[ 熊偉 ]——(2009-12-23) / 已閱21352次
行政復(fù)議制度與觀念沖突之我見(jiàn)
熊偉
自1991年1月1日《行政復(fù)議條例》實(shí)施以來(lái)的十余年間，行政復(fù)議工作除了《行政復(fù)議條例》和《行政復(fù)議法》實(shí)施之初稍微“熱”一點(diǎn)外，長(zhǎng)期以來(lái)多數(shù)地區(qū)皆是門庭冷落，無(wú)人問(wèn)津。且不說(shuō)普通老百姓不了解行政復(fù)議的性質(zhì)和作用，就連行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也很少過(guò)問(wèn)這項(xiàng)工作，見(jiàn)諸于新聞媒體的行政復(fù)議工作消息報(bào)道更是寥寥無(wú)幾，難怪乎曾經(jīng)有人認(rèn)為行政復(fù)議制度功能萎縮，名存實(shí)亡。但是，這項(xiàng)制度對(duì)于限制行權(quán)的過(guò)分膨脹，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和社會(huì)組織的合法權(quán)益，確實(shí)有著其他制度無(wú)法替代的潛力和作用。因此，1994年10月9日，國(guó)務(wù)院對(duì)《行政復(fù)議條例》進(jìn)行了修改，1999年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議又將原行政復(fù)議條例上升為行政復(fù)議法，2007年5月23日國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政復(fù)議法》制定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。特別是2006年12月全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作作出具體部署后，行政復(fù)議工作根據(jù)中辦、國(guó)辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，積極探索符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的機(jī)制和方法以來(lái)，行政復(fù)議工作猶如枯木逢春，即將翻開(kāi)其嶄新的一頁(yè)。新時(shí)期行政復(fù)議工作如何去舊鼎新；如何從根本上解決其生命活力問(wèn)題，筆者認(rèn)為有必要對(duì)行政復(fù)議制度與社會(huì)大眾現(xiàn)實(shí)觀念存在的不兼容問(wèn)題作一些深層次的探討。
一．行政管理的規(guī)范化催生行政復(fù)議制度
黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變革，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，與之相適應(yīng)的政治體制改革也逐步展開(kāi)。1979年至1989年的十年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布了60余部法律，國(guó)務(wù)院制定發(fā)布了600余項(xiàng)行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委和省級(jí)人民政府還制訂了大量的規(guī)章。1987年10月黨的十三大報(bào)告在提出改革的目標(biāo)和任務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過(guò)程”。實(shí)踐證明，法制的建立既可使改革的成果得到鞏固，又在為改革試點(diǎn)提供規(guī)范化的前提下促進(jìn)新政策的出臺(tái)，逐步形成經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的新規(guī)范。
從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換和發(fā)展，以及新的經(jīng)濟(jì)體制的確立，必然要求政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，于是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段管理社會(huì)事務(wù)，便成為政府實(shí)現(xiàn)行政管理的主要措施。在政府運(yùn)用法律手段管理社會(huì)事務(wù)方面，政府通過(guò)立法，制訂了大量的行政管理規(guī)范，行政執(zhí)法部門，遵循行政管理規(guī)范，實(shí)施行政管理，必然涉及管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)（主要是經(jīng)濟(jì)利益），一旦管理相對(duì)人認(rèn)為其利益受到行政機(jī)關(guān)侵害，自1990年10月1日起可提起行政訴訟；1991年1月1日起便可申請(qǐng)行政復(fù)議。
