劃部門具有共同的管理目標，對于相關違法建筑的認定上也不應該存在不同。但是，由于規(guī)劃的編制中的復雜性等原因，實踐中已經(jīng)存在預定的公物管理中不同行政機關的發(fā)生的矛盾現(xiàn)象。例如在網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)的一個案例：2006年2月24日，英山縣公路段路政員巡查發(fā)現(xiàn)，當事人段某在省道201中大線65K+600M處公路左側距公路邊坡坡腳9米處新建長11.7米、寬10米，共計面積117平方米的磚混結構樓房，該樓房基礎已經(jīng)建成，第一層磚已做2米高。英山縣公路段路政員認定為違法建筑，依照處罰程序下達了相關路政法律文書，責令停止違法行為并限期拆除，當事人段某以經(jīng)城建、國土部門審定并核發(fā)《建設用地規(guī)劃許可證》、《個人用地批準通知書》為由，不服向縣人民政府提出申請復議。
在該案中，當?shù)匾?guī)劃行政部門無視《公路法》等法規(guī)的規(guī)定，對預定的公物沒有編入規(guī)劃，甚至依據(jù)該規(guī)劃發(fā)放了《建設工程規(guī)劃許可證》。這一現(xiàn)象是值得警惕的。
二○○九年十月三十日
