[ 張生貴 ]——(2009-12-5) / 已閱21946次
城管行政處罰具體行政行為的司法審查問(wèn)題
張生貴
案情介紹：
鞏XX、韋XX、王XX是柳州市柳東鎮(zhèn)XX村X(qián)X屯XX號(hào)村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商業(yè)用房一處，該建房行為經(jīng)當(dāng)時(shí)的村民委員會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，2008年市政府為建設(shè)景觀需用地，由當(dāng)?shù)赝恋鼐中形陌l(fā)至村民，協(xié)商拆遷補(bǔ)償之際，區(qū)城管局出面以未經(jīng)許可為由強(qiáng)行拆除了村民的房屋，村民提起行政訴訟，經(jīng)法院審理后，維持了城管局的處罰及強(qiáng)拆決定，村民表示不服，提出了申訴，針對(duì)城管局的行政處罰是否合法，本案能帶給正確答案。
實(shí)務(wù)研討：
XX村農(nóng)民建房用地系原告全家根據(jù)中央關(guān)于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策承包的土地。因城市建設(shè)占地，村民的承包地成為城邊農(nóng)用建設(shè)用地，無(wú)法繼續(xù)農(nóng)業(yè)承包。1996年村民投產(chǎn)棉紗頭、棉胎加工廠，受兩次洪水沖擊造成重大經(jīng)濟(jì)損失，為解決全家人的生活出路問(wèn)題，村民向政府相關(guān)部門(mén)書(shū)面申報(bào)翻建廠房，經(jīng)由村民委員會(huì)同意后層報(bào)鄉(xiāng)政府審批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日鎮(zhèn)政府為村民核發(fā)了村鎮(zhèn)農(nóng)民建房申請(qǐng)審批表，村民籌資建廠，1997年投入使用。1999年12月份申請(qǐng)延期用地并向政府繳納了各項(xiàng)費(fèi)用。村民取得該用地的使用權(quán)是依據(jù)黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策，依據(jù)農(nóng)村土地承包法規(guī)定，既有三十年不變的書(shū)面承包合同，又有人民政府核發(fā)登記的權(quán)利證書(shū)，受農(nóng)村土地承包法規(guī)定，經(jīng)土地所有人的同意改變?yōu)檗r(nóng)村建設(shè)用地，地上建筑物及附屬物是基于土地所有權(quán)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審批而建，受合同法、土地承包法、物權(quán)法的調(diào)整，不受城市規(guī)劃法調(diào)整。
不同尋常的行政處罰
政府以“城市景觀”用地為由強(qiáng)行拆除村民房屋的行為違背了《物權(quán)法》第四十二條、《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定。
根據(jù)《行政訴訟法》第五條規(guī)定，司法審查的立足點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的“職權(quán)范圍、證據(jù)依據(jù)、行政程序、適用法律”是否符合法律規(guī)定，司法脫離法律規(guī)定把審查重心放在村民身上，敷衍對(duì)城管執(zhí)法局執(zhí)法程序、職權(quán)、證據(jù)、適用法律的審查，導(dǎo)致案件裁判錯(cuò)誤。審理中未查清土地性質(zhì)、政府景觀占地是否有合法手續(xù)、城管執(zhí)法權(quán)限、法不溯及、土地部門(mén)關(guān)于拆遷程序中確認(rèn)臨建為合法補(bǔ)償范圍的政策規(guī)定等事實(shí)，做出的錯(cuò)誤認(rèn)定，尤其是終審法院走個(gè)過(guò)程應(yīng)付了事，侵害了村民的合法權(quán)益，破壞了司法公平公正。行政機(jī)關(guān)作出的處罰及強(qiáng)制措施違背法律法規(guī)的立案、取證、審查、審批等法定程序，依據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、2、3、4、5之規(guī)定應(yīng)予依法撤銷(xiāo)。
執(zhí)法目的首當(dāng)進(jìn)入司法視線
審理判詞中描述 “村民進(jìn)行臨時(shí)性建設(shè)，必須在批準(zhǔn)使用期限內(nèi)拆除”、“未辦審批手續(xù)、亦未自行拆除，應(yīng)屬違法建筑”、“土地類(lèi)別是非耕地”有人為主觀性，缺乏法律依據(jù)。村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆遷程序進(jìn)行，雙方協(xié)商補(bǔ)償款過(guò)程中，城投公司為達(dá)到少付補(bǔ)償款的目的，策謀城管執(zhí)法局利用職權(quán)懲罰村民，不分清紅以未經(jīng)許可為借口利用公權(quán)力強(qiáng)行占地，其執(zhí)法目的和動(dòng)機(jī)違背物權(quán)法規(guī)定。村民建房利用集體所有的土地，依據(jù)村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃條例規(guī)定，建房許可的法定審批機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，非規(guī)劃局。農(nóng)村集體土地上建筑執(zhí)行的是《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃條例》，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)沒(méi)有向村民告知或出示過(guò)城市詳細(xì)規(guī)劃及規(guī)劃依據(jù)，法院未能查清行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰及強(qiáng)拆前提法據(jù)，村民提交的證據(jù)證明了建房位于農(nóng)村集體土地范圍，且向執(zhí)法人員提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)的材料，村民的建筑是合法建筑，原審以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法建筑，屬事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，超過(guò)臨建期限主要指土地的使用期限，并非是對(duì)房屋的期限，根據(jù)村民的承包年限，該土地的使用權(quán)歸村民，城管局應(yīng)無(wú)權(quán)處罰。
《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第29條、第30條、第31條、第32條、第40條規(guī)定，城管執(zhí)法局是以村民的房屋建設(shè)未經(jīng)許可違反規(guī)劃作出處罰決定，但城管執(zhí)法局在一審?fù)徶胁荒芴峁俺鞘锌傮w規(guī)劃”及相關(guān)的證據(jù)，城管執(zhí)法局無(wú)證據(jù)證明村民建筑達(dá)到拆除的法定條件即“嚴(yán)重違反城市規(guī)劃”事實(shí)后果，兩審未能依法查實(shí)城管執(zhí)法局行政處罰的法定條件。城管執(zhí)法局僅以未經(jīng)許可即作出強(qiáng)拆的行為明顯證據(jù)不足。城管執(zhí)法局沒(méi)有提供“嚴(yán)重違反規(guī)劃”的證據(jù)依據(jù)，憑主觀認(rèn)定，如果真有未經(jīng)許可的行為，根據(jù)廣西自治區(qū)《實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》第46條規(guī)定只有達(dá)到“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”的違章建筑才能被拆除，城管執(zhí)法局不能提供嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的證據(jù)，未經(jīng)認(rèn)定是否達(dá)到嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的實(shí)施，其執(zhí)法行為在事實(shí)認(rèn)定和處罰副度上明顯違背法律規(guī)定。城市規(guī)劃法規(guī)定只對(duì)“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施”的才可拆除，而不是“未經(jīng)改正”即強(qiáng)拆。對(duì)于是否存在“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的實(shí)施”必須經(jīng)過(guò)法定程序認(rèn)定。1995年11月14日最高人民法院行政審判庭下發(fā)了關(guān)于對(duì)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條如何適用的答復(fù)（[1995]法行字第15號(hào)），回答吉林省高級(jí)人民法院對(duì)這個(gè)問(wèn)題的咨詢，全文如下：“你院關(guān)于對(duì)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條應(yīng)如何適用的請(qǐng)示收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：違反城市規(guī)劃的行為人其違法行為是否屬于“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”，應(yīng)從其違反行為的性質(zhì)和后果來(lái)確認(rèn)。因此，就是否嚴(yán)重影響規(guī)劃的認(rèn)定問(wèn)題上，還要根據(jù)個(gè)案的具體情況予以確認(rèn)�！稄V西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令立即停止建設(shè)，已經(jīng)形成的各類(lèi)違法建設(shè)工程，雖影響城市規(guī)劃實(shí)施，但尚可以采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以罰款；嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的，責(zé)令限期拆除或者予以沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施”。依據(jù)該規(guī)定，拆除違法建筑的條件必須達(dá)到“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施”的情形，本案中城管執(zhí)法局不能出示城市詳細(xì)規(guī)劃，未經(jīng)法定程序確認(rèn)，因此，城管執(zhí)法局責(zé)令村民拆除房屋缺乏依據(jù)。城市規(guī)劃法規(guī)定，對(duì)違章建筑的確認(rèn)及拆除權(quán)只能由建設(shè)行政主管部門(mén)作出，城管執(zhí)法局作為建委的下屬機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法活動(dòng)中以自己的名義對(duì)村民作出處理決定并強(qiáng)行拆除，這一具體行政行為違反了法定程序，明顯超越了法定職權(quán)范圍。
