[ 錢貴 ]——(2010-9-3) / 已閱11585次
簡要論述社區(qū)警務(wù)制度資源
錢貴
社區(qū)警務(wù)作為一項(xiàng)警務(wù)戰(zhàn)略在全國實(shí)施，得到了各地區(qū)的積極響應(yīng)，但一些地方在社區(qū)警務(wù)建設(shè)過程中，沒有進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查研究，在不了解社區(qū)構(gòu)成、本地區(qū)治安復(fù)雜程度等諸多要素的情況下就匆忙實(shí)施;還有的地方受傳統(tǒng)思維定勢的束縛，缺乏改革創(chuàng)新、銳意進(jìn)取的精神，“穿新鞋走老路”，日常社區(qū)警務(wù)工作缺乏規(guī)范性，對(duì)社區(qū)警務(wù)的實(shí)施缺乏有效的計(jì)劃和安排，這些都不僅影響到社區(qū)警務(wù)工作的具體落實(shí)，而且影響到社區(qū)警務(wù)的深化改革和發(fā)展進(jìn)步。加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)制度資源的開發(fā)，就是要堅(jiān)持以制度建設(shè)為主線，改革社區(qū)警務(wù)運(yùn)作機(jī)制，積極建立社區(qū)警務(wù)長效機(jī)制，開發(fā)挖掘制度資源，進(jìn)一步明確社區(qū)民警工作職責(zé)，緊緊抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作日常化、規(guī)范化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步明確社區(qū)民警“干什么”的問題，要以“發(fā)案少，秩序好，社會(huì)穩(wěn)定，群眾滿意”為標(biāo)準(zhǔn)，加快社區(qū)警務(wù)制度資源的開發(fā)和創(chuàng)新，進(jìn)一步提高社區(qū)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。
諾斯認(rèn)為“制度是個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”，他將制度分為三種類型即正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制 。正式規(guī)則又稱正式制度，是指政府、國家或統(tǒng)治者等按照一定的目的和程序有意識(shí)創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則及契約等法律法規(guī)，以及由這些規(guī)則構(gòu)成的社會(huì)的等級(jí)結(jié)構(gòu)，包括從憲法到成文法與普通法，再到明細(xì)的規(guī)則和個(gè)別契約等，它們共同構(gòu)成人們行為的激勵(lì)和約束；非正式規(guī)則是人們在長期實(shí)踐中無意識(shí)形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分，包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識(shí)形態(tài)等因素；實(shí)施機(jī)制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排，它是制度安排中的關(guān)鍵一環(huán)。這三部分構(gòu)成完整的制度內(nèi)涵，是一個(gè)不可分割的整體。
社區(qū)警務(wù)資源包括制度資源、民力資源、財(cái)力資源、警察人力資源、信息資源等等，它們發(fā)揮資源作用的過程中，構(gòu)成一個(gè)不可分割的整體。社區(qū)警務(wù)制度資源是為保證社區(qū)警務(wù)正常開展和社區(qū)警務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立的與社區(qū)警務(wù)有關(guān)的各項(xiàng)規(guī)章制度。一般來說，制度資源都具有以下一些特征：一是制度的可開發(fā)性;二是制度的基礎(chǔ)性;三是制度的整合和配置作用;四是制度的可持續(xù)性和再生作用;五是制度內(nèi)容的豐富性 。社區(qū)警務(wù)制度資源同樣具有其基礎(chǔ)性、可開發(fā)性和配置整合作用等特征，相對(duì)于其他各種資源的開發(fā)來說，制度資源又是最基礎(chǔ)性的，“無規(guī)不成圓”，制度資源是保障其他資源有效開發(fā)和利用的前提，其他資源都需要制度來保障加以貫徹落實(shí)，因而，對(duì)社區(qū)警務(wù)制度資源進(jìn)行科學(xué)、合理的開發(fā)利用對(duì)于提高社區(qū)警務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化管理水平具有重要的意義。
