[ 劉長秋 ]——(2010-6-28) / 已閱13485次
冷靜看待新《國家賠償法》
劉長秋
2010年4月29日，十一屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議在北京閉會(huì)，會(huì)議表決通過了《中華人民共和國國家賠償法<修正案>》（以下簡稱新《國家賠償法》）。該法對行政賠償、刑事賠償、賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等方面作出了很多新規(guī)定，在賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)上取得了重大進(jìn)步，不僅完善了賠償程序，暢通了賠償范圍，而且還歷史性地規(guī)定了“精神損害撫慰金”的問題，使精神損害賠償也被納入了國家賠償?shù)姆秶�。依�?jù)規(guī)定，該法將于2010年12月1日起實(shí)行。
作為完善我國社會(huì)主義法律體系的重要一步，新《國家賠償法》的通過有著非比尋常的重大意義。該法的通過不僅使得我國國家賠償?shù)姆秶訌V泛、更加明確，賠償?shù)某绦蚝唾r償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、更加完善，而且也使得法律的可操作性變得更強(qiáng)。例如，新法取消了原《國家賠償法》有關(guān)違法歸責(zé)原則的規(guī)定，使得公民因國家機(jī)關(guān)及其工作人員合法行使職權(quán)而遭受權(quán)益損害的情況也納入國際賠償?shù)姆秶�；新法取消了原《國家賠償法》要求賠償請求人申請刑事賠償時(shí)須由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn)的規(guī)定，簡化了賠償程序；新法增加了對精神賠償進(jìn)行了明確規(guī)定，使立法的內(nèi)容更加人性化；新法增加了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)當(dāng)場出具加蓋本行政機(jī)關(guān)印章并注明收訖日期的書面憑證的規(guī)定，有利于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償義務(wù)的及時(shí)履行……。這些對于保護(hù)公民、法人和其他組織依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促使國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以促進(jìn)社會(huì)和諧等，顯然都能起到極大的推動(dòng)作用。就此而言，這樣一部法律修正案的通過足以值得我們歡呼雀躍。然而，另一方面，在中國的特殊國情以及我國多年法治建設(shè)中所形成的“重立法而輕法律信用”的思維慣性并加之該法自身所內(nèi)含的一些顯見缺憾面前，對這樣一部理論上有著重大意義之法律的通過，我們除了要抱以熱烈的掌聲和滿腔的期望之外，恐怕更需要到是保持足夠的冷靜與理性；換言之，我們必須要清醒地預(yù)見到該法在我國法治實(shí)踐中所能夠發(fā)揮的實(shí)際作用與人們對它的過高期望之間所可能會(huì)出現(xiàn)的巨大反差，不宜過于迷信該法在公民權(quán)利救濟(jì)方面的作用。
之所以不宜過于迷信該法在公民權(quán)利救濟(jì)方面的作用而更應(yīng)保持冷靜與理性，首先與我國的特殊國情有著直接的關(guān)系。在我國，新《國家賠償法》在理論上應(yīng)當(dāng)能夠很好地發(fā)揮其自身在公民權(quán)利救濟(jì)方面的作用，然而，多民族、多人口以及因此而帶來的社會(huì)矛盾復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)所必然招致的維穩(wěn)需要，卻決定了《國家賠償法》不太可能會(huì)成為一部單純追求權(quán)利救濟(jì)的權(quán)益保障法，而更可能會(huì)是一部以“促和諧、求穩(wěn)定”為首要目標(biāo)的秩序維護(hù)法。