行政程序重于泰山
依據(jù)《行政處罰法》第37條、第38條、第39條、第40條、第41條；《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》第13條、第14條、第15條、第16條、第17條、第18條；《1997政府第13號(hào)令》第27條、第29條、第33條、第34條、第36條；如第33條規(guī)定（調(diào)查終結(jié)，寫(xiě)出調(diào)查報(bào)告，處理意見(jiàn)，報(bào)本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)審核，七日內(nèi)形成審核意見(jiàn)，再報(bào)負(fù)責(zé)人審查）規(guī)定，行政處罰案件的合法程序是：1、登記立案；2、調(diào)查取證；3、處罰報(bào)告；4、法制機(jī)構(gòu)審核；5、負(fù)責(zé)人審查簽署；6、制作決定；7、送達(dá)。城管執(zhí)法局對(duì)村民全家的房屋不動(dòng)產(chǎn)，在短短幾小時(shí)內(nèi)強(qiáng)制拆除，整個(gè)過(guò)程既缺乏相對(duì)人的有效參與，缺乏內(nèi)部和外部權(quán)力制約，對(duì)涉及公民合法財(cái)產(chǎn)的重大權(quán)益，僅由城管執(zhí)法局自己決定自己執(zhí)行（村民要求城管執(zhí)法局提交執(zhí)法人員的執(zhí)法資格和身份，城管執(zhí)法局不能提交，村民要求法庭調(diào)查，兩審也未能調(diào)查），是對(duì)法律濫用，城管執(zhí)法局在強(qiáng)拆村民房屋時(shí)未依照法定程序通知產(chǎn)權(quán)人到場(chǎng)，未進(jìn)行公證保全證據(jù)，其行為違反法律明文規(guī)定；在執(zhí)法程序上，城管執(zhí)法局對(duì)村民的處罰省略了其中的第3、4、5步法定程序；城管執(zhí)法局的告知內(nèi)容不合法（沒(méi)有告知規(guī)劃區(qū)、市規(guī)劃局對(duì)違章行為的認(rèn)定意見(jiàn)及理由、集體所有土地建房許可法律依據(jù)及內(nèi)容，聽(tīng)證權(quán)利和程序）；未能認(rèn)真聽(tīng)取村民的申辯和陳述；未能依法審查村民提交的證據(jù)（沒(méi)有對(duì)村民提交的證據(jù)進(jìn)行審核的記錄，對(duì)村民提交的證據(jù)的情況沒(méi)有只字查驗(yàn)意見(jiàn)）。城管執(zhí)法局的行政行為明顯違背《行政處罰法》第32條、第36條規(guī)定；違背了廣西自治區(qū)政府13號(hào)令第36條規(guī)定。
城邊村的村民為城市化建設(shè)付出了很多，不能象割掉毒瘤一樣拆除村民的房子，城邊村改造的前提基礎(chǔ)是理性合規(guī)，必須妥善安置被拆遷人，是以人為本，而不是以好看不好看為本，村民的建房是歷史遺留的問(wèn)題，且有政府的審批許可，反觀城管執(zhí)法局的執(zhí)法，明顯違背中央和國(guó)家關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)及農(nóng)民增收政策精神，在對(duì)待這些問(wèn)題方面，不靠推土機(jī)執(zhí)法不靠暴力制服。
2008年9月份由城投公司給村民發(fā)放了征地拆遷補(bǔ)償文件，拆遷辦給村民提交的2008第1號(hào)文件第四條第（一）項(xiàng)關(guān)于確定合法有效房屋產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（3）：對(duì)持有集體土地使用證，無(wú)規(guī)劃建筑許可證或房產(chǎn)證的多層磚混住宅，第一層建筑面積按有證補(bǔ)償，第二層按有證面積的百分之八十補(bǔ)償；房屋用途確定：自改營(yíng)業(yè)性用房：按營(yíng)業(yè)性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。政府為侵害村民的合法權(quán)益指派城管執(zhí)法局借機(jī)處罰，目的是與民爭(zhēng)地，城管執(zhí)法局的行政行為近似于強(qiáng)劫。村民提供了許多證據(jù)，城管執(zhí)法局不聽(tīng)不問(wèn)，依然強(qiáng)行拆除村民的房屋，給村民造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。城管執(zhí)法局在立案登記中寫(xiě)的案件來(lái)源是“接城投公司”報(bào)來(lái)，而答辯狀中又說(shuō)2007年1月責(zé)令限期改正未改隨即處罰，城管執(zhí)法局違背法律規(guī)定將“責(zé)令限期改正”當(dāng)成“責(zé)令拆除”的法定條件。
司法對(duì)準(zhǔn)行政合法性
村民的房屋建成時(shí)間在1996年以前，城管執(zhí)法局依據(jù)2008年1月1日的法律處罰，明顯違背法不溯及既往的基本法律適用原則�！稄V西壯族自治區(qū)實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》第46條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令立即停止建設(shè)，已經(jīng)形成的各類(lèi)建設(shè)工程，雖影響城市規(guī)劃實(shí)施，但尚可采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以罰款�！锻恋毓芾矸ā返�64條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定用途的建筑物、構(gòu)筑物、不得重建、擴(kuò)建。
2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，城市執(zhí)法局隨之失去執(zhí)法資格。集中執(zhí)法機(jī)構(gòu)是依據(jù)城市規(guī)劃法而設(shè)立的，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第70條明令廢止了城市規(guī)劃法，因此以城市規(guī)劃法為依據(jù)組建的執(zhí)法主體隨之失去執(zhí)法權(quán)力�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》施行后，各地城管部門(mén)集中行使的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)失去依據(jù)，《城市規(guī)劃法》已經(jīng)被《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明文廢止，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第70條規(guī)定：“本法自2008年1月1日起施行，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止�！狈梢坏⿵U止其法律效力就隨之喪失，其作為規(guī)范性和國(guó)家強(qiáng)制力的法律的意義和價(jià)值亦消失，根據(jù)職權(quán)法定原則，行政主體職權(quán)取得依據(jù)為法律規(guī)定，不存在政府劃轉(zhuǎn)過(guò)渡�！冻鞘幸�(guī)劃法》已經(jīng)廢止，城管部門(mén)集中行使的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)失去依據(jù)�！冻鞘幸�(guī)劃法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》(國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件)、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件)明確規(guī)定，城市規(guī)劃行政執(zhí)法權(quán)不得下放由區(qū)級(jí)政府所屬的城市執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件)重申了這一要求。建設(shè)部等九部委《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》(建規(guī)字[2002]204號(hào)文件)進(jìn)一步明確指出，市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)不能下放，已下放的要立即糾正。區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的做法違背了《城市規(guī)劃法》的規(guī)定�！冻鞘幸�(guī)劃法》規(guī)定的縣級(jí)以上地方人民政府是指不含設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)人民政府。關(guān)于這一點(diǎn)在國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件、國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件及國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件中都有明確規(guī)定。本案的區(qū)級(jí)人民政府部門(mén)下屬的區(qū)屬執(zhí)法局獨(dú)立執(zhí)法，以自己的名義行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，明顯違反《城市規(guī)劃法》、《行政處罰法》及國(guó)務(wù)院上述文件的規(guī)定。《城市規(guī)劃法》和《自治區(qū)實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》規(guī)定的“責(zé)令拆除”不屬于行政處罰。行政處罰措施權(quán)不在集中的范圍之內(nèi)�！冻鞘幸�(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“限期拆除或沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施”�！跋奁诓鸪辈粚儆谛姓幜P，這是沒(méi)有異議的，國(guó)務(wù)院法制辦在《對(duì)四川省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示〉的答復(fù)》(國(guó)法秘函[2000]134號(hào))明確指出，“責(zé)令限期拆除”不屬于行政處罰。照此理解“責(zé)令限期拆除”不屬于城管執(zhí)法局職權(quán)范圍之內(nèi)。