社區(qū)警務(wù)是預(yù)防、控制犯罪與滿足社區(qū)幾社區(qū)民眾生活、生產(chǎn)、安全需要、（良好有序、安寧融洽的社區(qū)生活環(huán)境）的結(jié)合體 。這一結(jié)合體以社區(qū)為中心，以鄰里為依托，以問題為向?qū)�，以開發(fā)社區(qū)資源為手段，以預(yù)防、減少違法犯罪 ，增強(qiáng)公眾安全感，提高社區(qū)治安防空能力為目的。因此，社區(qū)警務(wù)制度資源的開發(fā)與利用離不開社區(qū)民警和社區(qū)民眾，更決定于社區(qū)警務(wù)理念。1、 民本理念。儒家的民本主義認(rèn)為“天生民而立君以為民也�！币馑际侵赴傩彰癖娍梢赃x擇自己喜愛的 人為君主，而被推選上的君主必須為百姓辦事。民本主義表現(xiàn)在對(duì)民眾的重視和關(guān)注上歷來主張“重民”“愛民”“以民為本”。人民群眾當(dāng)家作主被最高的法律文本——憲法所確立，具有至高無上性。因此，“一切為了群眾，一切相信群眾，一切依靠群眾”，從來就是社區(qū)警務(wù)工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。也就是說，社區(qū)民眾不僅是預(yù)防犯罪、控制犯罪、打擊犯罪的有生力量，更是社區(qū)警務(wù)工作的服務(wù)對(duì)象。只有這樣，才能真正體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。社區(qū)民警作為社區(qū)警務(wù)工作的向?qū)�，其在社區(qū)警務(wù)的自我完善與發(fā)展過程中所展現(xiàn)的正是“我為社區(qū)民眾管治安”，而不是“我為社區(qū)治安管民眾”這樣一個(gè)全新的社區(qū)理念。2、創(chuàng)新理念。美國警務(wù)專家黑爾曾指出：社區(qū)警務(wù)要求警察是一個(gè)擁有多方面才能的人，他必須以富于想象力的新方法去處理廣泛的與社區(qū)科學(xué)相關(guān)的多種問題 。的確，由于社區(qū)環(huán)境的差異，社區(qū)文化、經(jīng)濟(jì)與人文背景的不盡相同，同一社區(qū)的社區(qū)內(nèi)外部環(huán)境也在不斷地發(fā)展變化之中，因而社區(qū)警務(wù)不可能存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只能是各個(gè)社區(qū)民警在警務(wù)活動(dòng)統(tǒng)一規(guī)范的原則的指導(dǎo)下，根據(jù)本社區(qū)的不同情況，因地制宜的確立本社區(qū)的警務(wù)模式。這就需要有更多的社區(qū)民警以創(chuàng)新的理念來指導(dǎo)自己的警務(wù)實(shí)踐。而這就首先要求社區(qū)民警要具備創(chuàng)新的能力，才能進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)。因此，廣大社區(qū)民警在工作中逐漸形成的”寧要?jiǎng)?chuàng)新的失誤，不要守舊的平穩(wěn)“和“鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失�。还膭�(lì)實(shí)踐，寬容失誤”等創(chuàng)新理念，對(duì)社區(qū)警務(wù)制度開發(fā)是有指導(dǎo)和借鑒意義的，也只有這樣，才能使社區(qū)警務(wù)工作與時(shí)俱進(jìn)并不斷地適應(yīng)變化萬千的社會(huì)治安形勢的要求。3、服務(wù)理念。從公安派出所改革到社區(qū)警務(wù)機(jī)制的確立，首先涉及的就是派出所定位問題。這個(gè)問題幾經(jīng)變遷到現(xiàn)在已具體體現(xiàn)于“防范，服務(wù)，管理，打擊”這8個(gè)字上。因?yàn)楹饬抗矙C(jī)關(guān)工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)是群眾對(duì)社會(huì)治安的滿意度。那么到底是發(fā)案后去破案、多發(fā)案多破案能使群眾滿意呢，還是根據(jù)每個(gè)社區(qū)的治安特點(diǎn)因地制宜有效地防止案件的發(fā)生能使群眾滿意呢？答案是可想而知的：發(fā)案多群眾安全感弱，群眾自然不滿意；發(fā)案少群眾的安全感增強(qiáng)，群眾自然就滿意。