[ 趙鈺 ]——(2002-9-11) / 已閱52204次
我國民事調(diào)解制度的弊端與改革
趙 鈺
內(nèi)容提要：調(diào)解制度是我國民事訴訟中最具中國特色的一項制度，它能夠及時、徹底地解決民事權(quán)益爭議，提高辦案效率，減少訴訟成本。調(diào)解也是目前我國法院運(yùn)用的最多的一種處理民事訴訟的結(jié)案方式。隨著審判方式改革的進(jìn)行，現(xiàn)行調(diào)解制度日益暴露出它的局限性和諸多弊端。本文分析了現(xiàn)行調(diào)解制度的弊端，并就如何對其進(jìn)行改革略陳管見。
法院調(diào)解，亦稱訴訟調(diào)解，它是在法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人通過自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決民事爭議的活動和結(jié)案方式。法院調(diào)解具有特殊的司法救濟(jì)價值。首先，它能夠及時、徹底地解決民事權(quán)益爭議，保持雙方當(dāng)事人的團(tuán)結(jié)與合作；其次，它有利于提高辦案效率，減輕當(dāng)事人的訟累和法院負(fù)擔(dān)；再次，它有利于增強(qiáng)當(dāng)事人和群眾的法制觀念，預(yù)防糾紛，減少訴訟。因此其廣泛地在民事審判實踐中適用，并為日本、德國、美國、 英國等國家所推崇（有的國家稱之為訴訟和解）。
調(diào)解制度在我國民事訴訟制度中具有重要地位，早在抗日戰(zhàn)爭時期，馬錫五審判方式就確立了“調(diào)解為主”的方針，后歷經(jīng)了六十多年的不斷發(fā)展和完善，具有濃郁的中國特色，在國際上被譽(yù)為“東方經(jīng)驗”。司法實踐中，法院審理的民事案件半數(shù)以上是以調(diào)解方式結(jié)案，是法院運(yùn)用的最多的一種處理民事訴訟的結(jié)案方式。它對于及時化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾經(jīng)發(fā)揮了巨大作用。但由于我國曾經(jīng)長期實行計劃經(jīng)濟(jì)制度以及對法治的相對忽視，法院調(diào)解制度也不可避免地打上了計劃經(jīng)濟(jì)的烙印，具有強(qiáng)烈的職權(quán)主義特點(diǎn)。隨著審判方式改革的進(jìn)行，人們法律意識的增強(qiáng)和依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn)，法院調(diào)解制度在實踐中日益暴露出它的局限性和諸多弊端，嚴(yán)重阻礙了其作用的發(fā)揮。
現(xiàn)行民事調(diào)解制度的弊端
一、調(diào)解必須在“事實清楚、分清是非"的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
《民事訴訟法》第85條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實清楚、分清是非的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解”，因此在事實未查清楚的情況下，即使當(dāng)事人之間已經(jīng)達(dá)成了調(diào)解協(xié)議也不能結(jié)案。筆者認(rèn)為該原則值得商榷：1、它混淆了判決和調(diào)解的界限。“調(diào)解的含義本身就包括對某些界限不清的事實、責(zé)任含糊不究，互諒互讓，以達(dá)到既解決糾紛又不傷和氣的目的”①。查清事實、分清是非是判決的前提條件，調(diào)解和判決二者手段不同、程序不同、當(dāng)事人行使處分權(quán)的范圍不同，其前提條件也應(yīng)有所區(qū)別。2、不利于提高辦案效率，減少訴訟成本。當(dāng)事人接受調(diào)解的目的就是為了縮短訴訟時間，減少訴訟成本，而如果調(diào)解必須在“事實清楚、分清是非”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的話，則當(dāng)事人被迫繼續(xù)舉證，法院被迫繼續(xù)組織質(zhì)證、認(rèn)證，從而增加了當(dāng)事人的訴訟成本、占用有限的司法資源。3、與民事訴訟法其它規(guī)定相矛盾，違反了民事權(quán)利合法自由處分（私法自治）原則�！睹袷略V訟法》第13條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”，它肯定了當(dāng)事人在一定條件下，可以放棄自己的民事權(quán)利。而在沒有查清事實、分清是非的情況下，當(dāng)事人即達(dá)成調(diào)解協(xié)議，正是當(dāng)事人行使自己處分權(quán)的一種表現(xiàn)。因此法院強(qiáng)令當(dāng)事人不得放棄這一訴訟權(quán)利實際上是剝奪了當(dāng)事人的處分權(quán)，同時也是對當(dāng)事人法律權(quán)利的一種侵害。