廣西壯族自治區(qū)實(shí)施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》辦法：第二條在本自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)制定和實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)等的建設(shè)，適用《條例》和本辦法。但是國(guó)家征用集體所有的土地進(jìn)行的建設(shè)除外。第三十五條在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃建設(shè)審批程序批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令其停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施；影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處以每平方米建筑面積５元以上３０元以下的罰款。未按規(guī)劃建設(shè)審批程序批準(zhǔn)，但不影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令其限期補(bǔ)辦規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦的，處以每平方米建筑面積５元以上２０元以下的罰款。農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府依照前款規(guī)定處罰�！ �
處罰依據(jù)不可東拼西湊
城管執(zhí)法局征求市規(guī)劃局的意見(jiàn)是在處罰后出現(xiàn)且沒(méi)有向村民出示和告知。依據(jù)法律規(guī)定，涉及相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的，必須按照法定程序向當(dāng)事人告知并給予行政救濟(jì)權(quán)，案中城管執(zhí)法局通過(guò)行政協(xié)商的方式出具，同時(shí)城管執(zhí)法局沒(méi)有向規(guī)劃局提供村民的證據(jù)，市規(guī)劃局也沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)查認(rèn)定。依照村莊集鎮(zhèn)管理?xiàng)l例，村民建房需鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，無(wú)須市規(guī)劃局審批，市規(guī)劃局的意見(jiàn)違法，城管執(zhí)法局采用違法的證據(jù)作為處罰根據(jù)，違背了行政處罰法關(guān)于處罰必須客觀公正的原則，侵犯了村民的合法權(quán)益。
根據(jù)法不溯及既往的原則，城管執(zhí)法局適用2008年1月1日實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法處罰1996年以前建成房屋的行為屬于違法行政。兩審判決將城鄉(xiāng)規(guī)劃法認(rèn)定為執(zhí)法依據(jù)，屬于錯(cuò)誤認(rèn)定，混淆了“處罰時(shí)效”與“法律依據(jù)”之間的關(guān)系。法不溯及既往即不對(duì)新法實(shí)施前的行為進(jìn)行約束和保護(hù)，《中華人民共和國(guó)立法法》第84條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往”。1990年4月1日《城市規(guī)劃法》實(shí)施，《城市規(guī)劃條例》廢止，《城市規(guī)劃法》實(shí)施后一些地方的城市規(guī)劃行政主管部門(mén)不斷給建設(shè)部去電或去函，詢問(wèn)在該法實(shí)施前發(fā)生的違法行為，在該法實(shí)施后發(fā)現(xiàn)并需作出處理，應(yīng)當(dāng)適用于《城市規(guī)劃法》還是適用于《城市規(guī)劃條例》。為此，建設(shè)部于1990年11月8日就《城市規(guī)劃法》的法律溯及力問(wèn)題以（90）建法字第577號(hào)文向全國(guó)人大常委會(huì)請(qǐng)示，提出“按照法律一般不溯及既往的原則，在該法實(shí)施后處理該法實(shí)施前發(fā)生的違法案件，還是應(yīng)當(dāng)適用于《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃條例》，而不應(yīng)適用于《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》”。1990年12月11日全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳以常辦〔1990〕秘字第093號(hào)函復(fù)：“關(guān)于城市規(guī)劃法的法律溯及力問(wèn)題，同意你部的意見(jiàn)。請(qǐng)按此辦”。為此，建設(shè)部于1991年2月20日專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于<城市規(guī)劃法>的法律溯及力問(wèn)題的通知》,對(duì)此問(wèn)題予以了明確。
兩審法院認(rèn)為“違法建設(shè)行為結(jié)束后，其違法行為一直處以持續(xù)狀態(tài)，直至持續(xù)到新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施，應(yīng)用新法處罰”。這一認(rèn)定是混淆了“違法行為處罰時(shí)效”和“法的溯及力”問(wèn)題。《行政處罰法》第二十九條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”。此條是對(duì)“時(shí)效”的規(guī)定，旨在解決對(duì)違法行為的追究處罰問(wèn)題，而不涉及法的溯及力即法的適用問(wèn)題，兩審將城管執(zhí)法局的處罰依據(jù)表述為既有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又有《城市規(guī)劃法》，究竟該適用那部法，左右都是行政機(jī)關(guān)的道理，司法權(quán)顯得十分含糊。根據(jù)行政處罰法規(guī)定，建設(shè)行為發(fā)生在城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施之前的，適用城市規(guī)劃法。本案村民的房屋建在農(nóng)村集體所有的土地上，不能適用《城市規(guī)劃法》。
法律規(guī)定在實(shí)施強(qiáng)制拆除前，應(yīng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證和向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全，城管執(zhí)法局違反了上述法定保全程序，對(duì)村民房屋實(shí)施拆除的強(qiáng)制措施行為違法。城管執(zhí)法局在強(qiáng)拆房屋時(shí)，未依照法定程序通知被執(zhí)行人的村民到場(chǎng)，違反法律對(duì)此做出的明文規(guī)定；城管執(zhí)法局組織強(qiáng)拆時(shí)，未對(duì)上地建材城的財(cái)物以及屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)予以依法登記并制作物品清單，亦屬執(zhí)法程序不當(dāng)。
根據(jù)行政處罰法第四條第二款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，是說(shuō)行政處罰既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小損失，村民所建房屋經(jīng)村民委員會(huì)及鎮(zhèn)人民政府同意，且投入使用十三年時(shí)間，城管執(zhí)法局才處罰，城管執(zhí)法局沒(méi)有出示規(guī)劃紅線圖及總體平面布置圖，并未標(biāo)明村民的建筑占用的土地性質(zhì)以及處于總體規(guī)劃的位置，說(shuō)明其行為根本未影響城市規(guī)劃的實(shí)施，城管執(zhí)法局認(rèn)定影響城市規(guī)劃屬于事實(shí)錯(cuò)誤。
綜上，城管執(zhí)法局作出的處罰及強(qiáng)拆認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。
案件鏈接：
1、土地建材城訴北京市海淀區(qū)城管違法拆除案
