[ 蔡武 ]——(2010-5-17) / 已閱10899次
論政府信息公開(kāi)制度之完善
蔡武
[摘要]以瑞典《新聞報(bào)道自由法》（1776年）為先河，以美國(guó)《情報(bào)自由法》（1966年）為榜樣，西方其它國(guó)家如丹麥、挪威、法國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)、韓國(guó)以及日本等也紛紛效仿，都制定了政府信息公開(kāi)方面的法律。建立以信息公開(kāi)法為核心的政府信息公開(kāi)法律制度已經(jīng)成為世界性的趨勢(shì)。目前，全世界共有四十多個(gè)國(guó)家制定了專門的政府信息公開(kāi)方面的法律。 我國(guó)要實(shí)現(xiàn)行政管理體制公正透明這一目標(biāo)，也必須走政府信息公開(kāi)法治化的路子，2008年5月1日我國(guó)施行了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。本文試就《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，但由于其立法主體是政府，法律效力層級(jí)較低，而導(dǎo)致尚有許多不盡如人意的地方，本文擬就如何完善我國(guó)政府信息公開(kāi)立法進(jìn)行一定的分析。
[關(guān)鍵詞]政府信息公開(kāi)；理論基礎(chǔ)；人民主權(quán)利；監(jiān)督
一、政府信息公開(kāi)制度的基本理論
在政府信息公開(kāi)法律制度下，政府是否應(yīng)當(dāng)向公眾提供政府信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由民眾的權(quán)利決定的。政府信息公開(kāi)法律制度就是通過(guò)法律確立的保障公眾獲得政府信息權(quán)利的制度。人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論構(gòu)成了公眾獲得政府信息的權(quán)利的合理性，成為政府信息公開(kāi)制度的理論基礎(chǔ)。政府信息公開(kāi)，一般來(lái)說(shuō)就是指政府主動(dòng)或被動(dòng)地將在公共事務(wù)管理中掌握的公共信息依法定的程序、范圍、方式、時(shí)間向社會(huì)公開(kāi),以便社會(huì)成員能夠方便地獲取和使用。
�。ㄒ唬┤嗣裰鳈�(quán)。從行使權(quán)力的來(lái)源看，行政機(jī)關(guān)所享有的一切權(quán)力均來(lái)自于人民的權(quán)力和憲法的授權(quán)；從行政權(quán)力內(nèi)容看，行政權(quán)力涉及到國(guó)家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和組織管理，包括保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)秩序、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)和福利社會(huì)生活的方方面面。行政權(quán)力內(nèi)容的廣泛性決定了對(duì)它的監(jiān)督的重要性；從行政權(quán)的行使方式看，行使行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的。國(guó)家是根據(jù)人們訂立的契約建立的，大家必須服從公意。公意即為最高權(quán)力，即主權(quán)。主權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于人民。政府機(jī)關(guān)有義務(wù)向公眾公開(kāi)政府信息，人民有權(quán)獲得政府信息。
�。ǘ┲闄�(quán)（又稱了解權(quán)）。知情權(quán)是信息公開(kāi)的直接理論基礎(chǔ)�！爸闄�(quán)”其基本含義是指公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國(guó)家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息的權(quán)利，尤其是政務(wù)信息的權(quán)利。在現(xiàn)代法治國(guó)家，公民是國(guó)家社會(huì)政治生活的主體，無(wú)論是與公民眼前的切身利益息息相關(guān)的社會(huì)政治生活，還是事關(guān)國(guó)家命運(yùn)和社會(huì)發(fā)展大局，公民對(duì)此都享有知情權(quán)。知情權(quán)是一項(xiàng)原生性的基本權(quán)利，只有在對(duì)與自己權(quán)益相關(guān)的各種事務(wù)充分知曉的情況下，公民才能真正把握自己的生活，并對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任
二、政府信息公開(kāi)的必然性
從政府建設(shè)的趨勢(shì)而言，建立完善的信息公開(kāi)制度是順應(yīng)民主政治發(fā)展的必然之路。政府信息不僅是政府活動(dòng)的重要資源，更是社會(huì)的寶貴財(cái)富。政府信息資源的管理有效利用的前提是政府信息開(kāi)放和公開(kāi)。
（一）政府信息公開(kāi)能保障公眾參與管理國(guó)家事務(wù)。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。這就在憲法上確立了人民主權(quán)的原則，肯定了人民是國(guó)家權(quán)力的所有者。而人民權(quán)力的正確行使是以政府信息公開(kāi)和人民對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的知曉為前提的。因此，政府信息公開(kāi)反映了保障公民權(quán)利的內(nèi)在要求。