從立法上講，這似乎在管理者與被管理者之間建立了一個(gè)第三方公正調(diào)處的平臺(tái)。然而，十幾年來(lái)的實(shí)踐證明，這個(gè)平臺(tái)的作用與設(shè)計(jì)時(shí)的初衷相去甚遠(yuǎn)。
二． 行政復(fù)議因與行政訴訟過(guò)多的雷同性，其作用正逐漸被信訪制度所取代
《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的立法宗旨都是以監(jiān)督、保障和救濟(jì)為目的，換言之也叫做“保護(hù)弱者”。公民、法人和社會(huì)組織相對(duì)于行政機(jī)關(guān)（管理者與被管理者）處于弱勢(shì)地位。行政機(jī)關(guān)作為行政法律關(guān)系中的行政主體，依照國(guó)家法律、法規(guī)（規(guī)章）的授權(quán)，獨(dú)立行使行政管理權(quán)，無(wú)需征得管理相對(duì)人的同意。如果，這種行政職權(quán)行使不當(dāng)，又沒(méi)有給行政管理相對(duì)人“評(píng)理”的渠道，勢(shì)必疊加逆反情緒，造成社會(huì)的不穩(wěn)定因素，危及政權(quán)的鞏固。行政訴訟和行政復(fù)議平臺(tái)的設(shè)計(jì)者，試圖通過(guò)這個(gè)法定的、程序性的、公正的平臺(tái)解決那些管理相對(duì)人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)利的“不當(dāng)行政行為”。然而，行政復(fù)議仍屬雷同于行政訴訟式的準(zhǔn)司法程序。一般老百姓不熟悉，行政機(jī)關(guān)也不喜歡�，F(xiàn)在老百姓對(duì)管理者有意見(jiàn)，要嗎走信訪渠道；要嗎走極端，引起新聞媒體重視，從而達(dá)到解決問(wèn)題的目的。也就是說(shuō)，信訪和媒體已成為解決管理者和被管理者矛盾糾紛的主渠道，而行政復(fù)議的救濟(jì)渠道正在逐步被邊沿化。程序性、對(duì)抗式、復(fù)雜化的行政復(fù)議糾紛處理平臺(tái)幾乎是門可羅雀。
三． 行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)基本沿襲西方國(guó)家“三權(quán)鼎立”的司法制度，缺乏在我國(guó)實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。這種社會(huì)基礎(chǔ)既包括社會(huì)意識(shí)，也包括社會(huì)體制
從社會(huì)體制入手來(lái)考察行政復(fù)議制度，不難發(fā)現(xiàn)其權(quán)力制衡原則、司法最終監(jiān)督原則、法制統(tǒng)一原則等等，在我國(guó)實(shí)施起來(lái)與西方國(guó)家有著大相徑庭的情況。比如，司法最終監(jiān)督原則，在我國(guó)的行政復(fù)議制度中叫做“訴訟終局”原則。由于行政復(fù)議絕大多數(shù)決定不能終局，必須受到法院的司法監(jiān)督，而法院的行政判決雖然形式上二審終局，但并不能真正的終了，行政機(jī)關(guān)未執(zhí)行二審判決，老百姓不按終審判決辦事的案件不勝枚舉。表面上是法院執(zhí)行難的問(wèn)題，實(shí)際上還是社會(huì)體制的問(wèn)題。這種不能終局的原因還是與社會(huì)體制有關(guān)，因?yàn)樵诜ㄔ褐猓�有信訪程序，而信訪包羅萬(wàn)象，即使法院判決生效，通過(guò)信訪仍然可在較短的時(shí)間內(nèi)解決問(wèn)題，并且既不繳訴訟費(fèi)，也不用請(qǐng)律師，還避免了繁雜的舉證和調(diào)查，可謂簡(jiǎn)便有效。
不能否認(rèn)“訴訟終局”原則，一當(dāng)遇到“信訪”則決不能終局。自然申訴、抗訴等司法程序更是形同虛設(shè)。所以，司法最終監(jiān)督原則既不能使行政機(jī)關(guān)有效地處理問(wèn)題，也不能實(shí)現(xiàn)其最終的權(quán)威性和確定性。
從社會(huì)意識(shí)來(lái)看，由于千百年封建意識(shí)形成的君臣思想、官本位思想以及近代世俗觀念等在社會(huì)意識(shí)中的普遍性和頑固性。特別是糾紛最容易發(fā)生的群體—農(nóng)村村民和下崗待業(yè)人員，其法制思想的缺失甚至到了令人吃驚的地步。在這些群體中，現(xiàn)代法制理念與封建殘余思想存在著激烈的觀念沖突。全國(guó)人大常委會(huì)在草擬《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》立法調(diào)研中將1990年12月24頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》實(shí)施后存在的問(wèn)題歸納為，老百姓由于怕官，在對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議的問(wèn)題上往往是“不敢告、不會(huì)告、不愿告”，就是這種觀念沖突的真是寫(xiě)照。