[ 尹振國 ]——(2010-8-12) / 已閱15034次
從司法規(guī)律入手治理司法腐敗 ——————兼論司法改革的方向
尹振國
腐敗的泛濫，對政權(quán)的穩(wěn)固、執(zhí)政黨的地位的維系、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的穩(wěn)定、國家的安全、社會良好道德風(fēng)尚的維持構(gòu)成了巨大的威脅，古今中外，概莫能外。在所有的腐敗中，司法腐敗是對民眾法治信心打擊最大的腐敗，對社會公平正義危害最為嚴(yán)重的腐敗。司法是維護(hù)社會正義的最后一道防線，是保障公民權(quán)利受到非法侵犯后得以救濟(jì)的最后一道屏障，是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵一環(huán)。公正是司法的靈魂，而司法腐敗正是違背了司法的根本要求。 “一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。犯罪是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源”。 追求公正公平是人類的天性，而司法腐敗損害了人們對司法機(jī)關(guān)的信賴，削弱司法機(jī)關(guān)的公信力，侵蝕社會公平正義的基礎(chǔ)。如果沒有司法公正，那么世界再無公正可言。
胡錦濤在十七屆中紀(jì)委三次全會上指出：“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務(wù)，不堅決懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系就會受到嚴(yán)重?fù)p害，黨的執(zhí)政地位就有喪失的危險，黨就有可能走向自我毀滅”。這個論斷，說明了腐敗的嚴(yán)重危害性,也說明反腐敗斗爭的重要意義。預(yù)防和懲治腐敗行為，最根本的還是要靠法治。治理司法腐敗也要靠法治，要從司法規(guī)律入手，落實司法獨立原則，革除司法地方化、行政化的弊端，繼續(xù)推進(jìn)法官職業(yè)化、專業(yè)化，構(gòu)建科學(xué)的法官遴選制度和法官管理制度，用制度來遏制司法腐敗。
一、理性地看待司法腐敗
司法腐敗是指司法機(jī)關(guān)（這里僅指法院）的工作人員在司法活動中，為了謀求和保護(hù)不正當(dāng)?shù)膫�人利益、地方利益、部門利益，利用司法職權(quán)進(jìn)行權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)情交易、權(quán)色交易，以至司法不法，司法不廉，司法不公，從而損害國家、社會和公民合法權(quán)益的行為，其本質(zhì)是司法權(quán)的異化和司法權(quán)的濫用。
毋庸諱言，在我國社會各個領(lǐng)域廣泛存在著腐敗現(xiàn)象，腐敗已呈蔓延趨勢。與其他領(lǐng)域的腐敗相比，司法腐敗的無論是涉案人數(shù)還是涉案金額與黨政腐敗相比，簡直是小巫見大巫。這當(dāng)然不是“五十步笑十步”，只是提醒我們在整個社會腐敗蔓延的形勢下，司法要獨善其身恐怕是很難的事情。要徹底遏制司法腐敗，必須同時遏制其他領(lǐng)域的腐敗，必須從司法腐敗易滋生的部位和環(huán)節(jié)入手。從近年來我國查處的省部級以上高官的情況來看，司法類官員的比例并不高，而高層司法類官員被查處通常也并非行使司法權(quán)中的貪污受賄行為，更多的是基本建設(shè)領(lǐng)域、執(zhí)行、拍賣領(lǐng)域的問題，涉及的罪名絕大多數(shù)是受賄罪，很少涉及徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪。從一般司法官員違法犯罪所涉金額來看，也比黨政官員的涉案金額要小得多。例如原廣東省高級人民法院院長麥崇楷，個人受賄106萬，判處有期徒刑15年；原湖南省高級人民法院院長吳振漢受賄607萬，判處死緩，其受賄的主要部分來自于執(zhí)行、拍賣環(huán)節(jié)，而非審判。2002年，武漢市中級人民法院13名法官涉案，其中涉案人員受賄金額最多的高達(dá)70多萬元，最少的有7萬元；原院長周文軒則因為幫別人辦案子、承包業(yè)務(wù)、職務(wù)升遷等，共受賄12筆，總計93萬元，也非單純的審判。2006年被查處的深圳中級人民法院的系列受賄案件，也是發(fā)生在執(zhí)行、拍賣領(lǐng)域。