[ 董曉波 ]——(2002-7-12) / 已閱29171次
論抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制
董曉波
提要 抽象行政行為是當(dāng)今各國政府進(jìn)行行政管理的一項最重要的手段。長期以來，由于對抽象行政行為存在不同認(rèn)識，也由于我國行政訴訟法和復(fù)議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國遠(yuǎn)未建立起對抽象行政行為監(jiān)督的有效機(jī)制。而對抽象行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督正是一個國家實現(xiàn)行政法治的重要標(biāo)志，因此有必要對此加以深入研究。本文試圖分析我國對抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀，結(jié)合國外的一些做法提出建立和完善我國抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。
關(guān)鍵詞 抽象行政行為 監(jiān)督機(jī)制 建立 完善
On Supervisory System of Abstract Administrative Act
Dong Xiaobo
（ Law School of Nanjing University Jiangsu 210093）
Abstract：Abstract administrative act is used as the most important means by the governments all over the country. Because of long-term existing different knowledge on it, China hasn't build up effective supervisory system of it. The paper tries to analyze current situation in china, introduce some foreign practices and put forward plans to build up and improve Chinese supervisory system of abstract administrative act.
Key words：abstract administrative act supervisory system build-up improvement
抽象行政行為，是相對于具體行政行為的一個學(xué)術(shù)概念。帶有普遍性的觀點認(rèn)為，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，其范圍包括行政立法行為和其他一般規(guī)范性文件的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對于行政機(jī)關(guān)針對某特定對象采取的行為，具有對象非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個特征，因此被稱為抽象行政行為。
一、 目前我國對抽象行政行為監(jiān)督的途徑及存在的問題
1990年10月1日實施的我國行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。
1999年4月29日通過的我國《行政復(fù)議法》第７條就納入行政復(fù)議申請范圍的抽象行政行為的范圍和方法作出了規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對具體行政行為申請行政復(fù)議時,可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請:(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理�！�
由此可見我國行政訴訟法和行政復(fù)議法均將部分抽象行政行為排除在訴訟和復(fù)議的受案范圍之外，因此對部分抽象行政行為的監(jiān)督主要依賴于權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督兩種方式。
（一）人大和上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督
從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；其次，縣以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；再次，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)拿�、指示和決定、規(guī)章；最后，縣以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。
（二）備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督
從具體做法上看，國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。
這些看似完備的監(jiān)督制度實際上收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是上述監(jiān)督幾乎都是機(jī)關(guān)之間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進(jìn)行。二是在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關(guān)人參與，同于缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關(guān)系，使得上述監(jiān)督形式有名無實。
二、 建立和完善抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的必要性
有權(quán)力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，對權(quán)力的限制越少，產(chǎn)生腐敗可能性就越大�？v觀社會上的腐敗現(xiàn)象，無一不與權(quán)力缺乏有效限制有關(guān)。現(xiàn)代法治的內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)的一切活動均應(yīng)守法，均應(yīng)置于法律的有效監(jiān)督之下。抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位，較之其他行政行為而言，對其實施有效的監(jiān)督顯得更為突出和必要。 概括起來，對抽象行政行為有效監(jiān)督的必要性有以下幾方面：
（一）抽象行政行為本身性質(zhì)的需要
具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性、層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。。
（二）改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要