二、調(diào)解適用的范圍過寬。
我國法院調(diào)解的適用范圍十分廣泛，根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定，目前除特別程序、督促程序、公示催告程序和企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序外，包括無效民事行為在內(nèi)的其他民商事案件都可以以調(diào)解方式解決。而無效民事行為中包括違反法律的禁止性、限制性規(guī)定及損害公共秩序和善良風(fēng)俗原則的民事行為，對這類應(yīng)當(dāng)予以追繳或民事制裁的案件也適用調(diào)解，既違反法律規(guī)定，給人一種法院不依法執(zhí)法的印象，又使一些當(dāng)事人有可乘之機(jī)，能通過法院調(diào)解的合法形式掩蓋一方或雙方的非法目的。同時，法院實質(zhì)上是放棄了依職權(quán)干預(yù)，對當(dāng)事人之間的調(diào)解協(xié)議的合法性予以審查的權(quán)力。
三、采取調(diào)審結(jié)合的模式且調(diào)解無具體期限的限制。
我國的法院調(diào)解制度是采取調(diào)審結(jié)合的模式，即調(diào)解和審判可以動態(tài)轉(zhuǎn)換、 交互運(yùn)行，法官可以隨時主動地決定進(jìn)入調(diào)解程序，且由同一審判人員兼作調(diào)解人和裁決者。由于調(diào)解與判決相比，調(diào)解至少可以給法官自身帶來三個方面的益處：1、調(diào)解可以使法官在相同的時間內(nèi)辦更多的案件；2、調(diào)解可以使法官輕易地回避法律事實是否成立、法律行為是否有效等困難的問題；3、調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人不得就該案提出上訴和再行起訴，因此調(diào)解是一種風(fēng)險性很小的案件處理方式②。 特別是由于我國建立了錯案追究制，且大部分地區(qū)法院將主審法官的錯案率與工資待遇、職務(wù)升降等直接掛鉤。這就導(dǎo)致主審法官在審判時面臨著判決可能產(chǎn)生錯判的風(fēng)險和壓力，特別是在一些法律依據(jù)比較含糊或不完備以及當(dāng)事人雙方證據(jù)勢均力敵的情形下，為了規(guī)避風(fēng)險，法官在審理案件時往往會無視調(diào)解的“自愿”原則，利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說，盡量說服當(dāng)事人接受調(diào)解以達(dá)成調(diào)解協(xié)議，甚至有可能進(jìn)行威脅或誘惑。只有在調(diào)解無望時才不得已采取判決方式結(jié)案。基于法官這種趨利避害的選擇，不可避免地造成民事審判中調(diào)解的擴(kuò)張和判決的萎縮。加上法律又缺乏對調(diào)解期限的規(guī)定，更容易導(dǎo)致法官漠視當(dāng)事人的權(quán)利，強(qiáng)行調(diào)解，久調(diào)不決，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)然當(dāng)事人也可以拒絕在調(diào)解協(xié)議上簽字，但由于主持調(diào)解的法官就是案件的審判者，因此許多當(dāng)事人本來不同意法官制定的調(diào)解方案，但迫于壓力，不得不違心地同意調(diào)解，這不僅違反了調(diào)解的“自愿”原則，且容易導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果有失公正、滋生司法腐敗、損害法官和法院公正執(zhí)法的形象。
四、當(dāng)事人在調(diào)解書送達(dá)簽收前可以反悔。