[1]震驚全國的最高人民法院副院長黃松有貪腐案，河北省廊坊中級人民法院一審認(rèn)定黃松有犯貪污、賄賂罪，涉案金額510萬元，判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，沒收個人全部財產(chǎn)。黃松有是1949年以來，因涉嫌貪腐被查處的級別最高的司法官員。黃松有案還是發(fā)生在執(zhí)行、拍賣領(lǐng)域。有報道統(tǒng)計，全國70%落馬的法官與司法拍賣有關(guān)。重慶市高級人民法院原副院長張弢、執(zhí)行庭原副庭長烏小青的落馬，皆涉嫌在司法拍賣中違規(guī)。從黨政官員貪腐涉案金額來看，例如赤峰市原市委副書記、市長徐國元在赤峰市工作的6年間，狂斂錢財3200余萬元，中石化原副總經(jīng)理陳同海受賄近2億元，被判處死緩。
司法權(quán)最核心的是審判權(quán)，從我國司法腐敗的領(lǐng)域來看，主要集中在執(zhí)行、司法拍賣領(lǐng)域，很少涉及審判權(quán)�？梢哉f，我國的司法腐敗的范圍和程度不是十分的突出。那么，為什么社會和媒體特別關(guān)注司法腐敗。原因有以下幾點：其一，司法是守護(hù)社會公平正義的最后一道防線，司法權(quán)是遏制其他腐敗現(xiàn)象的最后一個關(guān)口，司法腐敗污染的是水源，它給社會的心理沖擊是巨大的；其二，司法腐敗的曝光率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他腐敗現(xiàn)象。有新聞價值的案件才容易被報道、被關(guān)注，而決定一個案件是否具有新聞價值就在于“那里是否有故事”，“故事”可以是“不同尋常的犯罪行為、引起民眾緊張的事件、有關(guān)媒體自身的案件、政治性案件、名人的案件等等�！盵2]而法院的案件特別是刑事案件是產(chǎn)生“故事”的富礦，加上我國法治傳統(tǒng)的缺失，民眾認(rèn)為法官和法官職業(yè)充滿神秘感，法官貪腐與黨政官員貪腐更能吸引民眾的眼球。因為只有那些激起民眾興趣點、興奮點、發(fā)泄點的吸引眼球的案件才會納入輿論監(jiān)督的視野。其三，司法權(quán)行使中所涉及的案件都有具體的當(dāng)事人。無論事情大小，對當(dāng)事人來說，都是大事，都需要寸土必爭；其四，我國多專制傳統(tǒng)，少法治傳統(tǒng)。我國提出“依法治國”的方略不過13年，我國的民眾特別是農(nóng)村的民眾還缺少現(xiàn)代社會的法治知識和經(jīng)驗，律師業(yè)的欠發(fā)達(dá)，司法權(quán)威不夠，廣大民眾對法院基于形式理性做出的裁判不理解，甚至存在抵觸情緒，信訪不信法。所以，司法腐敗更容易激起民眾的憤怒。
因此，要理性、冷靜地看待司法腐敗。不能因為司法領(lǐng)域幾人違法犯罪，就認(rèn)為整個法官群體、整個司法機(jī)關(guān)都有問題，甚至比其他領(lǐng)域更嚴(yán)重；不能因為少數(shù)人司法腐敗，就否定司法改革的成果，走回頭路，以為司法腐敗是司法獨立所致，認(rèn)為不要法官專業(yè)化、職業(yè)化，違背司法規(guī)律，搞司法民粹主義，矯枉過正。但是，司法腐敗也給我們以警示，中國正處于從人治、半人治社會向法治社會轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，法律制度對于市場經(jīng)濟(jì)、政治體制、公民社會等都起到了重要作用，隨著民眾權(quán)利意識的覺醒和法治作用的增強(qiáng)，人民對司法的要求和需求必然越來越高，這就對我們法官提出了更高的要求。法官應(yīng)更愛惜自己的羽毛，不要對法治的信心，不要辜負(fù)以前的辛苦努力。
二、司法腐敗發(fā)生的主要原因
司法腐敗產(chǎn)生的主要原因是司法的行政化、地方化、非中立性，法官的官僚化、非專業(yè)化、非職業(yè)化等，這些因素恰恰背離了司法權(quán)被動性、中立性、合法性、程序性、專屬性、職業(yè)化、終局性的本性�？梢哉f司法腐敗是背離司法本性，不尊重司法規(guī)律所致。