城管強(qiáng)拆上地建材城被判違法 6萬(wàn)平方米建筑被強(qiáng)拆 所有者索賠6億元。2004年7月，京城知名的建材集散地上地建材城被認(rèn)定為“影響市容市貌”的違章建筑，并遭海淀城管部門(mén)強(qiáng)制拆除。事發(fā)后，認(rèn)為該建筑不屬“違章建筑”，且城管執(zhí)法過(guò)程中多處違反法定程序，建材城董事長(zhǎng)郭俊琴將海淀城管告上法院。記者昨天獲悉，歷經(jīng)3年多的漫長(zhǎng)訴訟，市一中院近日一審判定，海淀城管的拆除行為屬于違法行政行為。據(jù)了解，占地63745.73平方米的上地建材城從1998年正式營(yíng)業(yè)。此前的1993年起，郭俊琴及其所在的雙清公司及上地建材城，先后與海淀鄉(xiāng)樹(shù)村大隊(duì)正白旗生產(chǎn)隊(duì)、北京市海淀海鵬農(nóng)工商公司簽訂了多份為期30年的土地租賃協(xié)議。建材城開(kāi)工之初，海淀區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)向雙清公司頒發(fā)了面積為16000平方米的《開(kāi)工證》。1998年，因建材城中7120平方米的建設(shè)違法，原海淀區(qū)規(guī)劃管理局對(duì)雙清公司作出行政處罰，對(duì)該部分違法建設(shè)予以罰款，但決定“罰款后可以保留使用，在國(guó)家需要時(shí)無(wú)條件拆除”。2004年7月21日，海淀區(qū)城管大隊(duì)向上地建材城下發(fā)了《限期拆除決定書(shū)》，稱建材城無(wú)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，屬違法建設(shè)，責(zé)令其于7天內(nèi)自行拆除。7月28日，海淀城管作出《強(qiáng)制拆除決定書(shū)》，對(duì)上地建材城進(jìn)行強(qiáng)制拆除。7天后，建材城被夷為平地。郭俊琴對(duì)此強(qiáng)拆決定不服，先后向法院提起了兩個(gè)行政訴訟，一是請(qǐng)求法院確認(rèn)海淀城管的拆除行為違法，二是向海淀城管大隊(duì)索賠6億元。市一中院一審審結(jié)了“請(qǐng)求確認(rèn)城管拆除行為違法”的行政訴訟，并作出一審判決：海淀城管大隊(duì)做出的《限期拆除決定書(shū)》《強(qiáng)制拆除決定書(shū)》，違反了相關(guān)法律規(guī)定，屬于違法行政行為。城管部門(mén)在作出《限期拆除決定書(shū)》之前，未對(duì)上地建材城提交的、已經(jīng)蓋有職能部門(mén)公章并產(chǎn)生效力的《開(kāi)工證》進(jìn)行審查，導(dǎo)致強(qiáng)拆行為中涉及《開(kāi)工證》的部分事實(shí)不清，沒(méi)有法律依據(jù)。法院最終確認(rèn)：海淀城管大隊(duì)作出的《限期拆除決定書(shū)》以及對(duì)上地建材城所屬建筑物實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為，屬于違法行為。強(qiáng)制拆除程序違法：判決稱，海淀城管大隊(duì)做出的具體強(qiáng)制拆除行為，因未能?chē)?yán)格執(zhí)行強(qiáng)制拆除的法定程序，也屬于違法行為。判決書(shū)認(rèn)定， 首先，海淀城管大隊(duì)在強(qiáng)拆上地建材城時(shí)，未依照法定程序通知被執(zhí)行人到場(chǎng)，違反法律對(duì)此做出的明文規(guī)定；其次，海淀城管大隊(duì)在強(qiáng)拆時(shí)，未對(duì)上地建材城的財(cái)物予以依法登記，并制作物品清單，亦屬執(zhí)法程序不當(dāng)。轉(zhuǎn)載自 《京華時(shí)報(bào)》 2008年6月25日 附評(píng)論： “建材城拆遷案”暴露法律缺失 劉航 因?qū)?萬(wàn)余平方米的上地建材城進(jìn)行強(qiáng)拆，海淀城管日前被市一中院一審判決強(qiáng)拆違法；在該事件中，建材城另案起訴海淀城管索賠6億元，被稱為京城最大的行政賠償案。眾所周知，按照《行政訴訟法》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)對(duì)行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)行的是以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則、以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外的模式，行政機(jī)關(guān)只在法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下才具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種模式在處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系上采取了折中態(tài)度，即不“一刀切”地規(guī)定由法院或行政機(jī)關(guān)壟斷行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。從宏觀上來(lái)說(shuō)，這種模式是可取的。雖然立法注意到了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)需要在行政權(quán)與司法權(quán)之間進(jìn)行權(quán)限劃分，但由于我國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法，現(xiàn)行立法對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的劃分只有原則性規(guī)定，缺乏明確統(tǒng)一、科學(xué)合理的可操作性標(biāo)準(zhǔn)和界限。比如在原則上規(guī)定人民法院有廣泛的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但對(duì)限制人身自由、強(qiáng)制拆遷等重大人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，且受損后很難恢復(fù)的事項(xiàng)，卻同時(shí)把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，以至于行政機(jī)關(guān)有較多的“自由選擇權(quán)”，對(duì)自己有利的往往選擇自己強(qiáng)制執(zhí)行，讓“生米做成熟飯”，而執(zhí)行起來(lái)勞神費(fèi)力或根本無(wú)法執(zhí)行的，則往往申請(qǐng)法院執(zhí)行。這種執(zhí)行權(quán)配置狀況，有悖公平合理原則，而且與法治和人權(quán)保障的精神不符。具體到上地建材城拆遷這個(gè)案件，對(duì)于一個(gè)涉及6萬(wàn)余平方米的建筑，海淀城管在短短一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，便完成了從調(diào)查取證、認(rèn)定事實(shí)、作出決定到強(qiáng)制執(zhí)行的全部工作，效率雖高，但整個(gè)過(guò)程既缺乏相對(duì)人的有效參與，又缺乏外部的權(quán)力制約，對(duì)如此涉及投資者和消費(fèi)者重大權(quán)益的案件，僅由城管部門(mén)自己決定，自己執(zhí)行了。而缺乏監(jiān)督的權(quán)力，往往會(huì)導(dǎo)致恣意和濫用。其實(shí)在一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家，行政強(qiáng)制執(zhí)行尤其是對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大事項(xiàng)的案件，都特別強(qiáng)調(diào)法院的控權(quán)作用，要求行政機(jī)關(guān)必須申請(qǐng)法院執(zhí)行或獲得法院許可后執(zhí)行。上地建材城案不論最后結(jié)論如何，都警醒我們要審思現(xiàn)行法律關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式。我們不可能完全取消行政機(jī)關(guān)自身的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)（事實(shí)和法律上均沒(méi)有必要），但應(yīng)當(dāng)立法明確對(duì)于涉及公民重大人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)且極易造成事后難以彌補(bǔ)損失的案件的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予以限制公權(quán)、保障私權(quán)為皈依的法院。對(duì)此，希望正處在立法“快車(chē)道”上的《行政強(qiáng)制法》能有所體現(xiàn)。轉(zhuǎn)載自《新京報(bào)》2008年6月26日
2、海南金海盛實(shí)業(yè)有限公司不服定安縣建設(shè)局行政處罰案：
上訴人金海盛公司因建設(shè)行政處罰行政爭(zhēng)議一案，不服定安縣人民法院(2006)定行初字第4號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2007年3月12日上午在定安縣人民法院審判庭公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人金海盛公司法定代表人潘少敏及其委托代理人周義桀，被上訴人定安縣建設(shè)局的委托代理人韓非、朱威明等到庭參加訴訟。經(jīng)海南省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，本案審限延長(zhǎng)至二00七年四月二十九日止。原判認(rèn)為，原告未經(jīng)向工程所在地縣級(jí)以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理報(bào)建批準(zhǔn)手續(xù)，就擅自在該土地上搞擴(kuò)建工程，修建廠房、圍墻等建筑物，被定安縣建設(shè)局城監(jiān)執(zhí)法隊(duì)員發(fā)現(xiàn)，并經(jīng)被告派員調(diào)查核實(shí)，原告的行為違反了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十條、第三十一條、第三十二條、《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十五條規(guī)定。故被告根據(jù)上述規(guī)定，作出處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。應(yīng)予維持。原告主張未能提供證據(jù)予以證實(shí)，其主張不予支持。依照《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十九條、第四十條，《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》第五十八條、第六十三條規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一款規(guī)定，判決如下：一、維持被告定安縣建設(shè)局作出的定建罰字(2006)第1號(hào)《行政處罰決定書(shū)》。二、駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)100元由原告負(fù)擔(dān)。