《民事訴訟法》第89條規(guī)定："調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力”。 據(jù)此規(guī)定：當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，對雙方當(dāng)事人并無約束力，調(diào)解書在送達(dá)給當(dāng)事人簽收前，當(dāng)事人任何一方無需任何理由均可以反悔。而筆者認(rèn)為該規(guī)定：1、違反了《民法通則》的有關(guān)規(guī)定�！睹穹ㄍ▌t》第57條規(guī)定：“民事法律行為從成立時起具有法律約束力。行為人非依法律規(guī)定或者對方同意，不得擅自變更或者解除。"而調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人為妥善解決糾紛，在意思表示真實的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成的一種協(xié)議，當(dāng)事人之間達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過程完全符合《民法通則》第55條規(guī)定的民事法律行為的構(gòu)成要件： (1) 行為人具有相應(yīng)的民事行為能力； (2) 意思表示真實； (3) 不違反法律或者社會公共利益。因此當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，對民事調(diào)解書以不同意為由拒絕簽收，推翻自己的意志的行為與《民法通則》第57條的規(guī)定相悖，不應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒缮系恼J(rèn)可。2、損害了法院的權(quán)威。訴訟調(diào)解是一項嚴(yán)肅的司法行為，是在法官的主持下當(dāng)事人之間就權(quán)利義務(wù)關(guān)系達(dá)成調(diào)解協(xié)議，因此如對當(dāng)事人的反悔權(quán)無任何限制，將嚴(yán)重?fù)p害法院的權(quán)威。3、無限制的反悔權(quán)容易助長當(dāng)事人在訴訟調(diào)解過程中的草率行為，違背了訴訟效益原則，不利于提高訴訟效率，造成法院人力物力的浪費(fèi)。4、損害了另一方當(dāng)事人的利益。5、使的惡意拖延訴訟的當(dāng)事人有機(jī)可乘。
改進(jìn)調(diào)解制度的幾點(diǎn)設(shè)想
一、實行調(diào)審分離式的調(diào)解制度。
根據(jù)調(diào)解和審判間的關(guān)系的不同，可將各國的法院調(diào)解制度分為以下3種模式：一種是調(diào)審結(jié)合式，法院調(diào)解和審判可以動態(tài)轉(zhuǎn)換、交互運(yùn)行，以德國、中國為代表；一種是調(diào)審分立式， 把法院調(diào)解置于訴訟程序之前，作為獨(dú)立的調(diào)解程序，以日本、臺灣為代表；一種為調(diào)審分離式，把法院調(diào)解程序從審判程序中分離出來，作為法院處理民事糾紛的另一種訴訟方式，以美國為代表。③基于前述調(diào)審結(jié)合模式的調(diào)解制度中存在諸多問題， 筆者認(rèn)為我國應(yīng)實行調(diào)審分離式的調(diào)解制度。具體設(shè)想是：將訴訟程序劃分為庭前準(zhǔn)備程序和庭審程序二個階段，將調(diào)解放在庭前準(zhǔn)備程序之中，庭前法官和庭審法官分而設(shè)立。庭前法官負(fù)責(zé)主持調(diào)解，不參與庭審程序，庭審法官則負(fù)責(zé)案件審理，不參與庭前程序。庭前法官在歸納和確認(rèn)雙方爭議的焦點(diǎn)，分配舉證責(zé)任，整理、凍結(jié)證據(jù)（它包括對證據(jù)合法性的初步確認(rèn)，復(fù)印件與原件的核對，確認(rèn)證人，雙方交換證據(jù)，對證據(jù)進(jìn)行初步質(zhì)辯等）之后，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，如當(dāng)事人不同意調(diào)解，或調(diào)解不成功則將案件轉(zhuǎn)入庭審程序。在庭審程序中，法庭不再進(jìn)行調(diào)解，而是依法作出判決。這種調(diào)解模式的優(yōu)點(diǎn)有：1、將調(diào)解權(quán)與審判權(quán)分離開來，使的當(dāng)事人的合意免受審判權(quán)的干涉，實現(xiàn)合意自由，從而有利于實現(xiàn)調(diào)解結(jié)果的公正，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。2、通過出示證據(jù)以及法官對舉證責(zé)任的分配，幫助當(dāng)事人重新估價自己一方的立場和主張，促使雙方當(dāng)事人和解或以撤訴等其他方式結(jié)案。在美國，百分之九十以上的案件都未到達(dá)開庭審理階段，而在庭前準(zhǔn)備程序以和解或其他通過談判交涉的方法得到了解決④。3、符合我國的國情。我國法官人數(shù)較多，素質(zhì)不高是不爭的事實，由于庭前準(zhǔn)備程序的內(nèi)容對法官素質(zhì)要求相對較低，且調(diào)解結(jié)案方式仍是我國法院運(yùn)用最多的一種結(jié)案方式，因此將庭審法官與庭前法官分而設(shè)立，并將調(diào)解置于庭前準(zhǔn)備程序之中，可讓有限的高素質(zhì)法官專門從事庭審程序中的審判工作，將其從日益增多的訴訟中解脫出來，以真正實現(xiàn)“精審判”。
