[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱15571次
淺談土地征收群體性事件的成因及化解對策
閆鳳翥
【目 錄】
1，土地征收群體性事件的成因
2，預(yù)防土地征收群體性事件的措施
3，化解土地征收群體性事件對策
4，結(jié)論
【關(guān)鍵詞】土地征收 群體性事件 成因 對策
自2002年以來，由于各地政府開發(fā)土地從事房地產(chǎn)、工業(yè)、城市擴遷、基礎(chǔ)設(shè)施投入等大量征收農(nóng)民的集體土地，因土地征收引發(fā)的農(nóng)民群體性事件頻頻發(fā)生，轟動全國的“定州事件”將土地征收群體性事件推到頂峰。頻頻發(fā)生的土地群體性事件嚴重影響了社會秩序穩(wěn)定大局，影響了黨和政府在農(nóng)民階層的形象。因此，正確處理好群體性事件，維護社會穩(wěn)定，已成為各級黨委、政府一項“重于泰山”的政治任務(wù)。為了有效預(yù)防和化解土地征收群體性事件，筆者提出幾點做法。
一、土地征收群體性事件的成因
1、“土地收益碰撞”是引發(fā)土地征收群體性事件的直接原因。
隨著非農(nóng)業(yè)建設(shè)的不斷擴大，土地資源愈發(fā)緊張，市場經(jīng)濟的不斷深化，以家庭為主要生產(chǎn)單位的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制強化了農(nóng)戶以及農(nóng)民的土地所有權(quán)及使用權(quán)意識。由于土地征收體制是在計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，政府征收土地以后再出讓給使用權(quán)人當即產(chǎn)生巨額土地收益，農(nóng)民看到自己的土地被政府征收后產(chǎn)生巨額土地收益，而農(nóng)民所獲得的土地補償無法維持生存。征地后勞動力的就業(yè)和安置等相關(guān)配套政策不落實，侵害了被征土地農(nóng)民的切身利益。廣州東莞的一個村土地被征收后每畝補償5萬元，政府出讓價為251萬元，是農(nóng)民獲得土地補償?shù)?0多倍，農(nóng)民認為補償太低，全村男女老幼抵制開發(fā)商占地，結(jié)果與政府發(fā)生糾紛，政府調(diào)集200多警力進行鎮(zhèn)壓從而引發(fā)了群體性事件。這種典型的“土地利益碰撞”是土地征收群體性事件的直接因素。
2、土地征收制度是引發(fā)土地征收群體性事件的根本原因。
依據(jù)目前執(zhí)行的土地管理法規(guī)定，土地征收是市縣政府的法定職責，直接操作土地征收、土地補償。單方確定土地征收、土地補償，既是“運動員”又是“裁判員”。這種制度本身就是引發(fā)土地征收群體性事件的根本原因，有的市縣政府在征收土地時，直接對本地區(qū)征收土地的補償作出低于法定補償標準的補償標準，有的采用“土地換社保”的方式直接侵害農(nóng)民的安置補助費，使農(nóng)民老有所養(yǎng)但是失去了當前生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民感到失地后生活無著，紛紛向政府反映，但未能實現(xiàn)自己的愿望，于是積怨愈來愈重引發(fā)群體上訪、阻工等群體性事件。
3，查處違法土地征收、侵害農(nóng)民權(quán)益訴求案件被“扭曲”是誘發(fā)原因。
上級政府對下級政府違法征地、低標準補償、補償不到位、社保不落實等違法行為遷就、不管、不問，農(nóng)民權(quán)益合法訴求長期得不到解決。一些政府打著“維護穩(wěn)定”“服務(wù)大局”的幌子，指示司法機關(guān)、律師以及社會其他維權(quán)機構(gòu)不得介入土地征收案件，有的地方政府甚至動用大批警力追捕維權(quán)農(nóng)民，有的被拘留，有的被判刑。將中央提出的禁止侵害農(nóng)民權(quán)益，維護社會穩(wěn)定的方針，扭曲為農(nóng)民維權(quán)行為是破壞穩(wěn)定的違法行為，沒有真正理解中央維護穩(wěn)定的大政方針。對一些應(yīng)該解決的農(nóng)民長久生計問題而沒有認真貫徹中央指示精神，而是采取變通對策，減少補償費財政支出，降低補償標準，以社保換取農(nóng)民賴以生存的土地生產(chǎn)資料。長期的扭曲現(xiàn)象導(dǎo)致土地征收矛盾問題越積越多，最后積重難返。最終導(dǎo)致農(nóng)民對地方政府的征地公益目的產(chǎn)生質(zhì)疑，就會采取群體行動尋求保護，因此，征收土地群體性事件的發(fā)生再所難免，化解不力成為誘發(fā)因素。