在其首要價(jià)值目標(biāo)在于追求社會(huì)穩(wěn)定而非權(quán)利救濟(jì)的背景下，《國家賠償法》在公民權(quán)利救濟(jì)方面所能夠具有的作為就必然是有限的——至少要低于一部以權(quán)利救濟(jì)為首要價(jià)值目標(biāo)的《國家賠償法》所能夠發(fā)揮的作用！而就其規(guī)則設(shè)置及制度安排所顯現(xiàn)出來的理念來看，無論是舊《國家賠償法》還是新《國家賠償法》，其首要著眼點(diǎn)顯然都在于維護(hù)穩(wěn)定而非權(quán)利救濟(jì)，其責(zé)任追究方面的訴求要遠(yuǎn)大于其權(quán)利救濟(jì)方面的需要。在這種背景下，無論新《國家賠償法》相對于原《國家賠償法》而言在立法內(nèi)容的合理性上取得了多少進(jìn)步，它都不太可能會(huì)在公民的權(quán)利救濟(jì)方面顯現(xiàn)出其本應(yīng)為人們所關(guān)注和期待的作為。就此而言，過于迷信新《國家賠償法》對公民權(quán)利救濟(jì)方面的作用可能會(huì)無助于我們對這部法的理解與推進(jìn)。
其次，對新《國家賠償法》的認(rèn)識(shí)保持足夠的冷靜與理性也是反思我國多年法治建設(shè)中所形成的“重立法而輕法律信用”之思維慣性的必然結(jié)果。因?yàn)閺奈覈嗄甑姆ㄖ螌?shí)踐來看，重立法建設(shè)而輕法律信用亦即輕視法律自身的貫徹實(shí)施，一直都是我國法治建設(shè)的一個(gè)流弊。而這一流弊直接導(dǎo)致了很多法律在我國都陷入了過于紙面化的怪圈，無法在實(shí)踐中發(fā)揮其本應(yīng)有的作用。《國家賠償法》作為直接挑戰(zhàn)國家公權(quán)的一部法，自然也難以例外。實(shí)際上，《國家賠償法》在1995年1月1日生效實(shí)施之初，曾獲得空前贊譽(yù)，人們寄希望于這部法律能“最大限度地減少冤假錯(cuò)案”，維護(hù)公民的合法權(quán)益。而對該法的這樣一種高期待一直都有增無減，該法甚至曾一度被認(rèn)為是中國法治建設(shè)過程中乃至中國民主法治史上的一個(gè)里程碑式的事件，人們對這部法律的期待與厚望由此不難見一斑！然而，相比于《國家賠償法》的高調(diào)誕生以及其頒布和實(shí)施之初人們寄予它的厚望，這部法律的實(shí)施過程卻是比較令人失望的�，F(xiàn)實(shí)中，這部法律一直飽受“門檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、程序亂”等問題的困擾，遠(yuǎn)沒有在公民權(quán)利救濟(jì)方面發(fā)揮出應(yīng)有的能量，以至被人們戲稱為“國家不賠法”。這一點(diǎn)，無論是從曾經(jīng)讓我們感覺荒唐至極的“處女嫖娼案”上，還是從讓我們洞見“自由不值錢”的“史延生案”中，抑或是從曾經(jīng)讓我們慨嘆死權(quán)對抗公權(quán)之艱難的“胥敬祥案”里，都不難到印證。
在震驚全國的“處女嫖娼案”中，19歲少女麻旦旦被陜西涇陽縣公安局以“賣淫”為名拘留，被迫兩次做處女鑒定后，才得以證明清白。但最后的結(jié)果卻是，作為受害人的麻旦旦不但在精神上所遭受的重大創(chuàng)傷無從彌補(bǔ)，而且總共只獲得了74元的國家賠償。在“史延生案”中，因“搶劫”被判處死刑緩期兩年執(zhí)行，后被證明是冤案的受害人史延生在被錯(cuò)誤羈押5101天之后，最終僅獲賠6000余元，以至引發(fā)了輿論關(guān)于“一天的自由才折價(jià)1元多”之唏噓。而在歷時(shí)多年終于通過司法路徑得以洗清沉冤的“胥敬祥案”中，最終獲得52萬余元國家賠償款的胥敬祥顯然也并沒有感受到一絲半毫的輕松，尤其是在經(jīng)歷了申請國家賠償長達(dá)4年半的、歷經(jīng)無數(shù)次申訴和上訪的艱難與苦盼之后……。由于我國多年法治建設(shè)中所形成的只強(qiáng)調(diào)立法建設(shè)而忽視法律信用建設(shè)之慣性思維的影響，《國家賠償法》在運(yùn)行15年期間所帶給人們的失望與失落恐怕絲毫不會(huì)少于其最初所給予人們的期望與希望。以此觀之，在后來的“清潔女工拾金案”中，因?yàn)樽C據(jù)不足而未被提起公訴的女清潔工梁麗之所以會(huì)在恢復(fù)自由之后決定放棄申請國家賠償，所折射出的除了作為私權(quán)主體之個(gè)人在面對作為公權(quán)主體之國家時(shí)的無奈之外，更多的恐怕是對《國家賠償法》這樣一部法律的不信任！