1、司法行政化。張衛(wèi)平教授曾對我國法院體制行政化下過定義。他認(rèn)為：“法院體制行政化是指法院在整個體制構(gòu)成和運作方面與行政管理體制構(gòu)成和運作有著基本相通的屬性，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運作模式建構(gòu)和運行的�！盵3]這里的法院體制行政化實際上指的是司法體制的行政化。司法行政化表現(xiàn)在內(nèi)外兩個方面：在內(nèi)部，廣泛存在著案件審批制度，重大疑難負(fù)責(zé)案件由庭長或者審委會定案，承辦法官無自主權(quán)，法院管理行政化，法官職務(wù)行政化；在外部，地方法院似乎稱為上級法院或者本級黨政機(jī)關(guān)的一個部門，憲法地位難以落實。司法行政化違背了司法規(guī)律，使司法權(quán)行政化，破壞了司法公正、阻礙了法官獨立審判權(quán)力的實現(xiàn)，影響了司法的審級制度，加劇了司法地方保護(hù)主義，不利于國家的政令統(tǒng)一。同樣，要想實現(xiàn)黨的政策和法律的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行，必須破除司法行政化。
2、司法地方化。破除司法地方化。司法權(quán)是國家主權(quán)的一部分，具有中立性和國家統(tǒng)一性的特征。法官在審理案件的時候，適用的是國家的法律，是訴訟主體之間的中立者，是介入國家與社會、政府與公民、公民與公民之間的公正裁決者。司法權(quán)的國家統(tǒng)一性特征決定了它必須作為一項統(tǒng)一的、不可分割的權(quán)力被行使，司法權(quán)只能由國家法院來行使，法官只能是國家的法官，法院只能是國家的法院。“對任何其他權(quán)力或者機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)都將最終影響到司法權(quán)的獨立性、中立性與權(quán)威性，因為任何對其他權(quán)利或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的結(jié)果都將使干預(yù)變得不可避免。在國家立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三項權(quán)力中，司法權(quán)是唯一不可被分割和下放的權(quán)力，司法權(quán)的被分割與下放（此即司法地方化）將不但無助于三權(quán)中最薄弱之司法權(quán)的強(qiáng)大，最終還將因為司法的割據(jù)影響到國家的統(tǒng)一�！盵4]
在目前的權(quán)力框架下，司法權(quán)是分散的，法院按照行政區(qū)劃設(shè)置，地方法院稱為名副其實的“地方法院”，我國地方法院無獨立的用人權(quán)、財權(quán)受制與之同級的地方政府，這直接導(dǎo)致法院聽命于地方政府，喪失中立、公正的品格，給司法地方化和地方保護(hù)主義打開方便之門。司法地方化的后果就是：在涉及到外地人與本地人的糾紛或者涉及到公民與本地政府的糾紛時，法院很難做出公正的裁判。公民寧可信訪也不信法。
3、司法的非中立性。我國司法的非中立性與司法的行政化和地方化有密切的關(guān)系。我國的政治體制構(gòu)架決定了我國的司法權(quán)無法對立法權(quán)、行政權(quán)形成有效的權(quán)力制衡。行政權(quán)經(jīng)常突破邊界對司法權(quán)進(jìn)行粗暴干涉，例如“史上最牛公函”脅迫法院要求駁回村民索賠。陜西省國土資源廳面對陜西省高級人民法院生效的判決，居然以會議決定否定生效的法院判決，引發(fā)群體性械斗。之前，竟然有地方行政機(jī)關(guān)發(fā)函警告最高法院不要維持省高院的裁判。司法部門是“最不危險的部門”，“行政部門不僅具有榮譽(yù)地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌著共同體的武力。立法機(jī)關(guān)不僅掌握財權(quán)，且制定調(diào)整每個公民的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)則。與此相反，司法部門既無軍權(quán)、又無財權(quán)，既不能支配社會的力量，也不能支配社會的財富，而且不能采取任何主動的行動。故可正確斷言：司法部門既無強(qiáng)力、又無意志，而只有判斷；而且即使為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量�！盵5]
現(xiàn)實中的司法非中立性的一個表現(xiàn)是將執(zhí)行權(quán)、鑒定權(quán)、拍賣權(quán)賦予法院。執(zhí)行權(quán)、鑒定權(quán)、拍賣權(quán)從本質(zhì)上來說是一種行政權(quán)，本來應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)來行使（西方法治國家就是如此）。如果交由法院行使，法院既無執(zhí)行的人力、物力、財力（執(zhí)行難），也損害法院公正形象（既裁判，又執(zhí)行），更無效率，所以為民眾詬病。