�。ǘ┱畔⒐_(kāi)能有效地與WTO規(guī)則接軌。WTO的一項(xiàng)重要法律原則是透明度，它要求成員方政府應(yīng)把與貿(mào)易有關(guān)的法律、規(guī)章、普遍適用的司法判例與行政裁決，均應(yīng)迅速予以公布，以使各國(guó)政府和貿(mào)易工作者熟悉它們。透明度原則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，反映到國(guó)內(nèi)法律當(dāng)中就是政府信息公開(kāi)、政策透明的有關(guān)規(guī)定。 我國(guó)制定信息公開(kāi)法，把政府信息公開(kāi)活動(dòng)規(guī)制起來(lái)，有利于我國(guó)履行透明度的法律義務(wù)。
�。ㄈ┱畔⒐_(kāi)能有效監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。政務(wù)信息公開(kāi)，要求將政務(wù)內(nèi)容、權(quán)力運(yùn)作過(guò)程等向公眾公開(kāi)，這就給予了人民群眾以知情權(quán)，加大了權(quán)力行使的透明度，把權(quán)力行使過(guò)程置于人民群眾的監(jiān)督之下，使人民群眾能夠充分了解政府的計(jì)劃、工作程序、辦事結(jié)果、政府內(nèi)部的工作紀(jì)律，為人民群眾進(jìn)行有效監(jiān)督提供制度保證。
�。ㄋ模┱畔⒐_(kāi)能最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息資源共享。制定政府信息公開(kāi)法，有助于社會(huì)公眾通過(guò)公開(kāi)的、公平的、合法的渠道及時(shí)獲取政府信息并加以利用，最大限度地減少信息阻塞、信息浪費(fèi)的現(xiàn)象，使政府信息能夠適時(shí)地轉(zhuǎn)化為社會(huì)物質(zhì)財(cái)富。同時(shí)，制定信息公開(kāi)法還可以促使政府依照法定義務(wù)提供其擁有的信息資源，社會(huì)公眾可以依據(jù)法定權(quán)利要求政府提供信息。這將有助于減少和避免信息資源的閑置與浪費(fèi)，促使實(shí)現(xiàn)資源共享，滿足社會(huì)各界對(duì)資源的需求。
三、如何完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度
雖然2008年5月1日我國(guó)施行了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，但信息公開(kāi)上還存在著尚待完善的地方。
�。ㄒ唬⿷�(yīng)盡早由全國(guó)人大制定《政府信息公開(kāi)法》
相對(duì)于世界上大多數(shù)法治國(guó)家以法律的形式規(guī)范政府信息公開(kāi)而言，我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》在效力層級(jí)上居于明顯的弱勢(shì)。從各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府信息公開(kāi)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本行政制度，應(yīng)當(dāng)以法律的形式來(lái)規(guī)定，行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過(guò)渡。 從我國(guó)的法律體系來(lái)看，政府信息公開(kāi)屬于對(duì)人民政府的權(quán)力義務(wù)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定制定法律而不是行政法規(guī)。
世界各國(guó)政府信息公開(kāi)立法通例是以信息公開(kāi)為原則，以免除公開(kāi)為例外，即未被法律明確規(guī)定可以免除公開(kāi)的信息，政府都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。我國(guó)也應(yīng)該明確信息公開(kāi)的這個(gè)基本原則。明確要求，信息公開(kāi)是政府的法定義務(wù)，沒(méi)有特定限制，所有政府信息均應(yīng)公開(kāi)。隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，許多非政府組織，包括企業(yè)、事業(yè)組織和多元化的社會(huì)團(tuán)體，都掌握著一定的社會(huì)資源和信息，從而享有可以支配他人的社會(huì)權(quán)力，這些社會(huì)主體的社務(wù)信息也應(yīng)相應(yīng)公開(kāi)才符合法治社會(huì)的要求。所以，廣義的信息公開(kāi)的義務(wù)主體，應(yīng)不限于國(guó)家機(jī)關(guān)，還有社會(huì)權(quán)力組織和社會(huì)公共團(tuán)體。也就是說(shuō)在我國(guó)應(yīng)當(dāng)將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他公共機(jī)構(gòu)納入到信息公開(kāi)的義務(wù)主體范圍。凡涉及公共利益的政策、規(guī)定、文件及其決策起草過(guò)程；法規(guī)及規(guī)章的起草情況；政府收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；政府財(cái)政收支情況；對(duì)投資和經(jīng)營(yíng)決策有重大影響的分層初步；規(guī)劃、政策和規(guī)定；本政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織、職能；本政府機(jī)關(guān)的辦事指南、政府信息目錄等等都要公開(kāi)。無(wú)論是日本、美國(guó)還是其他國(guó)家，確立信息豁免公開(kāi)例外，都是為了保護(hù)特殊種類的信息。這些信息的公開(kāi)可能造成危害國(guó)家利益和安全、影響公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定等使社會(huì)公共利益遭受重大損失；或者信息向未經(jīng)授權(quán)的人披露，就出現(xiàn)違反法律的行為。堅(jiān)持公開(kāi)是原則，不公開(kāi)屬于例外，可采用“排除法”對(duì)信息公開(kāi)的范圍以明確規(guī)定，即首先列舉哪些事項(xiàng)不能公開(kāi)，然后說(shuō)明排除不能公開(kāi)的事項(xiàng)都屬于公開(kāi)的范圍。如《美國(guó)信息自由法》第2條規(guī)定了九項(xiàng)免除公開(kāi)的政府文件。