4、司法不作為是土地征收群體性事件錯誤導(dǎo)向因素。
大量土地征收個別案件均是物權(quán)、侵權(quán)、行政權(quán)爭議，依據(jù)現(xiàn)行法律、司法解釋。這些爭議均屬于法院管轄案件，最高人民法院多次發(fā)布司法解釋規(guī)定法院的受理范圍，但是地方法院由于受到地方政府的干預(yù)，由立案到難立案，由難立案到不立案，由不立案到不歸法院管轄�，F(xiàn)在全國地方法院普遍執(zhí)行“土地案件屬于敏感案件一律不予受理”的地方司法意見。有的地方法院法官竟然明目張膽的與農(nóng)民說：“最高院規(guī)定可以立案你就直接到最高院立案好了”。將土地征收引發(fā)的糾紛全部排除在司法審查體系之外。行政行為司法審查制度成為一張空紙，地方政府便更加有恃無恐，部分官員在征收土地工作中與農(nóng)民高聲說：“你們隨便告，民告官你不用想贏！”。隨著市場經(jīng)濟的進一步深化，一些法官工作作風不實，脫離被征土地農(nóng)民實際。甚至腐化變質(zhì)，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，違法亂紀。有案不立，立案不審，審案不結(jié)，結(jié)案不結(jié)爭議的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生；一些法院門還存在著利益驅(qū)動充當違法占地、非法征地的保護傘問題，司法不公和司法不作為的現(xiàn)象的普遍發(fā)生。使農(nóng)民叫天不應(yīng)叫地不語，只有采取最后的拼搏群體上訪，引發(fā)群體性事件。
5、農(nóng)民民主意識增強和法制觀念淡薄之間的矛盾是征收土地群體性事件產(chǎn)生的必然原因。
當前，農(nóng)民民主意識不斷增強，參政議政愿望越來越強烈，但參政能力低，法制觀念淡薄。當農(nóng)民與政府之間出現(xiàn)利益糾紛時，一些農(nóng)民誤認為聚眾鬧事能使問題得到較快解決，使本來能通過正常法律程序得到解決的矛盾，最后演變成群體性事件。
二、預(yù)防土地征收群體性事件的措施
1，地方政府依法實施土地征收是預(yù)防土地征收群體性事件的根本措施。
依法行政是貫穿我國行政法律體系的靈魂，各級政府應(yīng)把依法征收土地作為履行征收土地法定職責的根本義務(wù)，不僅在土地征收程序上要保證公開，保障被征土地農(nóng)民的知情權(quán)和簽字確認權(quán)，還要保證土地補償公平、公正，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。政府要在土地征收過程中嚴格按照法定條件、程序進行，禁止擅自擴大征地范圍，謀取農(nóng)民的土地利益，官商勾結(jié)等違法行為。轉(zhuǎn)變對農(nóng)民提出訴求就是與政府對抗；農(nóng)民不同意征地就是不顧全大局；農(nóng)民不領(lǐng)取土地補償費就是訛詐政府；農(nóng)民阻止施工就是擾亂社會秩序；農(nóng)民上訪就是非法上訪破壞和諧的錯誤執(zhí)政理念。樹立認真聽取農(nóng)民的意見和建議；把農(nóng)民的利益放在第一位；把農(nóng)民的訴求當作政府的應(yīng)盡義務(wù)；把維護農(nóng)民合法權(quán)益當作政府的第一要務(wù)；將農(nóng)民群體性意見當作維護穩(wěn)定的根本性問題的正確的執(zhí)法理念。
2、構(gòu)筑多層次的土地征收群體性事件預(yù)防體系。