現(xiàn)代法治的要義是以法律制約權(quán)力。如果法院沒有與行政、立法相抗衡的權(quán)力，法院不能獨立，自身尚處于弱勢，權(quán)力不斷受到侵害，如何中立裁判，確保公正？如何維護(hù)公民的合法權(quán)利？如何擔(dān)當(dāng)制約權(quán)力，建設(shè)法治國家的重任？
4、法官的官僚化、非專業(yè)化、非職業(yè)化。我國法官的職級套用行政官員的職級（職級比同級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員低），法官等級制形同虛設(shè)，這導(dǎo)致法官官僚化。法院內(nèi)部形成從普通法官、庭長、院長的等級觀念，上級法院由監(jiān)督下級法院變成領(lǐng)導(dǎo)下級法院，法官不是對法律負(fù)責(zé)，而是對上級負(fù)責(zé)，對上級惟命是從，法院裁判變成請示、批復(fù)。由于行政級別直接與待遇、升遷掛鉤，法官往往關(guān)注的不是業(yè)務(wù)，而是職務(wù)。法官的官僚化直接導(dǎo)致上級、領(lǐng)導(dǎo)的意志代替法律，只要法院個別領(lǐng)導(dǎo)和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)腐敗就會導(dǎo)致大量的不公正的裁判出現(xiàn)。
客觀的歷史造成法院等司法機(jī)關(guān)進(jìn)人門坎太低，法官來源成分復(fù)雜，許多人沒接受過正規(guī)法律教育便成為法官。盡管國家實行國家統(tǒng)一司法考試制度，對提高司法人員的素質(zhì)發(fā)揮了重要的作用。但是仍然有相當(dāng)數(shù)量的不合格人員進(jìn)人法院，而且在法院擔(dān)任副院長、院長不需要通過司法考試。甚至出現(xiàn)“法盲法院院長”、“三陪女做法院院長”的新聞。據(jù)報道，全國30多個高級法院的院長大多數(shù)沒有受過正規(guī)的法律教育，系黨政官員調(diào)入法院任職。高級法院如此，其他法院更加普遍。美國、日本、德國等法治國家對法官任職條件要求相當(dāng)嚴(yán)格，除了要求受過正規(guī)的法律教育之外，還要從事一段時間的法律實踐。美國沒有法律本科教育，所有從事法律職業(yè)的人都必須接受法律碩士教育。反觀我國，我國法官的專業(yè)化、職業(yè)化程度還比較低。法官職業(yè)和醫(yī)生職業(yè)一樣是專業(yè)化程度很高的職業(yè)，普通人如果沒有受過正規(guī)、系統(tǒng)的法律教育，就難以理解法律的精神和價值�！胺杀仨毐恍叛�，否則形同虛設(shè)�！币粋�對法律都不了解的人難以對法律產(chǎn)生熱愛，更不用說信仰了�，F(xiàn)實中，很多貪腐的法官法律素質(zhì)偏低，對法律的理解與尊重不夠，尤其是沒有法律背景的人高居官位，視法律為工具，缺乏法律信仰。
三、尊重司法規(guī)律 治理司法腐敗
現(xiàn)實中出現(xiàn)的信訪潮、大量的群體性事件，和司法系統(tǒng)不能公正、高效、權(quán)威地處理糾紛，不能很好滿足民眾對公平正義的訴求不無關(guān)系。事實上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的清明、社會的進(jìn)步需要一個獨立、公正、高效、權(quán)威的司法體系。
上面已經(jīng)分析，司法腐敗是背離司法本性，不尊重司法規(guī)律所致。以此，遏制司法腐敗必須從尊重司法規(guī)律入手，主要通過制定和執(zhí)行符合司法本性，反映司法規(guī)律的制度，靠制度管人，靠制度管權(quán)。
1、進(jìn)行制度創(chuàng)新，實現(xiàn)真正的司法獨立。司法獨立是司法公正的前提，而司法公正包括司法權(quán)的獨立、法院的獨立和法官的獨立。分析眾多的司法腐敗案，其中很多是由于案外黨政官員干涉，使得審判人員不能依據(jù)事實和法律去裁判。要確保司法獨立，首先要處理好司法與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，司法與人大的關(guān)系，司法與行政的關(guān)系。其次要去除司法的地方化、行政化。再次是法院內(nèi)部管理的去行政化。打破法院目前單一的行政管理體制，對法官實行不同于普通公務(wù)員、符合司法工作規(guī)律和法律職業(yè)特點的單獨序列管理制度。