而除去以上兩個(gè)重要因素之外，作為公權(quán)力與私權(quán)利相互博弈之最新結(jié)果的新《國家賠償法》在規(guī)則的設(shè)置與制度的安排上，顯然也難以讓我們對其能夠在公民權(quán)利救濟(jì)方面所發(fā)揮的作用抱有過高期待。盡管新法的修訂較之與舊法而言具有了明顯的進(jìn)步，但顯然依舊有一些缺憾。質(zhì)言之，新法不但未能在行政不作為造成損害的國家賠償方面獲得突破，而且還對國外立法實(shí)踐中普遍采納的結(jié)果歸責(zé)原則進(jìn)行了妥協(xié)性變通，規(guī)定了“錯(cuò)拘在法定時(shí)限內(nèi)不賠”及“錯(cuò)捕后酌定不起訴的不賠”兩項(xiàng)可能會(huì)引發(fā)爭議內(nèi)容。而這些顯然都會(huì)形成對新《國家賠償法》發(fā)揮其私利救濟(jì)功能帶來不確定性影響。具體來說：新《國家賠償法》未能在行政不作為造成損害的國家賠償方面獲得突破。從近年來我國不斷發(fā)生的各類重大安全事故的成因上來看，無論是包括“三鹿奶粉事件”在內(nèi)的重大食品安全事件的出現(xiàn)，還是包括“山西黑磚窯事件”在內(nèi)的各類勞動(dòng)侵權(quán)事件的發(fā)生，抑或是包括“山西疫苗事件”等在內(nèi)的各類藥品安全事故的形成，相關(guān)的行政主管機(jī)關(guān)都在其中扮演了行政不作為的不光彩角色，而這也成為導(dǎo)致這些重大事故發(fā)生的一個(gè)不容抹殺的原因。在這種情況下，要求政府為這類事件中的受害人買單則不但可以督促各級(jí)政府更好、更積極主動(dòng)、盡職盡責(zé)地行使其自身職權(quán)，而且也完全合乎社會(huì)對公權(quán)的期望以及現(xiàn)代法治所追求之正義理念。但遺憾的是，新《國家賠償法》卻并沒有在這方面獲得突破。不僅如此，新《國家賠償法》盡管取消了原法所確立的違法歸責(zé)原則，并以“有條件”的結(jié)果歸責(zé)賠償原則取而代之，從而擴(kuò)大了國家賠償?shù)姆秶�，但作為結(jié)果歸責(zé)賠償之例外的“錯(cuò)拘在法定時(shí)限內(nèi)不賠”及“錯(cuò)捕后酌定不起訴的不賠”卻很容易成為行使偵查、檢察職權(quán)的司法機(jī)關(guān)為其錯(cuò)拘錯(cuò)捕行為進(jìn)行開脫的理由。正像有律師所評論的“‘錯(cuò)拘在法定時(shí)限內(nèi)不賠’及‘錯(cuò)捕后酌定不起訴的不賠’兩個(gè)規(guī)定就像兩個(gè)不安全的尾巴，如果在執(zhí)行中不加以嚴(yán)格限制，很容易被當(dāng)成不賠償?shù)慕杩�。”新法中的以上這些問題無疑都給該法在今后實(shí)施蒙上一層陰影，使該法的實(shí)效大打折扣！
立足于以上分析，筆者認(rèn)為，對于新修正的《國家賠償法》，我們固然要對其寄予足夠的期望，并要為其內(nèi)容之更具合理性、更加人性化和更富操作性而歡呼，但更需要清醒地認(rèn)識(shí)到這部法律在運(yùn)行過程中所可能會(huì)遭遇到的現(xiàn)實(shí)困難。因?yàn)楫吘梗挥挟?dāng)我們對這樣一部法律的認(rèn)識(shí)保持足夠的冷靜和理性時(shí)，我們才能夠坦然地接受其實(shí)然與應(yīng)然之間所形成的巨大反差，也才能夠?yàn)榭s小這一反差做一些更務(wù)實(shí)的工作！在當(dāng)前我國法治建設(shè)的成果尚不足以令全社會(huì)都保持和保證對法律所本應(yīng)有的足夠尊重更毋寧說信仰的情況下，這對我們而言顯然是更有意義的！
------本文《發(fā)表于《社會(huì)觀察》2010年第6期。
劉長秋(shangujushi@sina.com)
（200020 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）