有人說(shuō)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》從其出生時(shí)起，就決定了它先天的缺陷，之后的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》仍然擺脫不了相同的命運(yùn)。筆者認(rèn)為制定這部法律本身并沒(méi)有什么問(wèn)題，但是其運(yùn)行的環(huán)境確實(shí)存在諸多問(wèn)題。老百姓不敢告是一方面，行政機(jī)關(guān)在與老百姓對(duì)簿公堂的問(wèn)題上也存在較大的思想障礙。無(wú)論是行政復(fù)議還是行政訴訟，行政機(jī)關(guān)很自然地把與管理相對(duì)人的關(guān)系視作“老子與兒子”的關(guān)系，在處理與管理相對(duì)人的糾紛時(shí)，往往是居高臨下，不容置疑。一旦得知在復(fù)議或訴訟中與管理相對(duì)人平起平坐，行政機(jī)關(guān)多數(shù)都采取應(yīng)付態(tài)度。尤其是行政復(fù)議決定作出后，申請(qǐng)人不服，可向人民法院提起行政訴訟，更讓行政機(jī)關(guān)難以接受。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往認(rèn)為，行政復(fù)議中行政機(jī)關(guān)本來(lái)是裁判員。可是，一旦復(fù)議申請(qǐng)人不服，向法院提起行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)還要當(dāng)被告，挨板子不說(shuō)，“裁判”的權(quán)威掃地。所以，多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)待行政復(fù)議不是消極怠工，就是維持了事。理論界曾有人總結(jié)出行政復(fù)議的種種弊端，比如：管轄體制條塊分割，復(fù)議功能弱化；機(jī)構(gòu)缺少獨(dú)立性，復(fù)議公正難以實(shí)現(xiàn)；黑箱式操作，復(fù)議公信力不高；受理缺少積極性，復(fù)議渠道不暢通；媒體宣傳太少，公眾認(rèn)知度不夠；組織和物質(zhì)保障條件較差；綜合處理案件的能力不強(qiáng)等等。這些原因歸結(jié)起來(lái)，說(shuō)到底，還是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的法律意識(shí)問(wèn)題，在深究下去仍然還是社會(huì)意識(shí)的潛在作用。所以，無(wú)能從社會(huì)意識(shí)，還是社會(huì)體制來(lái)講，都缺乏行政復(fù)議或行政訴訟模式的生存環(huán)境，也就無(wú)怪其實(shí)施過(guò)程會(huì)出現(xiàn)種種問(wèn)題了。
四． 行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的角色定位不準(zhǔn)，是行政復(fù)議功能難以發(fā)揮的主要原因
現(xiàn)行行政復(fù)議制度就如同古代角斗或擂臺(tái)摸式的演化，一旦進(jìn)入復(fù)議程序，當(dāng)事人雙方便通過(guò)舉證、申辯、答復(fù)等形式竭盡全力進(jìn)行爭(zhēng)斗、對(duì)抗，最后總要分個(gè)“輸贏”，誰(shuí)敗訴了，面子上都不好看。當(dāng)然，在建國(guó)幾百年的西方國(guó)家，由于其風(fēng)俗習(xí)慣的不同，抑或是法制觀念的普及，對(duì)這種爭(zhēng)斗的評(píng)判大家早都習(xí)以為常。但是，在改革開(kāi)放后行政法才剛剛起步的中國(guó)老百姓心目中，民不與官斗，官不與民爭(zhēng)利；“勝者為王，敗者為寇”的觀念還是根深蒂固的�！懊窀婀佟�、“打官司”，無(wú)論民還是官都會(huì)覺(jué)得傷和氣，敗訴一方還要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行政責(zé)任。老百姓走復(fù)議或訴訟渠道往往是萬(wàn)不得已，行政機(jī)關(guān)復(fù)議或應(yīng)訴大都迫于無(wú)賴。復(fù)議或訴訟均不是“民和官”價(jià)值取向的主渠道，無(wú)論輸贏最后都是耗時(shí)耗力，得不償失。雖然，有人把行政復(fù)議當(dāng)作“救濟(jì)”渠道，視為解決行政糾紛的一種方式，但實(shí)際上由于行政復(fù)議基本上不能終局，缺乏權(quán)威性，其救濟(jì)作用微乎其微。另一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督也因“裁判員”也要被“打板子”當(dāng)被告，而很難發(fā)揮實(shí)際作用。救濟(jì)沒(méi)有權(quán)威，監(jiān)督難以發(fā)揮作用。行政復(fù)議機(jī)關(guān)究竟是解決行政爭(zhēng)議的“裁判員”還是原具體行政行為的“后援團(tuán)”？行政復(fù)議法的設(shè)計(jì)者似乎并沒(méi)有定位清楚。當(dāng)然，行政復(fù)議功能就不能正常發(fā)揮。
五．修改行政復(fù)議法，確立行政復(fù)議的獨(dú)特地位