二、調(diào)解程序應(yīng)由當(dāng)事人啟動，并規(guī)定調(diào)解的期限。
為使自愿原則在調(diào)解過程中得以實現(xiàn)，應(yīng)明確規(guī)定在庭前準(zhǔn)備程序中，調(diào)解程序的啟動應(yīng)以當(dāng)事人向法院提交書面申請為前提，法官不得依職權(quán)主動組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解（鑒于調(diào)解是離婚案件的必經(jīng)程序，可特別規(guī)定離婚案件法官可依職權(quán)啟動調(diào)解程序）。另外為防止當(dāng)事人無休止的調(diào)解拖延訴訟，應(yīng)規(guī)定調(diào)解期限，調(diào)解期限以10日為宜。通過設(shè)立調(diào)解期限，防止當(dāng)事人無休止的調(diào)解，拖延訴訟，以提高訴訟效率。
三、重新界定法院調(diào)解的適用范圍。
如前所述，并非所有民事案件都適用調(diào)解。因此筆者認(rèn)為，法院可調(diào)解案件范圍應(yīng)排除以下幾種案件：1、適用特別程序?qū)徖淼陌讣?、適用督促程序、公示催告程序?qū)徖淼陌讣?、企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序；4、損害國家、集體或者第三人合法權(quán)益的案件；5、無效的民事行為需要予以追繳或民事制裁的案件。
四、規(guī)范法院調(diào)解的方式。
我國民事訴訟法及相關(guān)解釋并未規(guī)定法院調(diào)解應(yīng)采用的方式。實踐中最為流行的則是所謂“背對背”的調(diào)解方式，即法官與當(dāng)事人各自協(xié)商，在雙方之間穿針引線，最終促成雙方達(dá)成一致的意見。實際上采用這種調(diào)解方式達(dá)成的協(xié)議大多數(shù)是在雙方當(dāng)事人都不知道對方的真實意思下形成的，與調(diào)解的自愿合法原則背道而馳。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)該借鑒其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗，對調(diào)解的方式應(yīng)以法律條文的形式加以原則性的規(guī)范，明確規(guī)定調(diào)解應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，即從調(diào)解開始到達(dá)成調(diào)解協(xié)議都必須是雙方當(dāng)事人或代理人共同在場的情況下方有效。禁止“背對背”調(diào)解，不公開進(jìn)行調(diào)解屬程序違法行為，是引起再審程序或檢察機(jī)關(guān)抗訴的一個法定事由。這樣有利于杜絕調(diào)解人員的暗箱操作，有助于雙方當(dāng)事人的自由協(xié)商達(dá)成協(xié)議。另外法官在調(diào)解過程中應(yīng)處于中立、公正和消極的地位，法官不應(yīng)發(fā)表個人意見讓各方當(dāng)事人接受，而是要居中主持調(diào)解。鑒于我國國民法律素質(zhì)不高的基本國情，如果當(dāng)事人調(diào)解不成時，法官可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對當(dāng)事人的請求作出評價，并幫助他們了解訴訟中潛在的有利點(diǎn)和不利點(diǎn)，以促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。
五、“事實清楚、分清是非”不應(yīng)成為調(diào)解的原則。