上訴人不服判決上訴稱：第一、自一九九九年開(kāi)始，上訴人就向被上訴人及定安縣政府提出用地規(guī)劃申請(qǐng)和可行性報(bào)告，定安縣政府和計(jì)劃統(tǒng)計(jì)局分別批復(fù)同意上訴人在塔嶺開(kāi)發(fā)區(qū)安排土地建設(shè)包裝廠，并給上訴人頒發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。二000年，因臺(tái)灣星光公司興建兒童廠需要，上訴人原用地被調(diào)整到現(xiàn)用地上，面積由原來(lái)的30畝調(diào)整為38畝(后合同定為36畝)。上訴人于二00二年正式與定安縣政府簽訂了36畝的包裝廠綜合項(xiàng)目用地協(xié)議書(shū)，并與國(guó)土部門(mén)簽訂了國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，上訴人交完了所有土地款及有關(guān)稅費(fèi)，投入資金建設(shè)廠房及購(gòu)置了生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，但定安縣政府卻以要求上訴人整改為由，沒(méi)有給上訴人辦理土地使用權(quán)證，為此，上訴人向海南中院提起行政訴訟，經(jīng)海南中院判決要求定安縣政府在三十日內(nèi)受理上訴人辦理土地使用權(quán)證相關(guān)手續(xù)的申請(qǐng)。由于定安縣政府沒(méi)有頒發(fā)土地使用權(quán)證，無(wú)法辦理報(bào)建手續(xù)。因此，不能認(rèn)定上訴人嚴(yán)重影響城市規(guī)劃。故被上訴人作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)嚴(yán)重錯(cuò)誤。第二、被上訴人從調(diào)查到作出處罰決定經(jīng)歷的時(shí)間將近四個(gè)月，但被上訴人給予上訴人的陳述和申辯時(shí)間不足一天，對(duì)涉及如此重大的利益處罰決定，明顯是故意為上訴人進(jìn)行陳述和申辯設(shè)置障礙，是不充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的體現(xiàn)。在上訴人陳述和申辯時(shí)，要求給予三天時(shí)間提交相關(guān)證據(jù)，但被上訴人不予答復(fù)，亦沒(méi)有按當(dāng)事人的要求舉行聽(tīng)證，顯然違反行政處罰法的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，被上訴人自行拆除建筑物屬超越職權(quán)。第三，被告作出的處罰決定適用法律錯(cuò)誤。綜上，被告作出的處罰決定應(yīng)予撤銷(xiāo)。請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)原判，撤銷(xiāo)被上訴人作出的處罰決定，并判決被上訴人賠償上訴人經(jīng)濟(jì)損失人民幣115292元及承擔(dān)本案訴訟費(fèi)。被上訴人辯稱：定安縣政府與上訴人簽訂包裝廠綜合項(xiàng)目用地協(xié)議后，上訴人不按協(xié)議約定的時(shí)間繳交土地款，不按協(xié)議約定的時(shí)間投入資金進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的建廠投產(chǎn)，也沒(méi)有按協(xié)議約定的時(shí)間辦理項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)，僅投入少部分的資金建廠房，僅有一期工程紙箱廠建成投產(chǎn)。上訴人自進(jìn)駐塔嶺新區(qū)以來(lái)，未經(jīng)報(bào)批擅自在塔嶺建設(shè)用地規(guī)劃范圍外修建圍墻、瓦房等建筑物。定安縣建設(shè)局雖然給上訴人頒發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，但上訴人至今未辦理用地手續(xù)。由于上訴人在塔嶺新區(qū)所有建設(shè)工程均未完善報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)，違反了城市規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定，被上訴人在對(duì)上訴人履行法定的告知程序后，據(jù)此作出處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。請(qǐng)求二審法院維持原判。經(jīng)審理查明：一九九九年八月四日，根據(jù)上訴人金海盛公司申請(qǐng)，定安縣政府同意在塔嶺開(kāi)發(fā)區(qū)安排30畝土地給上訴人興建紙箱包裝廠。二000年二月十二日，定安縣政府對(duì)上訴人的用地進(jìn)行調(diào)整，用地面積增至38畝。二00二年四月一日，上訴人金海盛公司與定安縣人民政府簽訂了《包裝廠綜合項(xiàng)目用地協(xié)議書(shū)》，該協(xié)議約定：定安縣人民政府將位于塔嶺工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)定雷公路西側(cè)的國(guó)有土地使用權(quán)面積36畝安排給金海盛公司作包裝廠綜合用地使用。該項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)后，上訴人在投產(chǎn)后十天內(nèi)交完全部地價(jià)款和耕地占用稅，定安縣政府在一個(gè)月內(nèi)為上訴人辦理好國(guó)有土地使用證。而后，上訴人金海盛公司與定安縣建設(shè)與國(guó)土環(huán)境資源局簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。同年五月，定安縣建設(shè)與環(huán)境資源局出具了金海盛公司用地規(guī)劃紅線圖。同年四月十六日，金海盛公司向定安縣政府提出書(shū)面申請(qǐng)，稱該公司將進(jìn)行廠房施工建設(shè)，按規(guī)定需要辦理報(bào)建手續(xù)和各種施工許可證，由于土地證尚未辦理，施工在即，相關(guān)部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況給予批準(zhǔn)進(jìn)行先施工后補(bǔ)辦手續(xù)，對(duì)有關(guān)供電問(wèn)題望政府與有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決，使該公司能順利投入生產(chǎn)�？h政府領(lǐng)導(dǎo)在該申請(qǐng)書(shū)上批復(fù)望電力公司為廠家辦理有關(guān)用地手續(xù)。同年，金海盛公司建起了廠房。二00四年九月，金海盛公司交清全部土地款19．8萬(wàn)元以及有關(guān)稅費(fèi)。二00五年四月六日，金海盛公司向定安縣建設(shè)局申請(qǐng)辦理建設(shè)許可證和規(guī)劃許可證。同年四月十八日，經(jīng)金海盛公司申請(qǐng)，定安縣建設(shè)局同意補(bǔ)辦金海盛公司在塔嶺新區(qū)中部定雷西側(cè)用地面積為9909．99平方米(折14．85畝)興建包裝廠項(xiàng)目工程的選址意見(jiàn)書(shū)。同年四月二十五日，定安縣建設(shè)局給上訴人頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，用地面積為9901．99平方米(即上述36畝用地中的一部分)。二00三年和二00五年，金海盛公司又先后在上述36畝用地范圍內(nèi)建了圍墻和瓦房等建筑。二00六年六月十六日，定安縣建設(shè)局向金海盛公司發(fā)出通知，以金海盛公司未經(jīng)報(bào)批擅自在修建圍墻、瓦房等建筑，違反法律規(guī)定為由，責(zé)令金海盛公司于二00六年六月二十日前自行拆除，否則，該局將依法強(qiáng)制拆除。二00六年六月二十日，定安縣建設(shè)局向金海盛公司發(fā)出行政處罰事先告知書(shū)，告知擬對(duì)金海盛公司未經(jīng)報(bào)建就構(gòu)筑建筑物的行為進(jìn)行處罰，該公司有陳述和申辯的權(quán)利。在金海盛公司進(jìn)行陳述和申辯后，同年六月二十二日，定安縣建設(shè)局作出定建罰決字(2006)第1號(hào)《行政處罰決定書(shū)》。認(rèn)為金海盛公司在塔嶺新區(qū)定雷路西側(cè)的所有建設(shè)工程均沒(méi)有完善報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)，違反了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條，《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十五條規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十九條、第四十條和《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》第五十八條、第六十三條規(guī)定，決定對(duì)金海盛公司作出如下處罰：(一)對(duì)在金海盛公司已取得用地規(guī)劃許可證范圍內(nèi)(總面積9909．99平方米)的建設(shè)工程，現(xiàn)責(zé)令停止建設(shè)，并限金海盛公司在二00六年六月二十八日前持有關(guān)材料到該局辦理報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)。(二)對(duì)于金海盛公司在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證范圍外的建筑物、構(gòu)筑物等，現(xiàn)責(zé)令該公司在二00六年六月二十五日前自行拆除。逾期不拆除，將由我局依法執(zhí)行予以拆除。同時(shí)，你公司所非法占用的土地，由我局提請(qǐng)縣人民政府責(zé)令退回。二00六年六月二十六日，由定安縣建設(shè)局強(qiáng)制拆除了金海盛公司的9間房屋和圍墻。同年八月九日，金海盛公司不服上述處罰決定向海南省建設(shè)廳申請(qǐng)行政復(fù)議，海南省建設(shè)廳經(jīng)復(fù)議維持了處罰決定。金海盛公司不服，向定安縣人民法院提起訴訟。請(qǐng)求法院判令撤銷(xiāo)被告作出的(2006)第1號(hào)行政處罰決定，并責(zé)令賠償所造成的經(jīng)濟(jì)損失115292元。請(qǐng)求被告停止侵權(quán)。上述事實(shí)有土地出讓合同、協(xié)議書(shū)、收據(jù)，行政處罰決定及行政復(fù)議決定書(shū)等證據(jù)，經(jīng)庭審質(zhì)證，足以認(rèn)定。本院認(rèn)為，第一、被上訴人定安縣建設(shè)局作出的定建罰決字(2006)第1號(hào)《行政處罰決定書(shū)》中，對(duì)于建設(shè)用地規(guī)劃許可范圍內(nèi)的建設(shè)工程和范圍外的建筑物、構(gòu)筑物是哪些，被上訴人均沒(méi)有界定清楚，顯屬事實(shí)不清。