2009年6月，四川省出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系有效化解社會(huì)矛盾糾紛的意見(jiàn)》，規(guī)定“大調(diào)解”工作體系由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)，司法行政、政府法制部門和人民法院分別牽頭，有關(guān)部門各司其職，社會(huì)廣泛參與，條塊結(jié)合、齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。《意見(jiàn)》確立了調(diào)解優(yōu)先原則，在機(jī)制保障、突出行政調(diào)解作用，強(qiáng)調(diào)人民、司法、行政三大調(diào)解聯(lián)動(dòng)等方面有顯著特點(diǎn)，走在了全國(guó)的前列。這種強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體系，自下而上的工作隊(duì)伍，靈活務(wù)實(shí)的工作方法，不失為當(dāng)前有效化解社會(huì)矛盾糾紛的新思路。行政復(fù)議工作完全可以在改革行政復(fù)議制度，修改行政復(fù)議法后，解決行政復(fù)機(jī)制軟弱無(wú)能的尷尬問(wèn)題，承擔(dān)起化解行政糾紛的主要責(zé)任。
改革行政復(fù)議制度最關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題就是要解放思想，突破不符合中國(guó)國(guó)情的行政法理論禁錮。在眾多陳舊過(guò)時(shí)的行政法理論中，對(duì)行政復(fù)議功能影響最大的，當(dāng)屬“行政復(fù)議是二次行政行為”一說(shuō)。該理論再與訴訟終局原則相結(jié)合，便形成了行政復(fù)議決定改變或撤銷原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告的問(wèn)題。按照這一理論的邏輯關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件中，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)或錯(cuò)誤的具體行政行為，則作出變更或撤銷的復(fù)議決定，從而達(dá)到糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑢?shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的救濟(jì)目的。但是，實(shí)踐證明行政復(fù)議法在立法上忽略了行政管理中大量涉及的有第三人的情況。比如確權(quán)行為（土地使用權(quán)），復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)論維持、變更還是撤銷原行政行為，總有一方當(dāng)事人不服，形成“蹺蹺板”情況，原有的糾紛通過(guò)行政復(fù)議沒(méi)有任何進(jìn)展。再如行政確認(rèn)行為（如工傷認(rèn)定），行政機(jī)關(guān)只能選擇“是”與“非”。進(jìn)入復(fù)議程序后，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)論作出“是”與“非”的復(fù)議決定，不是工傷申請(qǐng)人不服，就是用工單位不服。而且，對(duì)實(shí)體正確，但程序和適用法律錯(cuò)誤的確認(rèn)行為幾乎無(wú)法改變。如果撤銷、變更或是確認(rèn)違法，責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為結(jié)果仍然一樣，對(duì)于管理相對(duì)人來(lái)講，問(wèn)題沒(méi)有解決，反而認(rèn)為行政機(jī)關(guān)官官相護(hù)。而這類行政復(fù)議案件往往涉及面廣，情況復(fù)雜，個(gè)案與個(gè)案之間沒(méi)有可比性。上述行政復(fù)議案件比因行政處罰引起的復(fù)議案件要多得多，哪怕把作出“一次、二次”行政行為的行政機(jī)關(guān)都訴至法院也是于事無(wú)補(bǔ)的。
要從根本上解決這類問(wèn)題，必須改革行政復(fù)議制度，擯棄行政權(quán)力怕什么就定什么條款來(lái)限制的思路，而應(yīng)該從怎樣才能更好的發(fā)揮行政復(fù)議區(qū)別于行政訴訟和信訪的特殊優(yōu)勢(shì)來(lái)考慮問(wèn)題。筆者集十八年從事行政復(fù)議工作的體會(huì)，提出如下幾點(diǎn)意見(jiàn)：
(1)堅(jiān)持行政復(fù)議條塊結(jié)合以塊為主的原則，以同級(jí)政府復(fù)議為主，發(fā)揮政府主導(dǎo)全面的作用，通過(guò)行政復(fù)議，發(fā)現(xiàn)行政決策中帶普遍性的問(wèn)題，以政府通報(bào)（通知）的形式，糾正違法個(gè)案，防止相同事件發(fā)生，指導(dǎo)面上工作。