越來越多的調(diào)研結(jié)果表明，違法犯罪問題以及任何社會(huì)不安定的現(xiàn)象都是各種社會(huì)矛盾的綜合反應(yīng)，所以社會(huì)治安要靠全社會(huì)共同治理，單靠任何一家都是不行的，警察只能充當(dāng)社會(huì)治安的主力軍，要根除違法犯罪只能靠“社會(huì)治安”而不是“警察治安”。正因?yàn)槿绱耍覀儾鸥鼜?qiáng)調(diào)警務(wù)工作的服務(wù)理念社警務(wù)的服務(wù)理念可以借用一位模范警察的一句話來表明：“你們?nèi)魏我稽c(diǎn)小小的抱怨，都是我們服務(wù)的缺陷。我們將極力改善，直到你們滿意為此。 ”也只有這樣才能贏得社區(qū)民眾對(duì)警察的熟悉、了解、理解和支持，才能使社區(qū)警務(wù)制度發(fā)揮其有效的作用。4、整合理念。社區(qū)警務(wù)只有通過各方的共同協(xié)作，才能發(fā)揮資源的最大效應(yīng)。社區(qū)民警不能僅靠警察部門自己來履行這一職責(zé)，而要靠社區(qū)黨組織、居委會(huì)以及其他部門組織和個(gè)人的共同協(xié)作， 公安機(jī)關(guān)要適當(dāng)放權(quán)，增強(qiáng)其他組織和個(gè)人的主人翁意識(shí)，不僅如此，社區(qū)警務(wù)制度不僅要作為資源開發(fā)和警務(wù)工作的一個(gè)方面和有機(jī)組成部分來看，還應(yīng)從社會(huì)各個(gè)方面，不同層次、全方位、多角度地加以認(rèn)識(shí)，實(shí)行多方面的交流，通過多種整合手段達(dá)到社區(qū)警務(wù)的目的。
制度缺乏科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，制度是系統(tǒng)工程，難以用簡單數(shù)據(jù)檢測它的效果， 從而造成了個(gè)別單位擬訂制度、執(zhí)行制度的目標(biāo)性不夠明確，對(duì)制度是否切合實(shí)際、有無整合、修訂的顯得茫然，它帶來的后果就是無的放矢， 最終使制度流于形式，無法發(fā)揮它應(yīng)有的資源作用 。目前在社區(qū)警務(wù)制度的執(zhí)行中，制度資源發(fā)揮其作用顯得勢單力薄，不能產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，缺乏一個(gè)科學(xué)合理的制度標(biāo)準(zhǔn)成為削弱制度資源效應(yīng)的又一難題 。面對(duì)社區(qū)公眾日益增加的治安需求和相對(duì)有限的地方公共財(cái)政資源，現(xiàn)行體制下的警察必須解決的最棘手、最迫切的問題是：如何運(yùn)用適宜的社區(qū)治安治理方式降低地方政府和警察提供社區(qū)治安產(chǎn)品的成本并充分利用社會(huì)資源滿足社區(qū)公眾對(duì)治安產(chǎn)品的需求， 取得預(yù)期的、令各方滿意的社區(qū)治安治理績效。 因此警務(wù)制度的科學(xué)化才是解決問題的關(guān)鍵，只有通過科學(xué)的制度資源的作用，實(shí)現(xiàn)低成本高產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，達(dá)到“發(fā)案少，秩序好，社會(huì)穩(wěn)定，群眾滿意“標(biāo)準(zhǔn)。
制度設(shè)計(jì)的供需不平衡，傳統(tǒng)的社區(qū)警務(wù)制度的設(shè)計(jì)習(xí)慣于僅僅從供給的角度分析制度變遷， 忽略了需求方的影響。設(shè)計(jì)從理念到程式規(guī)制運(yùn)行， 特別是重要的治安管理制度創(chuàng)新的供給， 大都出自警察的“手筆” 。大體而言， 幾乎大多數(shù)重要的社區(qū)治安管理制度都是警察在政府的支持下，為解決相關(guān)各方的治安利益沖突而創(chuàng)制的。盡管在制度形成原則中要必須吸納社區(qū)公眾的意見和建議， 但在社區(qū)警務(wù)制度設(shè)計(jì)、制定的實(shí)際運(yùn)行過程中， 社區(qū)公眾的治安需求始終不能成為社區(qū)警務(wù)制度的決定性因素， 而且很難轉(zhuǎn)化為制度供給。社區(qū)警務(wù)制度供給更重要的決定者是擁有制度供給權(quán)的警察和政府， 而不是社區(qū)公眾這個(gè)社區(qū)制度服務(wù)的消費(fèi)群體。事實(shí)上， 只有當(dāng)警察明確了由一項(xiàng)制度創(chuàng)新得到的預(yù)期收益超過采用該制度必需投入的資源的邊際成本時(shí)， 才可能啟動(dòng)并保障該項(xiàng)制度的創(chuàng)新。