通過(guò)在因特網(wǎng)上建立政府網(wǎng)站進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)，具有集中統(tǒng)一管理、隨時(shí)更新維護(hù)、可長(zhǎng)期保存、方便查詢利用、擴(kuò)大公開(kāi)范圍等多方面的優(yōu)勢(shì)、是推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的最有效的形式之一。 應(yīng)當(dāng)明確通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)信息，成為我國(guó)政府信息公開(kāi)的法定方式。信息公開(kāi)的程序，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)為主，特殊情況的申請(qǐng)公開(kāi)為輔�！墩畔⒐_(kāi)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不信息公開(kāi)所承擔(dān)的法律責(zé)任、責(zé)任追究制度以及公眾可以采取的救濟(jì)手段，如申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟、行政賠償。美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)政府信息公開(kāi)法都規(guī)定，針對(duì)這類案件，原告可以向法院提請(qǐng)司法審查。如果沒(méi)有相關(guān)的、比較完善的救濟(jì)制度，盡管制定了《政府信息公開(kāi)法》，政府信息公開(kāi)制度也很難真正施行。
�。ǘ┲贫ê屯晟破渌嚓P(guān)法律制度，以保障信息公開(kāi)法律實(shí)現(xiàn)
首先，修訂《保密法》及其相關(guān)配套法規(guī)。我國(guó)1988年制定的《保密法》，其中諸如對(duì)定密、解密程序、泄密處罰以及救濟(jì)機(jī)制等重要制度設(shè)置上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要�！侗Ｃ芊ā返男薷氖紫葢�(yīng)當(dāng)解決兩個(gè)問(wèn)題。一是合理界定國(guó)家秘密的范圍，大幅度縮減保密范圍。在我國(guó)，對(duì)于保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開(kāi)一直沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)或統(tǒng)一的規(guī)定，結(jié)果，造成了定保密范圍過(guò)大，從而使一部分非保密文件也完全對(duì)公眾封鎖和保密。二是應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范定密，科學(xué)解密的相關(guān)制度。由于定密制度不完善等原因，導(dǎo)致國(guó)家秘密偏多、密級(jí)偏高的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。因此，要完善定密監(jiān)督程序，做到依法行使定密權(quán)，應(yīng)明確規(guī)定解密的權(quán)限和程序，強(qiáng)化解密活動(dòng)的監(jiān)督制約。切實(shí)改變目前實(shí)踐中只定密，不解密，甚至國(guó)家秘密“終身制”的現(xiàn)象。
其次，修改《檔案法》。政府信息實(shí)際上分為檔案和非檔案文件，檔案由《檔案法》調(diào)整，要受到30年期限的限制；非檔案文件尚無(wú)任何法律調(diào)整，因而無(wú)法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理。這樣一來(lái)，檔案法實(shí)際上限制了檔案類政府信息向公眾開(kāi)放。同一個(gè)政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無(wú)法律調(diào)整雖有公開(kāi)的可能，但公開(kāi)的內(nèi)容可能會(huì)無(wú)跡可查。可見(jiàn)，檔案法的規(guī)定不但不利于政務(wù)公開(kāi)，反而限制了政務(wù)公開(kāi)。
最后，加快制定我國(guó)的《隱私權(quán)法》立法。信息公開(kāi)法的個(gè)人信息例外只是對(duì)個(gè)人信息披露的保護(hù)。在我國(guó)信息公開(kāi)法律制度發(fā)展的過(guò)程中，必須認(rèn)識(shí)到個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)對(duì)政府信息公開(kāi)的意義，并加快數(shù)據(jù)保護(hù)法的立法工作，保護(hù)個(gè)人隱私，促進(jìn)個(gè)人信息的流動(dòng)。其內(nèi)容應(yīng)包括個(gè)人信息保護(hù)，電子監(jiān)控，新聞出版，行政機(jī)關(guān)公務(wù)行為等方面的隱私權(quán)保護(hù)。隱私權(quán)法作為政府信息公開(kāi)法律制度建設(shè)的一部分，對(duì)世界各國(guó)的信息公開(kāi)法律制度的順利實(shí)施發(fā)揮了不可替代的作用。
南昌大學(xué)在職法碩2007級(jí) 蔡 武