征收土地群體性事件的發(fā)生有一個醞釀、產(chǎn)生和激化的發(fā)展過程，因而具有可預(yù)防性。構(gòu)筑多層次的防控體系，可以有效地防止和減少因征收土地引發(fā)群體性事件。依據(jù)土地管理法規(guī)定市縣級政府有補償標準爭議的協(xié)調(diào)職責，應(yīng)明確職責單位，及時收集農(nóng)民對補償標準爭議的信息，及時協(xié)調(diào)爭議。縣級以下政府要建立健全土地征收引發(fā)爭議的調(diào)解體系，堅持排查調(diào)處制度，構(gòu)筑化解矛盾糾紛的第一道防線。針對大多數(shù)征收土地群體性事件一般發(fā)生在農(nóng)村基層的特點，在鄉(xiāng)級政府建立人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極配合市縣政府實施土地征收，堅持一宗征地一宗排查、一件糾紛一件分析，對排查出來的問題和隱患，市縣政府要按照職責分工，逐一分解到相關(guān)責任領(lǐng)導(dǎo)、責任部門和責任人。對重大的矛盾糾紛問題，要堅持掛牌督辦，實行領(lǐng)導(dǎo)包案制度。
3，是解決被征土地農(nóng)民反映的困難和問題，把不穩(wěn)定因素化解在始發(fā)階段。
切實解決被征土地農(nóng)民反映的實際困難和問題，是預(yù)防群體性事件的治本之策。各級各部門要帶著感情做好被征土地農(nóng)民工作，積極引導(dǎo)被征土地農(nóng)民按照程序，依據(jù)法律、政策辦事和維權(quán)。同時，注重把解決被征土地農(nóng)民的實際困難同思想政治工作結(jié)合起來。對被征土地農(nóng)民的合理要求，盡快解決；一時解決不了的，要解釋清楚，爭取被征土地農(nóng)民的理解和支持；對侵犯被征土地農(nóng)民利益的案件，要及時糾正。
4，是加強法制宣傳教育，全面提高被征土地農(nóng)民的法律維權(quán)意識。
政府在實施土地征收過程中，特別是大面積征收土地項目、重點工程項目在征地前后的普法工作中，要將重點放在土地法律、法規(guī)、政策的宣傳上，正確理解宣傳，切莫斷章取義宣傳法律，教育被征土地農(nóng)民不僅要遵守法律和社會公德，而且要善于運用法律武器維護自己的合法權(quán)益。依法表達合法訴求，提倡農(nóng)民聘請自己信任的律師代理維護權(quán)益，有律師代理的案件政府要積極與代理律師溝通案件情況，充分聽取代理律師的代理意見，共同尋找合理合法的和解方案，及時化解矛盾。政府及其部門要轉(zhuǎn)變對律師介入土地征收案件的錯誤觀念，協(xié)調(diào)法院積極立案，暢通司法救濟通道將矛盾和糾紛引入法律途徑。
三、化解土地征收群體性事件的對策
1，及時修改和制定土地征收相關(guān)規(guī)章和政策化解社會矛盾。
土地征收群體性事件的發(fā)生與我國目前與市場經(jīng)濟條件不和諧的土地征收制度有直接引因素，國家立法成本、速度等滯后于經(jīng)濟發(fā)展速度。土地征收相關(guān)規(guī)章和政策又關(guān)乎農(nóng)民群體的切身利益。為此，國務(wù)院在新的形勢下于2004年就做出了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，該《決定》不僅從土地征收程序、土地補償標準上做了明確的規(guī)定，還從解決土地征收糾紛機制、群體性事件處置上做出了嚴格的規(guī)定。是各級地方政府化解土地征收群體性事件的法律依據(jù)，是地方政府解決“土地收益碰撞”的有效法寶。各地方政府嚴格執(zhí)行該《決定》結(jié)合當?shù)剞r(nóng)民的實際積極制定地方配套政策。發(fā)生群體性上訪或訴求以后，在聽取農(nóng)民群眾意見的基礎(chǔ)上及時修正不合理、不現(xiàn)實、不合法的規(guī)定，將農(nóng)民的利益放到第一位，將農(nóng)民的經(jīng)濟利益與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展大局利益統(tǒng)一起來。
2，建立健全快速聯(lián)動機制盡快控制群體性事件升級和蔓延。