而且， 作為制度供給者的警察也不例外， 他們往往更偏好對(duì)自身有好處而不是對(duì)制度消費(fèi)者有好處的制度創(chuàng)新， 或者更準(zhǔn)確地說， 更傾向于那些主觀上為自己客觀上能給公眾帶來好處的制度創(chuàng)新。這樣會(huì)導(dǎo)致難以解決的問題: 由于政府、警察、社區(qū)公眾屬于不同的利益群體， 各自在社區(qū)治安治理過程中的具體利益訴求有所不同， 作為社區(qū)治安管理制度的主要供給者的警察通過制度創(chuàng)新獲得的收益不可能與政府完全一致， 更不可能與社區(qū)公眾的收益完全一致。由此而論， 在傳統(tǒng)的社區(qū)警務(wù)體制中， 社區(qū)警務(wù)制度的供給不會(huì)達(dá)到社會(huì)最佳水平， 甚至很難達(dá)到社會(huì)滿意的水平。
制度運(yùn)行缺乏可行性和操作性，一是在基層公安派出所原有的管理規(guī)定和條例已嚴(yán)重滯后，但又未宣布作廢，從而給新制度的出臺(tái)和執(zhí)行帶來重重困難。很多社區(qū)建立的各種制度形式多樣、五花八門，很多一些傳統(tǒng)的制度 已經(jīng)不適應(yīng)新的社區(qū)警務(wù)實(shí)踐。二是很多社區(qū)不顧社區(qū)實(shí)際，盲目的亂搬亂套外國的社區(qū)警務(wù)制度，導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)制度資源的雜亂不堪，許多制度也存在不一致的規(guī)定，影響了制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性。三是很多新制度都只是流于形式，沒有在社區(qū)中真正的貫徹和落實(shí)，操作和執(zhí)行起來也難，有時(shí)迫于檢查，也只是走過場做表面文章，應(yīng)付一下。究其原因主要是現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)理念尚未被完全接受，民警難以適應(yīng)新時(shí)期社區(qū)功能發(fā)展的需要。由于“重打擊、輕防范”等傳統(tǒng)警務(wù)思想的存在，一些基層社區(qū)民警還未完全接受現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)理念，導(dǎo)致很多社區(qū)警務(wù)制度得不到社區(qū)民警的支持和響應(yīng)，執(zhí)行落實(shí)起來也就更加艱難 。現(xiàn)代警政理論認(rèn)為:社區(qū)警務(wù)是一種警察哲學(xué)和服務(wù)理念，旨在建立警察和社區(qū)居民之間更緊密的合作關(guān)系，促進(jìn)警務(wù)工作的開展，最終更好地服務(wù)社區(qū)，服務(wù)人民。它是建立在警察與社區(qū)居民共同發(fā)現(xiàn)問題，提出對(duì)策，解決當(dāng)前存在的各種社會(huì)治安問題的基礎(chǔ)上，以達(dá)成提高警察服務(wù)品質(zhì)和整個(gè)社區(qū)生活質(zhì)量的共同目標(biāo) 。然而由于傳統(tǒng)執(zhí)法理念的影響，現(xiàn)在還有許多基層社區(qū)警察認(rèn)為自己的主要任務(wù)是破案、抓罪犯，而把調(diào)解社區(qū)鄰里糾紛，幫教失足青少年，改善社區(qū)居民的生活質(zhì)量等工作看成是政府其他部門的事，從而導(dǎo)致當(dāng)前部分社區(qū)警務(wù)難以獲取群眾的信任與支持。
制度執(zhí)行缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，我國的社區(qū)警務(wù)制度已經(jīng)得到了較大的完善，但在執(zhí)行和落實(shí)過程中，仍存在嚴(yán)重的不足。很多重要的有實(shí)際價(jià)值的制度在執(zhí)行過程中變相或者走樣，甚至出現(xiàn)了損害社區(qū)民眾合法權(quán)益的現(xiàn)象。社區(qū)民警是維系黨和政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶，但在一些社區(qū)，由于制度的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督，反而導(dǎo)致社區(qū)民警的腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，加深了社會(huì)矛盾和群體性突發(fā)事件的上升。大家比較重視的是利用制度去防治腐敗現(xiàn)象，卻往往忽略因制度缺陷而導(dǎo)致的腐敗根源。因此，建立相應(yīng)的保障社區(qū)警務(wù)制度的實(shí)施機(jī)制迫在眉睫。
北安市人民法院 錢貴