同時(shí)，在庭審中，被上訴人定安縣建設(shè)局承認(rèn)上訴人金海盛公司所建設(shè)的九間房屋和圍墻是在金海盛公司取得的36畝土地的范圍內(nèi)，但對(duì)被拆除的廠房和圍墻是否在批準(zhǔn)建設(shè)用地規(guī)劃許可的面積范圍內(nèi)，沒(méi)有認(rèn)定，亦屬事實(shí)不清。另外，上訴人金海盛公司所建設(shè)廠房與定安縣政府有約定，定安縣政府同意上訴人先動(dòng)工建設(shè)再辦理用地報(bào)建手續(xù)，上訴人金海盛公司所建設(shè)的作為職工宿舍的九間瓦房以及圍墻均為廠房的配套工程，上訴人金海盛公司的法定代表人在向被上訴人定安縣建設(shè)局所作的陳述中已陳述了與定安縣政府有合同約定的事實(shí)，但被上訴人定安縣建設(shè)局無(wú)視上訴人金海盛公司的陳述意見(jiàn)，對(duì)該公司與定安縣政府之間的合同約定沒(méi)有進(jìn)行核實(shí)和認(rèn)定，亦屬事實(shí)不清。第三、上訴人金海盛公司的36畝廠房用地來(lái)源于與定安縣政府以及原定安縣建設(shè)與環(huán)境資源局的出讓而取得，雖未辦理土地登記發(fā)證，但不能認(rèn)定是非法占地，被上訴人定安縣建設(shè)局認(rèn)定上訴人金海盛公司非法占地沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，顯屬事實(shí)不清；第四、被上訴人定安縣建設(shè)局認(rèn)定金海盛公司的行為違反《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第29條、第30條、第31條、第32條規(guī)定，并依據(jù)該法第40條規(guī)定作出拆除處罰決定。定安縣建設(shè)局實(shí)際是以金海盛公司建設(shè)的九間房屋和廠房圍墻違反城市規(guī)劃為違法的事實(shí)作出處罰決定的，但定安縣建設(shè)局在一審及二審?fù)徶芯刺峁┧䦷X開(kāi)發(fā)區(qū)或縣城的總體規(guī)劃圖及相關(guān)的證據(jù)，故被上訴人認(rèn)定金海盛公司的行為嚴(yán)重違反城市規(guī)劃亦屬事實(shí)不清，證據(jù)不足。另外，被上訴人定安縣建設(shè)局沒(méi)有提供如何界定一般違反規(guī)劃和嚴(yán)重違反規(guī)劃的依據(jù)，僅憑主觀認(rèn)定上訴人金海盛公司建設(shè)行為屬嚴(yán)重違反規(guī)劃，沒(méi)有法律依據(jù)。另，綜合全案的事實(shí)，上訴人金海盛公司雖未辦理報(bào)建手續(xù)即建設(shè)職工宿舍和廠房圍墻，但上訴人金海盛公司所建設(shè)的建筑物是在合同約定取得的用地范圍內(nèi)，且與定安縣政府之間有先動(dòng)工后辦報(bào)建手續(xù)的合同約定，故被上訴人定安縣建設(shè)局認(rèn)定上訴人金海盛公司的建設(shè)行為屬于嚴(yán)重違反規(guī)劃不當(dāng)。綜上，被上訴人定安縣建設(shè)局作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。上訴人金海盛公司請(qǐng)求賠償經(jīng)濟(jì)損失人民幣115292元，上訴人提供的作為賠償依據(jù)的證據(jù)是結(jié)算證明和施工方的證人證言，但該證據(jù)不足以證明是建設(shè)九間瓦房和圍墻的投入，考慮到上訴人金海盛公司確實(shí)已建了九間瓦房和圍墻，且其提出的賠償數(shù)額與被拆除的瓦房及圍墻所造成的損失的價(jià)值是相當(dāng)?shù)�，另考慮到其沒(méi)有履行報(bào)建手續(xù)即動(dòng)工建設(shè)也有一定責(zé)任，從公平合理的角度考慮，被上訴人拆除上訴人的九間瓦房及圍墻所造成的115292元損失，應(yīng)由被上訴人承擔(dān)60﹪的賠償責(zé)任，即115292元X60﹪＝69175．2元。一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷(xiāo)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(三)項(xiàng)及《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條第(四)項(xiàng)、第二十八條第(四)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：一、撤銷(xiāo)定安縣人民法院(2006)定行初字第4號(hào)行政判決書(shū)；二、撤銷(xiāo)定安縣建設(shè)局作出的定建罰決字(2006)第1號(hào)《行政處罰決定書(shū)》。三、被上訴人定安縣建設(shè)局賠償給上訴人金海盛公司人民幣69175．2元，限本判決書(shū)生效之日起十日內(nèi)一次性付清。一、二審案件受理費(fèi)人民幣各100元均由被上訴人定安縣建設(shè)局負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決。審判長(zhǎng) 王東史 審判員 陳漢 審判員呂麗霞二00七年四月四日書(shū)記員蔡瑩。
3、羅新榮、羅利云與羅城仫佬族自治縣建設(shè)局建設(shè)行政處罰案：
行政判決書(shū)(2004)桂行終字第18號(hào)：上訴人(一審被告)羅城仫佬族自治縣建設(shè)局(下簡(jiǎn)稱縣建設(shè)局)。法定代表人何永強(qiáng)，局長(zhǎng)。被上訴人(一審原告)羅新榮，男，46歲，仫佬族，住羅城仫佬族自治縣東門(mén)鎮(zhèn)解放路27號(hào)。被上訴人(一審原告)羅利云，女，38歲，仫佬族，住羅城仫佬族自治縣東門(mén)鎮(zhèn)解放路27號(hào)，與羅新榮系夫妻關(guān)系。上訴人縣建設(shè)局因建設(shè)行政處罰一案，不服河池市中級(jí)人民法院(2004)河市行初字第2號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人縣建設(shè)局的委托代理人左仁懇、覃謨倫，被上訴人羅新榮及羅新榮和羅利云共同委托代理人鄧朝文到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。原判認(rèn)定，2000年12月31日原告以出讓的方式取得位于東門(mén)鎮(zhèn)朝陽(yáng)路城中商場(chǎng)內(nèi)兩幅面積各為82.75平方米的土地使用權(quán)，2001年10月12日被告為原告辦理了該地的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和建設(shè)規(guī)模為4層的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，2002年6月原告在無(wú)資質(zhì)單位設(shè)計(jì)的情況下，組織民間建筑施工隊(duì)伍，開(kāi)始施工。2003年5月10日，當(dāng)施工至第11層即將封頂時(shí)，由于群眾反映樓層過(guò)高，缺乏安全感，被告首次向原告發(fā)出《關(guān)于要求高層建筑工程停工的通知》，要求原告停止工程施工，請(qǐng)質(zhì)監(jiān)部門(mén)和有關(guān)單位到實(shí)地對(duì)已建工程進(jìn)行檢測(cè)，檢測(cè)合格后，持有關(guān)材料到被告設(shè)計(jì)施工管理股辦理報(bào)建手續(xù)方可繼續(xù)施工，否則作違章建筑處理。但原告接到通知后沒(méi)有停工。被告于2003年7月2日再次向原告發(fā)出《工程局部暫停施工通知書(shū)》，要求原告立即停止施工并將設(shè)計(jì)圖紙、“一書(shū)兩證”提交被告進(jìn)行審查。此時(shí)，原告也因主體工程已封頂而停工。2003年9月4日被告向原告發(fā)出《關(guān)于對(duì)城中商場(chǎng)羅新榮戶綜合樓問(wèn)題的整改處理的通知》，要求原告找有資質(zhì)設(shè)計(jì)單位繪制樓房現(xiàn)狀圖，經(jīng)過(guò)結(jié)構(gòu)計(jì)算作出結(jié)論。如存在結(jié)構(gòu)安全隱患問(wèn)題且無(wú)法補(bǔ)強(qiáng)的必須立即拆除至結(jié)構(gòu)安全要求且符合有關(guān)規(guī)定的層數(shù)；設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)如果合理，再請(qǐng)有資質(zhì)的檢測(cè)單位進(jìn)行施工質(zhì)量檢測(cè)，對(duì)結(jié)構(gòu)安全性進(jìn)行鑒定。同時(shí)要求原告在15天內(nèi)完成上述繪圖和檢測(cè)鑒定工作，否則將按有關(guān)法律規(guī)定對(duì)該樓進(jìn)行強(qiáng)行拆除。為此，原告先后委托河池市水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院對(duì)該建筑物補(bǔ)充進(jìn)行巖土工程勘察；委托柳州市工業(yè)設(shè)計(jì)院根據(jù)現(xiàn)有建筑平面布置及河池市水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院《羅新榮綜合樓巖土工程勘察報(bào)告》進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)計(jì)圖紙；委托廣西建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)中心對(duì)部分基礎(chǔ)、部分樓板混凝土強(qiáng)度、磚砌塊抽樣進(jìn)行檢測(cè)；委托廣西南寧環(huán)境建設(shè)工程有限公司對(duì)與設(shè)計(jì)圖紙截面尺寸不符的局部柱子進(jìn)行加固施工。就在原告等待廣西建筑工程質(zhì)量檢測(cè)中心的《工程質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告》期間，被告于2004年4月1日作出羅建行決字(2004)第01號(hào)行政處罰決定(以下簡(jiǎn)稱第01號(hào)處罰決定)。該處罰決定認(rèn)定，羅新榮、羅利云超規(guī)劃建設(shè)(規(guī)劃審批4層，實(shí)際施工至11層)、無(wú)資質(zhì)單位設(shè)計(jì)、無(wú)資質(zhì)單位施工、未按規(guī)定辦理報(bào)建報(bào)監(jiān)手續(xù)，存在嚴(yán)重的安全隱患。