市、縣政府要建立健全黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、責任明確、協(xié)調(diào)一致、動轉(zhuǎn)高效的土地征收群體性事件聯(lián)動處置機制，是及時妥善處置土地征收群體性事件的組織保障。土地征收群體性事件與其他社會問題有教大區(qū)別，需要土地專業(yè)法律人員、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的干部、能果斷作出決定的領(lǐng)導(dǎo)組成，形成長期解決矛盾的機制。針對可能發(fā)生的土地征收群體性事件，要制定和完善相應(yīng)的處置工作預(yù)案，明確各有關(guān)部門在情報信息、思想教育、對話協(xié)商、解決問題、現(xiàn)場處置、調(diào)查取證以及后勤保障等方面的職責，做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)度、處亂不驚、及時果斷有效處置。有效防止事件升級和蔓延。同時，建立健全預(yù)防征地農(nóng)民群體性事件反復(fù)發(fā)生的防范機制。妥善處置群體性事件善后工作，是杜絕群體性事件再次發(fā)生的有效措施。群體性事件平息后，在處置工作中對被征土地農(nóng)民作出的承諾要盡快向被征土地農(nóng)民兌現(xiàn)，取信于民，鞏固成果；對在群體性事件中實施打、砸、搶、燒的違法犯罪人員，堅決依法打擊，懲處到位；對有違法違紀行為，直接導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的干部，也要處理到位，彰顯公平。
3、切實落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責制，防止群體性事件無人過問。
一是落實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)問責制。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)是本地化解土地征收群體性事件的第一責任人，對本地區(qū)土地征收群體性事件負總責。要層層簽訂領(lǐng)導(dǎo)責任狀，把預(yù)防和處置土地征收群體性事件作為干部政績考核的一項重要內(nèi)容，逐級抓好。出現(xiàn)土地征收群體性事件后要依據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》啟動問責程序，及時處理責任人。
二是堅持“誰主管、誰負責”的部門責任制。按照“屬地管理、歸口管理、誰主管、誰負責的原則”，認真研究和分析存在的問題，采取得力的措施，把土地征收群體性事件解決在萌芽狀態(tài)，有效防止重大矛盾沖突的發(fā)生。
三是實行領(lǐng)導(dǎo)一線查辦制度。征地農(nóng)民群體性事件發(fā)生地的黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部負責人要親自到現(xiàn)場做工作，落實責任，做好被征土地農(nóng)民的穩(wěn)控、疏導(dǎo)工作，切實把問題解決在當?shù)�，嚴防事態(tài)擴大化。
四是嚴格責任追究制度。對緩解和化解土地征收群體性事件工作做得扎實、處置群體性事件到位的地方黨委、政府和單位給予一定的表彰獎勵；對發(fā)生嚴重問題的地方黨委、政府和單位一把手給予相應(yīng)的通報批評、黃牌警告甚至實行“一票否決”。
【結(jié)論】土地征收群體性事件成因復(fù)雜，屬于典型的“多因一果”法律關(guān)系，要針對當?shù)匕l(fā)生原因有效的制定預(yù)防、化解方案。本著執(zhí)政為民、執(zhí)法為公的執(zhí)政理念，最大限度的維護農(nóng)民土地合法權(quán)益。要認真領(lǐng)會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”一樣，將農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)奉為“安天”之本，治國之術(shù)。
【參考文獻】
①《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》
②《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》
③《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》
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