現(xiàn)行法院調(diào)解制度有三個基本原則，即當(dāng)事人自愿、事實清楚、分清是非和合法原則。對自愿和合法原則學(xué)術(shù)界一般沒有爭議，爭執(zhí)的焦點(diǎn)在于是否保留事實清楚、分清是非原則。有學(xué)者認(rèn)為，調(diào)解應(yīng)當(dāng)以事實清楚、分清是非為前提，因為我國與西方發(fā)達(dá)國家相比，法制建設(shè)明顯滯后、法官的素質(zhì)不高、當(dāng)事人的法律意識不強(qiáng)、法院推行的仍然是沿襲前蘇聯(lián)的職權(quán)主義審判模式。在這種情況下，如果取消事實清楚、分清是非原則，無異于賦予了法官以職權(quán)任意干預(yù)、處置當(dāng)事人處分權(quán)的權(quán)力，法官的行為更加缺乏必要的約束，將會帶來更嚴(yán)重的司法專斷和司法不公，這不僅不能實現(xiàn)設(shè)立調(diào)解制度的立法本意，也難以使當(dāng)事人真正在平等協(xié)商中解決紛爭。因此，現(xiàn)階段調(diào)解仍應(yīng)堅持事實清楚、分清是非原則。如當(dāng)事人在查明事實、分清是非之前達(dá)成調(diào)解協(xié)議，則可向法院申請撤訴，這樣同樣能提高辦案效率、減少訴訟成本。筆者認(rèn)為：1、在現(xiàn)有的調(diào)解模式下，上述觀點(diǎn)在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果實行調(diào)審分離，調(diào)解程序由當(dāng)事人啟動，而非法院啟動的話，則法官的職權(quán)受到了必要的約束。因此不查清事實、分清是非同樣能保證公正司法，同時又充分尊重了當(dāng)事人的處分權(quán)、提高辦案效率、減少訴訟成本、使得有限的司法資源得到充分的利用。2、由于撤訴與調(diào)解具有不同的法律效力。如一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議，以調(diào)解結(jié)案的當(dāng)事人可直接申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，而以撤訴結(jié)案的當(dāng)事人卻必須重新起訴。因此對在查清事實、分清是非之前當(dāng)事人即達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，如僅允許當(dāng)事人以撤訴結(jié)案，不允許當(dāng)事人以調(diào)解結(jié)案的話，那么大部分當(dāng)事人為保證調(diào)解協(xié)議能夠得到執(zhí)行，寧愿繼續(xù)訴訟，這樣設(shè)立調(diào)解制度以便提高辦案效率、減少訴訟成本的目的就難以實現(xiàn)。 因此不應(yīng)將“事實清楚、分清是非”作為調(diào)解的原則。
六、對當(dāng)事人的反悔權(quán)嚴(yán)格加以限制。
賦予當(dāng)事人無限制的反悔權(quán)損害了法院的權(quán)威、不利于提高訴訟效率、增加了訴訟成本、損害了另一方當(dāng)事人的利益。因此筆者認(rèn)為法律應(yīng)明確規(guī)定，在法官的主持下當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議一經(jīng)簽字即具有法律效力，任何一方當(dāng)事人不得隨意提出反悔。當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議的，對方當(dāng)事人可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。但為防止可能發(fā)生的錯誤調(diào)解所造成的不公后果，對具有下列情形之一的調(diào)解協(xié)議應(yīng)確認(rèn)為無效：1、調(diào)解程序違法；2、一方當(dāng)事人有欺詐、脅迫行為，使得對方當(dāng)事人違背其真實意思表示；3、雙方當(dāng)事人惡意串通，損害了國家、集體或者第三人合法利益；4、調(diào)解協(xié)議違反有關(guān)法律規(guī)定或社會公共利益。
① 景漢朝、盧子娟：《經(jīng)濟(jì)審判方式改革若干問題研究》，《法學(xué)研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事審判中的調(diào)審分離》，《法學(xué)研究》1996 年第 4 期。
③ 參見章武生、張其山：《我國法院調(diào)解制度的改革》，載江偉、楊榮新主編，《民事訴訟機(jī)制的變革》第 369 頁至 370 頁，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正義與訴訟》（王亞新，劉榮軍譯），中國政法大學(xué)出版社，1996年，35頁。
作者單位：江西省樂安縣人民法院
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