違反《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱〈廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法〉)第三十六條、《中華人民共和國(guó)建筑法》(以下簡(jiǎn)稱《建筑法》)第七條和第二十二條、《建筑工程施工管理辦法》第二條和第三條、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定。根據(jù)《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款、國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條、第五十七條、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程管理?xiàng)l例》第五十四條第三款規(guī)定，責(zé)令羅新榮、羅利云自行拆除第5至第11層，并處以罰款20萬(wàn)元。原判認(rèn)為，被告作為規(guī)劃行政主管部門(mén)，有權(quán)在轄區(qū)范圍內(nèi)對(duì)違反城市規(guī)劃的行為實(shí)施處罰。本案原告接受被告頒發(fā)建設(shè)規(guī)模為4層的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，而實(shí)際建設(shè)過(guò)程中將建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大至11層，其行為屬于擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的違法行為。被告對(duì)該行為的處理應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法事實(shí)和情節(jié)依法進(jìn)行�！稄V西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令立即停止建設(shè)。已經(jīng)形成的各類(lèi)違法建設(shè)工程，雖影響城市規(guī)劃實(shí)施，但尚可以采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以罰款；嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的，責(zé)令限期拆除或者予以沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施。依據(jù)該規(guī)定，拆除違法建筑的條件須要具有“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施”的情形，本案中羅城縣至今沒(méi)有制定出城市詳細(xì)規(guī)劃，因此，被告以該法條作為責(zé)令原告拆除5層以上建筑的依據(jù)不當(dāng)。同時(shí)，被告適用國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條、第五十七條對(duì)原告罰款20萬(wàn)元人民幣，而上述兩條規(guī)定不管是從違法性質(zhì)或是罰款數(shù)額來(lái)看與處罰決定明顯不相符。此外，被告的第01號(hào)處罰決定適用《建筑工程施工管理辦法》第二條、第三條和《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程管理?xiàng)l例》第五十四條第三款。經(jīng)查，在公布的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和廣西的地方性法規(guī)中沒(méi)有上述兩部法規(guī)。被告的第01號(hào)處罰決定適用法律錯(cuò)誤，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第2目的規(guī)定，判決：撤銷(xiāo)被告作出的第01號(hào)處罰決定。上訴人縣建設(shè)局上訴稱，羅城縣雖然至今沒(méi)有制定出城市詳細(xì)規(guī)劃，上訴人是規(guī)劃行政主管人和實(shí)施人，在發(fā)給被上訴人的建設(shè)工程規(guī)劃許可證中已明確其建設(shè)規(guī)模是占地82.75平方米，高4層。被上訴人擅自改變規(guī)劃許可的規(guī)定，在上訴人數(shù)次發(fā)出停工通知后，仍違法施工，將工程建至十一層，超出許可七層，屬嚴(yán)重違反城市規(guī)劃行為。上訴人對(duì)其作出處罰是合法正確的，請(qǐng)求二審法院判決撤銷(xiāo)一審判決，維持上訴人第01號(hào)處罰決定中責(zé)令被上訴人在處罰決定生效20天內(nèi)自行拆除第5至第11層的處罰決定。被上訴人羅新榮、羅利云答辯稱： 一、上訴人的建設(shè)行政處罰認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。表現(xiàn)在：1、在沒(méi)有詳細(xì)規(guī)劃的情況下認(rèn)定被上訴人超規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃；2、在沒(méi)有對(duì)被上訴人所建樓房進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)并無(wú)任何檢測(cè)結(jié)論的情況下，僅靠主觀推論認(rèn)定被上訴人所建綜合樓“存在嚴(yán)重安全隱患”；3、上訴人沒(méi)有證據(jù)證明被上訴人只申請(qǐng)建4層，故只許可被上訴人建4層沒(méi)有規(guī)劃依據(jù)。二、上訴人建設(shè)行政處罰適用法律不當(dāng)。表現(xiàn)在：1、羅城縣至今沒(méi)有制定出城市詳細(xì)規(guī)劃，上訴人就不能適用《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》對(duì)被上訴人進(jìn)行處罰；2、適用國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條和五十七條與本案事實(shí)不符，適用的《建設(shè)工程施工管理辦法》和《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程管理?xiàng)l例》是不存在的法規(guī)。三、上訴人給被上訴人的《關(guān)于要求高層建筑工程停工的通知》、《工程局部暫停施工通知書(shū)》、《關(guān)于對(duì)城中商場(chǎng)羅新榮戶綜合樓問(wèn)題的整改處理的通知》，應(yīng)視為上訴人對(duì)被上訴人超出4層建11層的建設(shè)行為附條件許可。四、在羅城縣城，無(wú)規(guī)劃許可、無(wú)資質(zhì)設(shè)計(jì)、無(wú)資質(zhì)施工、未報(bào)建報(bào)監(jiān)即開(kāi)工的情況在民房建設(shè)中大量存在，均未受到處罰，因此對(duì)被上訴人的處罰顯失公正。據(jù)此，請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持一審判決。一審經(jīng)庭審質(zhì)證，確認(rèn)下列證據(jù)合法有效，作為定案依據(jù)： 被告提供的向原告發(fā)出的2003年5月10日的《關(guān)于要求高層建筑工程停工的通知》、7月2日的《工程局部暫停施工通知書(shū)》、9月4日的《關(guān)于對(duì)城中商場(chǎng)羅新榮戶綜合樓問(wèn)題的整改處理的通知》；聽(tīng)證筆錄、2001.33B、2001.32B《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、2001.33B、2001.32B《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；羅政發(fā)(2003)101號(hào)文；原告提供的其建筑與周邊建筑比較的照片；廣西建筑工程質(zhì)量檢測(cè)中心《資質(zhì)等級(jí)證書(shū)》、廣西南寧環(huán)城建設(shè)工程有限公司《資質(zhì)等級(jí)證書(shū)》、柳州市工業(yè)設(shè)計(jì)院《工程設(shè)計(jì)證書(shū)》；廣西建筑工程質(zhì)量檢測(cè)中心《關(guān)于羅城縣東門(mén)鎮(zhèn)羅新榮綜合樓檢測(cè)情況的復(fù)函》、《工程質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告》、《關(guān)于要求另找工程補(bǔ)強(qiáng)設(shè)計(jì)單位的請(qǐng)示報(bào)告》、原告的委托代理人詢問(wèn)施工負(fù)責(zé)人黃平的筆錄。經(jīng)審查，一審認(rèn)定的證據(jù)合法有效，可以作為本案定案的依據(jù)。一審認(rèn)定的事實(shí)本院依法予以確認(rèn)。本院認(rèn)為，上訴人作為城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，有在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃管理的法定職權(quán)。但是其對(duì)被上訴人違反規(guī)劃法行為進(jìn)行處罰時(shí)作出的第01號(hào)處罰決定適用法律錯(cuò)誤，一審判決予以撤銷(xiāo)是合法正確的，本院依法予以維持。本案中，被上訴人雖確實(shí)存在超規(guī)劃建設(shè)、無(wú)資質(zhì)單位設(shè)計(jì)、無(wú)資質(zhì)單位施工、未按規(guī)定辦理報(bào)建報(bào)監(jiān)手續(xù)等違法行為，依法應(yīng)予處理。但上訴人在查處過(guò)程中前后發(fā)出過(guò)三個(gè)通知，三個(gè)通知要求被上訴人針對(duì)該樓“是否存在著嚴(yán)重安全隱患”進(jìn)行整改，該樓應(yīng)否拆除視整改結(jié)果而定，這要求與《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款規(guī)定相符。被上訴人根據(jù)通知的要求為保存該樓采取了一系列積極的補(bǔ)救措施，花費(fèi)了大量的時(shí)間和金錢(qián)，可上訴人在被上訴人的整改結(jié)果尚未確定之前，即作出了第01號(hào)處罰決定，責(zé)令被上訴人拆除該樓第5至11層，該處罰決定顯然主要依據(jù)不足。因而上訴人以被上訴人確有違法行為應(yīng)予處罰為由，上訴請(qǐng)求維持該處罰決定無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，本院依法不予支持。但是被上訴人確有違法行為在前，雖然其已采取了積極的補(bǔ)救措施，但直至目前為止，該樓的安全性尚無(wú)定論，為了確保公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，并維護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益，應(yīng)由上訴人依法行使建設(shè)規(guī)劃行政管理職權(quán)，重新對(duì)被上訴人的違法行為進(jìn)行處理，并根據(jù)整改和檢測(cè)結(jié)果，依法作出具體行政行為。綜上所述，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，本院依法予以維持。上訴人上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十九條第(一)項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：一、維持河池市中級(jí)人民法院二00四年七月五日作出的(2004)河市行初字第2號(hào)行政判決。二、由上訴人羅城仫佬族自治縣建設(shè)局重新作出具體行政行為。二審案件受理費(fèi)100元，由上訴人羅城仫佬族自治縣建設(shè)局負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決。審判長(zhǎng) 王國(guó)昌代理審判員 朱曦雯代理審判員 李 艷 二OO四年十月十九日書(shū)記員 劉惠明