就保障法官獨立行使審判權(quán)而言，至少要建立以下制度：其一是司法的經(jīng)費保障制度。法院的經(jīng)費由中央統(tǒng)一劃撥，不再依賴地方政府。2008年11月28日，中共中央政治局通過了最新的司法改革報告，從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)法治國家的戰(zhàn)略高度，對司法體制改革做出了戰(zhàn)略部署。此輪改革的重點之一是政法經(jīng)費保障，即將基層法院財政納入中央財政預(yù)算，由中央財政予以保障，由此改變基層法院依賴地方政府的現(xiàn)狀。其二是中、高級法院的設(shè)置不再按行政區(qū)劃設(shè)置，應(yīng)按照人口數(shù)量和案件數(shù)量來設(shè)置。其三是法官的任命制度。地方法院法官的任命權(quán)統(tǒng)一由省級人大行使。其四是改革審委會制度。對審委會進(jìn)行專業(yè)化改造，設(shè)立專業(yè)委員會。
2、構(gòu)建以法院為中心的訴訟模式。權(quán)力失去制約必然產(chǎn)生腐敗。在我國，公安機(jī)關(guān)的政治地位比法院高，事實上，法院難以對公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督，尋釁逼供、冤假錯案時有發(fā)生。必須進(jìn)行制度改革，構(gòu)造以審判為中心的訴訟模式，審判前的任何限制公民權(quán)利和自由的行為要由中立的法院簽發(fā)許可令狀，公安的偵查活動、檢察院的起訴活動必須經(jīng)法官進(jìn)行合法性審查。
另外，可以將民事執(zhí)行權(quán)、拍賣權(quán)等具有行政屬性的權(quán)力讓渡給司法行政機(jī)關(guān)，法院進(jìn)行合法性審查。
3、繼續(xù)推進(jìn)法官的專業(yè)化、職業(yè)化�！胺ü偈欠傻蹏耐鹾睢�，法官是公平正義的守護(hù)人。沒有高素質(zhì)、專業(yè)化的法官隊伍，就不會有司法公正。其一是建立科學(xué)的法官準(zhǔn)入制度和法官培訓(xùn)制度。完善法官任職條件、遴選任免程序、職務(wù)晉升制度，上級法院的法官要從下級法院遴選。其二是構(gòu)建科學(xué)的法官素質(zhì)養(yǎng)成制度，培養(yǎng)法官的職業(yè)道德。其三是構(gòu)建法官職業(yè)保障體系，維護(hù)法官的合法權(quán)益，保證法官獨立、公正的處理案件。實行法官職務(wù)終身制和法官年薪制度（在精簡法官的基礎(chǔ)上實行高新養(yǎng)廉，原則上全國同一級別的法官的年薪應(yīng)統(tǒng)一，按各地生活水平再調(diào)節(jié)，由中央財政保障）。
4、建立和完善法官的監(jiān)督與懲戒制度。再嚴(yán)格的制度也會有漏洞，再嚴(yán)格的任職條件也不能保證所有的法官都廉潔奉公、公正司法，因為法官也是社會上的人，也有七情六欲。“一切權(quán)力都會導(dǎo)致腐敗，這是萬古不易的真理”，現(xiàn)在的司法領(lǐng)域的反腐敗形式還相當(dāng)嚴(yán)峻，對司法的監(jiān)督存在這監(jiān)督亂、亂監(jiān)督、監(jiān)督權(quán)力私人化的傾向，甚至有些“監(jiān)督”變成干涉司法的借口。因此，要按照司法規(guī)律，構(gòu)建有效的司法監(jiān)督制度。其一完善人大的監(jiān)督。人大對法院的監(jiān)督不能采取個案監(jiān)督的方式，更不能對審判進(jìn)行干涉。人大的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在對法官的人事任免、法院經(jīng)費預(yù)算、司法行政事務(wù)的監(jiān)督和管理；其二是設(shè)立專門的法官懲戒委員會，通過對違紀(jì)或違規(guī)的法官實施紀(jì)律懲戒達(dá)到監(jiān)督司法活動的目的。其三是處理好獨立審判與輿論監(jiān)督的關(guān)系，堅持審判公開原則，防止媒體審判和不理性的“民意”影響公正審判。
此外，還要認(rèn)識到：社會大環(huán)境也影響司法腐敗的治理，治理司法腐敗是一項系統(tǒng)工程，要與其他領(lǐng)域的反腐敗措施結(jié)合起來，形成合力。
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