(2) 確立行政復(fù)議復(fù)查、評(píng)議的法律定位。行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議中應(yīng)吸納社會(huì)各界代表參加，公正透明地對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人提出的事項(xiàng)作出評(píng)判。改《行政復(fù)議決定書(shū)》為《行政復(fù)議評(píng)查書(shū)》，并通過(guò)社會(huì)媒體予以公布。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)或違法的具體行政行為，用《通報(bào)》、《整改意見(jiàn)書(shū)》等行政內(nèi)部管理方式下達(dá)。行政復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)《行政復(fù)議評(píng)查書(shū)》有不同意見(jiàn)，不能提起行政訴訟，只能就原行政行為提起行政訴訟。
�。�3）簡(jiǎn)化復(fù)議程序，縮短復(fù)議時(shí)間。廢除《行復(fù)議法》第十七條、第二十條、第二十三條及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十九條第三十一條等對(duì)受理的規(guī)定，設(shè)立行政復(fù)議受理專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一受理行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請(qǐng)后，只要當(dāng)事人通訊聯(lián)系方式明確，一律以《行政復(fù)議評(píng)查書(shū)》給予回復(fù)的辦法處理。根據(jù)現(xiàn)代通訊條件，既可書(shū)面回復(fù)，也可通過(guò)短信、電子郵件或網(wǎng)上公布等方式回復(fù)。凡是回復(fù)的《行政復(fù)議評(píng)查書(shū)》行政機(jī)關(guān)必須存檔備查。所有復(fù)議申請(qǐng)均不受時(shí)限、次數(shù)限制。
進(jìn)一步體現(xiàn)及時(shí)便民原則，大刀闊斧地壓縮行政復(fù)議辦理時(shí)限規(guī)定，基本時(shí)限設(shè)置為一個(gè)月，特殊列外情況再延長(zhǎng)一個(gè)月。即行政復(fù)議機(jī)關(guān)以月為期，每月處理一批行政復(fù)議申請(qǐng)，并公布一批《行政復(fù)議評(píng)查書(shū)》，當(dāng)月未公布的順延至下月。
�。�4）變革目前行政復(fù)議實(shí)際上是一人或二人辦案的模式，采用由行政復(fù)議機(jī)關(guān)邀請(qǐng)社會(huì)各界組成的專門審查會(huì)議，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)（組織）匯報(bào)，專門審查會(huì)議討論，行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定的形式對(duì)復(fù)議事項(xiàng)負(fù)責(zé)。
按照以上觀點(diǎn)，實(shí)際上體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合；內(nèi)部監(jiān)督與“社會(huì)救濟(jì)”相分離的原則。通過(guò)為群眾答疑解難和行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，既有利于做好群眾的工作，又有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)改正工作，還實(shí)現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)公正、權(quán)威、親民的價(jià)值取向，最終實(shí)現(xiàn)中辦、國(guó)辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》的工作要求。
行政復(fù)議制度實(shí)施十八年來(lái)的歷史證明，行政復(fù)議如果只是處理個(gè)案，是沒(méi)有出路的。如何使政策和法制觀念更好的融合，通過(guò)行政復(fù)議渠道發(fā)現(xiàn)行政決策和行政執(zhí)法中帶普遍性的問(wèn)題，在解決這些問(wèn)題的過(guò)程中，進(jìn)一步完善行政決策，規(guī)范行政執(zhí)法，才是行政復(fù)議工作的主要目的。
二〇〇九年十一月十六日
作者：熊偉
單位：四川省瀘州市政府法制辦
參考資料：
《行政復(fù)議法實(shí)施中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析》；《行政復(fù)議制度的價(jià)值取向與改革思路》；《中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論》；《行政法律關(guān)系研究》；《行政復(fù)議法釋義》。
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