由于立法排除了對部分抽象行政行為的復(fù)議和訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)，特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭奪收費權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。這些行為不僅破壞了我國法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，也嚴(yán)重影響了政府在人民群眾中的威信。為扭轉(zhuǎn)這種形狀，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，就必須加強(qiáng)對抽象行政行為的有效監(jiān)督。
（三）保護(hù)相對人合法權(quán)益的需要
沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，行政法從本質(zhì)上說就是救濟(jì)法。抽象行政行為既然比具體行政行為對相對人造成的損害可能還要大，影響還要廣，理應(yīng)對這一行為加以更嚴(yán)格的監(jiān)督。但是，現(xiàn)實的情況恰恰是相反的，相對人在受到具體行政行為侵害時，可以運(yùn)用法律賦予的救濟(jì)途徑，通過復(fù)議和訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，保護(hù)自己的權(quán)益；而在受到抽象行政行為侵害時，卻無能為力，只能以舉報、上訪的形式提出。由于沒有建立一個監(jiān)督抽象行政行為的法律制度，相對人在受到其侵害時，投訴無門，即使投訴到有關(guān)部門，也因沒有相應(yīng)的制度而不了了之，極不利于對相對人的保護(hù)，也影響社會的穩(wěn)定。
三、 國外對抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制
進(jìn)入二十世紀(jì)以來，為適應(yīng)社會發(fā)展的需要，鑒于抽象行政行為在國家行政管理中的重要地位，如何保證抽象行政行為的合法性和公正性，既能發(fā)揮其積極作用，又不至于威脅公民的利益，就成為各國行政法一個共同關(guān)心的問題。經(jīng)過多年的實踐，各國建立了一系列的制度，這些經(jīng)驗和做法對于我國不無可資借鑒之處。概括起來，這些制度主要包括行政復(fù)議、司法審查和聽證制度。
（一）行政復(fù)議
將抽象行政行為納入到行政復(fù)議中，是很多國家監(jiān)督抽象行政行為的一種重要方式。。 根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條第五項的規(guī)定,"各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權(quán)利。"意味著公民不服行政機(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟(jì)制度事實上也是一種復(fù)議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機(jī)關(guān)的條例，可以申請復(fù)議。
(二)司法審查
法院作為當(dāng)代社會中權(quán)力的監(jiān)測器和權(quán)利的衛(wèi)士，沒有理由在對普通公民的權(quán)利最直接最經(jīng)常產(chǎn)生威脅的行政權(quán)力面前有所保留或殘缺。訴訟監(jiān)督被認(rèn)為是最公正也是最具監(jiān)督力量的方式，因此許多國家都將抽象行政行為納入到司法審查的監(jiān)督范圍中。如法國在規(guī)定了對抽象行政行為公民享有的議會救濟(jì)和行政救濟(jì)手段之外，還以訴訟救濟(jì)手段作為最終保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的方式，即對行政機(jī)關(guān)制定的條例不服，可向行政法院提出訴訟。
在英國，只有女王和議會的立法可以作為例外免受司法審查，對行政機(jī)關(guān)制定的條規(guī)，由于其屬于從屬立法的范疇，因此不具有這種特權(quán)，無論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，只要超越法定權(quán)限，法院都有權(quán)審查其合法性，并有權(quán)對違法的條規(guī)宣布無效。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查的范圍之內(nèi)，并且把法院對立法是否違憲的審查原則和制度適用到了對行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動中。
（三）舉行聽證
聽證制度作為現(xiàn)代行政的一項民主制度，也被一些國家應(yīng)用于對抽象行政行為的預(yù)先監(jiān)督之中。典型的代表是美國的聽證會和英國的調(diào)查會。美國的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)章除特別規(guī)定外一般都應(yīng)經(jīng)過聽證程序。聽證分為非正式程序和審判型的正式程序兩種，其中非正式程序被廣泛采用，而正式程序只在法律特別規(guī)定時才被運(yùn)用。非正式程序是行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章之前，先要將其所要制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容予以通告公布，供公眾了解和評論，公眾可以通過書面或口頭方式提供意見，也可以通過非正式的磋商、會談等方式表達(dá)自己的意見，行政機(jī)關(guān)在通過以上方式獲取公眾意見并在充分考慮的基礎(chǔ)上制定規(guī)章。向公眾通告是制定規(guī)章的法定程序，未經(jīng)這一過程而制定的規(guī)章，將因程序上的嚴(yán)重缺陷而不能生效。正式聽證程序更類似于司法審判制度，它要求行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章前，向公眾予以通告，并舉行專門的審判型聽證會，由有關(guān)當(dāng)事人提出意見和證據(jù)并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行口頭辯論，聽證所作的記錄將是制定規(guī)章唯一的依據(jù)。
在英國“聽取那些可能受到規(guī)則和條例影響的人和組織的意見，是得以最有力和最認(rèn)真執(zhí)行的慣例之一�！蹦承┨囟ǖ囊�(guī)則或條例通常要向特定的利害關(guān)系人進(jìn)行咨詢，或依照法律的規(guī)定設(shè)立一個由各方利益代表組成的的咨詢委員會，以廣泛聽取各方的意見。如果咨詢成為一種法定的義務(wù)，未進(jìn)行咨詢通常將被視為一種違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的行為而導(dǎo)致該命令無效。日本也有法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、命令應(yīng)經(jīng)過聽證程序。
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