[ 應(yīng)松年 ]——(2002-7-13) / 已閱42932次
第三，執(zhí)行難。執(zhí)行難不僅在法院執(zhí)行中存在，在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行中也嚴(yán)重存在。
第四，缺少程序規(guī)范。屬于行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制的，基本上由各部門自行規(guī)定，有些連最基本的程序規(guī)定都沒有；屬于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，長(zhǎng)期存在著是實(shí)質(zhì)審還是形式審的爭(zhēng)論。由此也影響執(zhí)行的力度和效率。
第五，裁執(zhí)不分。決定者就是執(zhí)行者，尤其是金錢給付的執(zhí)行，由此產(chǎn)生各種弊病。
第六，執(zhí)行中主體混亂，各種名目的執(zhí)行隊(duì)伍，既無法定行政強(qiáng)制權(quán)，又無法律授權(quán)，卻可以任意實(shí)施行政強(qiáng)制，由此而常常激化矛盾。
綜上所述，制定一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法，從源頭上理清和完善行政強(qiáng)制的類別、設(shè)定權(quán)、程序等等，進(jìn)而將行政強(qiáng)制實(shí)踐納入法治軌道，是我國建立社會(huì)主義法治國家的一項(xiàng)迫切任務(wù)。我個(gè)人意見，行政強(qiáng)制法需要關(guān)注以下問題：
第一，行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)。
如上所述，由于行政強(qiáng)制是運(yùn)用國家機(jī)器的強(qiáng)力來直接影響公民的權(quán)益，因此，其設(shè)定權(quán)應(yīng)該比行政處罰、行政許可等更為嚴(yán)格。行政強(qiáng)制屬于國家專屬立法權(quán)，行政強(qiáng)制應(yīng)由法律設(shè)定。考慮到我國的特殊情況，行政強(qiáng)制措施中的部分內(nèi)容，如查封、扣押可由行政強(qiáng)制法授權(quán)行政法規(guī)設(shè)定。對(duì)于地方特殊情況，法律、法規(guī)不作規(guī)定的，地方性法規(guī)可就行政強(qiáng)制措施的某些方式作出設(shè)定。屬于人身自由的，根據(jù)立法法的規(guī)定，只能由法律設(shè)定，且不得授權(quán)。
鑒于目前實(shí)施行政強(qiáng)制主體的混亂情況，哪些行政機(jī)關(guān)(或具有公共管理職能的事業(yè)單位)具有哪種行政強(qiáng)制權(quán)，必須由法律、法規(guī)明確授權(quán)，其他機(jī)關(guān)或單位不得行使行政強(qiáng)制權(quán)。
根據(jù)國外的一些做法，我們可以按照裁執(zhí)分離的原則在具體實(shí)施執(zhí)行的機(jī)關(guān)方面作一些大的改革：將金錢給付的執(zhí)行，不管是法院決定還是法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)的決定，都統(tǒng)一交某一行政部門執(zhí)行。這樣做，有利于克服執(zhí)行主體的混亂，防止腐敗的產(chǎn)生。
第二，行政強(qiáng)制的方式。
鑒于行政強(qiáng)制的方式名目繁多，法律有必要像行政處罰法規(guī)定處罰種類一樣，也作出統(tǒng)一規(guī)定。行政強(qiáng)制執(zhí)行，主要是代履行、執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制。行政強(qiáng)制措施主要是查封、扣押、凍結(jié)以及進(jìn)入住所和建筑物、檢查與檢驗(yàn)等。所有這些，在實(shí)施時(shí)都要按合理、適當(dāng)、最小損害原則進(jìn)行。
第三，行政強(qiáng)制的程序。
首先，是關(guān)于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行問題。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)應(yīng)該是實(shí)質(zhì)審還是形式審，一直有爭(zhēng)議。如果作形式審，法院就成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。如果是實(shí)質(zhì)審，就需要有一個(gè)提交法院后，由法官主持雙方質(zhì)證的程序問題。由于行政機(jī)關(guān)的決定是經(jīng)過比較嚴(yán)格的程序作出的，因此，這一審查可以比較寬松一些，一般只要合法合理就可以決定同意。但在審查時(shí)如發(fā)現(xiàn)有必要，或被執(zhí)行人有異議，要求質(zhì)證時(shí)，可以在此設(shè)置一簡(jiǎn)易程序，進(jìn)行質(zhì)證，然后作出決定。法院的審查時(shí)間要作出適當(dāng)?shù)南薅�，不能漫漫無期，影響效率；執(zhí)行收費(fèi)不能仿照民事執(zhí)行，要有嚴(yán)格限制。同樣，如果將來裁執(zhí)分離，也要有嚴(yán)格限制。
其次，所有的行政強(qiáng)制執(zhí)行，都應(yīng)該有作為執(zhí)行根據(jù)的、使相對(duì)一方承擔(dān)義務(wù)的行政處理決定書和行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書。行政強(qiáng)制措施除法律規(guī)定的即時(shí)強(qiáng)制外，也要有強(qiáng)制措施的決定書。所有的決定書都要有機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的批準(zhǔn)；行政強(qiáng)制一般都要有告誡程序，有些甚至要數(shù)次告誡；強(qiáng)制決定必須送達(dá)，只有在確實(shí)無法送達(dá)時(shí)，方可公告送達(dá)；由于強(qiáng)制措施很多情況下是在檢查、調(diào)查過程中采取的，行政強(qiáng)制法對(duì)此應(yīng)該有較細(xì)的程序規(guī)定。
第四，救濟(jì)程序。
在行政強(qiáng)制的過程中，要充分聽取相對(duì)一方的意見；不服行政強(qiáng)制的，可以申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟；造成損害的，國家賠償。
這里有一個(gè)提起訴訟后是否停止執(zhí)行的問題。行政訴訟法規(guī)定不停止執(zhí)行。但實(shí)際情況是，如果是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在人民法院審查期間，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的決定不能不停，要等法院審理結(jié)束才能繼續(xù)執(zhí)行。但這樣做對(duì)于一些需要迅速執(zhí)行的案件會(huì)造成延誤。根據(jù)德國的經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)O(shè)計(jì)了一道行政機(jī)關(guān)可以要求法院迅速作出裁決的程序，法院要在法定的較短時(shí)間內(nèi)作出裁決。這一程序設(shè)置，我們可以適當(dāng)借鑒。
第五，還有一個(gè)值得研究的問題，就是執(zhí)行難。
在金錢給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行中，常常遇到拒絕履行的情況。美國有藐視法庭罪作為后盾，我國是否可以在這方面加強(qiáng)力度。同時(shí)，對(duì)有跡象表明義務(wù)人有可能不履行義務(wù)的，如條件許可，可設(shè)置令其提供相當(dāng)擔(dān)保的辦法；另外，還可對(duì)不履行義務(wù)者，由法院進(jìn)行司法登記、公告，以影響其聲譽(yù)；提起人們對(duì)這些不履行義務(wù)者的警惕，這種做法，似也可以在行政強(qiáng)制中使用。
（作者為全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授）
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