4、武鳴縣染織廠不服縣城鄉(xiāng)建設(shè)委強(qiáng)制拆除違章建筑決定案：
原告：南寧地區(qū)武鳴縣染織廠。法定代表人：李龍，廠長(zhǎng)。被告：廣西壯族自治區(qū)武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。法定代表人：伍紫瑞，主任。武鳴染織廠于1991年11月初，在沒(méi)有提出申請(qǐng)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在本廠第三號(hào)大門(mén)左側(cè)（原舊圩亭）筑建一道高2.2米，長(zhǎng)32米的水泥磚圍墻。建墻時(shí)武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱縣城建委）的下屬機(jī)構(gòu)武鳴縣城鄉(xiāng)管理監(jiān)察大隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱縣城管監(jiān)察大隊(duì)）曾對(duì)武鳴染織廠的違章行為進(jìn)行過(guò)制止，但該廠沒(méi)有停止建墻行為。11月21日，縣城管監(jiān)察大隊(duì)以自己的名義發(fā)出通知，限武鳴染織廠于11月27日以前自行拆除違章建筑的圍墻。該廠于同日向武鳴縣人民政府提交一份"關(guān)于要求保留東大門(mén)左側(cè)臨時(shí)圍墻的請(qǐng)示"同時(shí)抄送武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)�？h政府對(duì)此沒(méi)有答復(fù)，縣建委也未作出表示。該廠也未在通知規(guī)定的期限內(nèi)向法院起訴。1993年7月16日，縣城管監(jiān)察大隊(duì)又向武鳴染織廠發(fā)出通知，重申此圍墻屬違章建筑，限于7月23日前自行拆除，逾期將會(huì)同公安部門(mén)強(qiáng)行拆除。同月24日，城管監(jiān)察大隊(duì)以武鳴染織廠未經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，擅自在舊圩亭興建圍墻，違反了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條，《南寧市建筑管理若干規(guī)定》第十二條和武鳴縣《關(guān)于城鎮(zhèn)管理若干規(guī)定》第一條第四款的規(guī)定為由，作出《關(guān)于強(qiáng)制拆除染織廠違章建筑圍墻的決定》，并于當(dāng)天強(qiáng)制拆除；武鳴染織廠不服，以武鳴縣城建委為被告，向武鳴縣人民法院提起行政訴訟。原告訴稱：城管監(jiān)察大隊(duì)作出《關(guān)于強(qiáng)制拆除染織廠違章建筑圍墻的決定》，并自行強(qiáng)制拆除我廠的圍墻是違反法律程序和超越職權(quán)的具體行政行為，不但侵犯了我廠的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且損害了我廠名譽(yù)。其理由是：所建圍墻是在本廠區(qū)范圍內(nèi)。被告的下屬機(jī)構(gòu)城管監(jiān)察大隊(duì)下文通知我廠限期自行拆除后，我廠已向武鳴縣人民政府報(bào)告，請(qǐng)求補(bǔ)辦保留圍墻手續(xù)，縣政府未答復(fù)。7月24日上午9時(shí)許，城管監(jiān)察大隊(duì)雇請(qǐng)民工強(qiáng)行拆除，至當(dāng)日下午，該大隊(duì)才將《關(guān)于強(qiáng)制拆除染織廠的違章建筑圍墻的決定》送達(dá)我廠。城管監(jiān)察大隊(duì)不是獨(dú)立的行政主體，無(wú)權(quán)作出拆除決定，法律法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定該大隊(duì)具有強(qiáng)制拆除的權(quán)力，其行使的職權(quán)違反法律規(guī)定和法定程序。請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)城管監(jiān)察大隊(duì)（1993）10號(hào)《關(guān)于強(qiáng)制拆除染織廠違章建筑圍墻的決定》；恢復(fù)我廠圍墻原狀，公開(kāi)賠禮道歉，消除影響，恢復(fù)名譽(yù)。被告辯稱：武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)管理監(jiān)察大隊(duì)，系我委的下屬機(jī)構(gòu)，行使城建監(jiān)察職能。武鳴染織廠于1991年11月初，在沒(méi)有向我委申請(qǐng)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在本廠第三號(hào)大門(mén)左側(cè)（原舊圩亭）砌筑一道高2.2米、長(zhǎng)32米的圍墻，屬違章建筑，依法應(yīng)予拆除。請(qǐng)求法院維持監(jiān)察大隊(duì)強(qiáng)制拆除的決定�！笇徟小刮澍Q縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告武鳴縣建委是城市規(guī)劃的行政主管部門(mén)。主管本縣城市規(guī)劃管理工作，對(duì)違反城市規(guī)劃管理的行為依法應(yīng)由縣建委作出處理。城管監(jiān)察大隊(duì)作為縣建委的下屬機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法活動(dòng)中，卻以自己的名義對(duì)武鳴縣染織廠建筑的圍墻作出處理決定，并強(qiáng)行拆除，這一具體行政行為違反了法定程序，也超越了其法定的職權(quán)范圍。原告武鳴染織廠在沒(méi)有向縣建委申請(qǐng)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下擅自建筑圍墻是違法的，其所提出由被告恢復(fù)圍墻原狀，賠禮道歉，消除影響，恢復(fù)名譽(yù)的訴訟請(qǐng)求不予支持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第九條第二款，第三十二條、第四十二條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)的規(guī)定，該院于1993年12月3日作出判決：一、撤銷(xiāo)武鳴縣城管監(jiān)察大隊(duì)武城監(jiān)（1993）10號(hào)《關(guān)于強(qiáng)制拆除染織廠違章建筑圍墻的決定》。二、案件受理費(fèi)100元，由被告武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)負(fù)擔(dān)。武鳴染織廠不服一審判決，向南寧市中級(jí)人民法院提出上訴稱：被拆的圍墻建在本廠范圍內(nèi)，沒(méi)有向被告申請(qǐng)是欠妥的，從維護(hù)本廠治安，防止失盜，有利于生產(chǎn)和生活出發(fā)建筑該圍墻是必要的，保留也是有合理依據(jù)的。城管監(jiān)察大隊(duì)違法拆墻所造成的損失，被上訴人應(yīng)予賠償。請(qǐng)求二審法院判決被上訴人賠償經(jīng)濟(jì)損失2048.20元，公開(kāi)道歉、消除影響并負(fù)擔(dān)一切費(fèi)用。被上訴人武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)辯稱：上訴人擅建臨時(shí)圍墻，沒(méi)有任何法律手續(xù)，屬違章建筑物，理應(yīng)拆除；城管監(jiān)察大隊(duì)張貼城管簡(jiǎn)訊，目的是為了使城建法規(guī)深入人心，并不存在侵害上訴人名譽(yù)權(quán)的問(wèn)題。要求二審法院維持一審判決。南寧市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被上訴人武鳴縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)是城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，法律規(guī)定由其對(duì)違反城市規(guī)劃管理的行為進(jìn)行處理，但在處理上訴人武鳴染織廠違章建筑行為時(shí)，卻以其下屬機(jī)構(gòu)城管監(jiān)察大隊(duì)的名義發(fā)出通知和作出拆除決定，并強(qiáng)制執(zhí)行了這一決定，這明顯超越了該大隊(duì)的法定職權(quán)，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。上訴人武鳴染織廠在沒(méi)有取得建筑工程規(guī)劃許可證的情況下擅建圍墻，且不聽(tīng)制止，亦屬違法，不受法律保護(hù)，圍墻被拆引起的損失應(yīng)由自己承擔(dān)；其所提出的恢復(fù)原狀或賠償損失、公開(kāi)道歉，消除影響的請(qǐng)求本院不予支持。原審判決并無(wú)不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第九條第二款、第三十二條、第四十二條《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）款之規(guī)定，該院于1994年3月29日作出判決：駁回上訴，維持原判。
總共2頁(yè) 1 [2]
下一頁(yè)
