[ 謝維雁 ]——(2002-11-30) / 已閱45334次
憲法效力問題研究
謝維雁
[英 文 名] On Validity of Constitution
[內(nèi)容摘要] 憲法效力及對憲法效力的研究具有重要的實踐和理論意義。認(rèn)為憲法效力具有直接法律效力或間接法律效力都不科學(xué)，憲法具有效力即意味著憲法可以被直接適用或憲法具有“直接”法律效力，不存在憲法具有間接法律效力問題。憲法效力具有最高性、權(quán)威性、穩(wěn)定性、全面性以及保障制度專門化與多元化的特點。憲法遵守和憲法適用是憲法效力實現(xiàn)的兩種基本方式，而憲法效力的充分實現(xiàn)有賴于優(yōu)化憲法實施的環(huán)境和完善憲法自身內(nèi)容。
[關(guān) 鍵 詞] 憲法效力 憲法遵守 憲法適用
前言：憲法效力的意義
憲法的效力，是指憲法的法律強制性和約束力，是憲法作為國家根本法對整個國家生活和社會生活進行調(diào)整所具有的最高法律效力。具體而言，它是指憲法在屬時、屬地、屬人、屬事四維度中的國家強制作用力[1]。 憲法效力問題，是憲政實踐和理論的核心問題之一，也是立憲和行憲所面臨的首要問題。其意義在于：第一，憲法具有法律效力是立憲主義理念即限制政府權(quán)力、保障人權(quán)的基本假定，也是制憲、行憲的正當(dāng)性基礎(chǔ)。憲法沒有效力，則立憲主義理念不能實現(xiàn)，制憲淪為政治標(biāo)簽，行憲則只是政治與權(quán)力獲得合憲性的工具。第二，憲法的效力是憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實相統(tǒng)一的表現(xiàn)。憲法效力是憲法的普適性價值落實到社會實際的橋梁，是紙上的憲法轉(zhuǎn)化為實際規(guī)范（活的憲法）的中介。憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實處于動態(tài)平衡之中，一方面社會現(xiàn)實的發(fā)展要求憲法規(guī)范與之相適應(yīng)，另一方面憲法規(guī)范又要規(guī)范社會現(xiàn)實，校正“越軌”行為。因此，憲法效力既體現(xiàn)了憲法的適應(yīng)性，又體現(xiàn)了憲法的權(quán)威性。第三，憲法具有普遍效力，是憲政國家、法治社會的基本前提和重要特征。一切憲政國家、法治社會的制度措施的落實都最終依賴于憲法效力。憲法具有效力，是現(xiàn)代國家的道德基礎(chǔ)和合法性源泉，也是現(xiàn)代社會生活方式或生存狀態(tài)的理性根據(jù)。第四，法律效力的實質(zhì)是國家強制作用力的實現(xiàn)，憲法是國家根本大法，其效力自然是國家強制作用力的根本實現(xiàn)形式。因此，憲法有無效力以及其效力的實現(xiàn)程度反映了國家強制力的實現(xiàn)程度，憲法效力關(guān)乎國家安危和社會穩(wěn)定。
對憲法效力的研究也具有極為重要的意義。研究憲法效力的目的是更好地、更充分地實現(xiàn)憲法的效力。由于種種原因，我國憲法學(xué)界對憲法效力的研究尚不深入，鮮有系統(tǒng)而專門的論述，當(dāng)前通行的憲法學(xué)教材也幾乎都不涉及憲法效力問題。本文擬就憲法效力問題作一些基礎(chǔ)性探討，以期引起學(xué)界進一步深入的研究。
一、 直接效力與間接效力之爭及評述
憲法的直接效力與間接效力之爭起源于德國。其背景是歐洲大陸公法與私法劃分傳統(tǒng)。憲法直接效力說的代表人物是尼伯泰。直接效力說認(rèn)為，憲法的約束對象不僅僅指國家權(quán)力，而且也應(yīng)涉及到公民間的私人法律關(guān)系的領(lǐng)域，要把傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域納入憲法的直接約束范圍之內(nèi)，以便切實維護公民的基本權(quán)益。直接效力說產(chǎn)生的社會根源在于，20世紀(jì)以來特別是第二次世界大戰(zhàn)后，各種民間組織規(guī)模擴大，影響力增大并成為公民生活中第一依賴因素，其對公民基本權(quán)利的壓抑和侵犯之可能性及現(xiàn)實性大為增加。但是，這種觀點受到質(zhì)疑，將公法（憲法）效力擴展到私法領(lǐng)域，包含著不能容忍的弊端：這將導(dǎo)致公法與私法的混淆、憲法與其他部門法的功能重疊，并抹煞了憲法所固有的基本屬性[2]。于是，德國學(xué)者迪利赫、馬溫茨等提出了憲法的間接效力說，認(rèn)為，“憲法規(guī)定雖然不對私人之間關(guān)系產(chǎn)生直接效力，但也不是沒有關(guān)系，而是間接產(chǎn)生效力�！绻霉絹肀硎镜脑挘蔷褪牵汗竦母黜椬杂蓹�(quán)利減去私法保障的部分等于憲法保障的領(lǐng)域”[3]。德國關(guān)于憲法直接效力與間接效力之爭的焦點是作為公法的憲法在私法領(lǐng)域是否有效。
我國憲法學(xué)界關(guān)于憲法直接效力與間接效力的爭論與此并無直接關(guān)聯(lián)。目前，在我國主張憲法具有直接效力（簡稱為“直接效力論”）的學(xué)者是在以下兩種意義上界定所謂“憲法的直接效力”的，一是指“憲法可以直接地在國家社會生活中發(fā)揮作用，不必通過其它部門作為中介”[4]。一是指憲法在法院的直接適用，“憲法應(yīng)當(dāng)具有直接的法的效力，這里法的效力的約束力或強制力是指在法院它有沒有約束力，也就是指在發(fā)生了糾紛以后，它有沒有被作為判斷違法與否的標(biāo)準(zhǔn)”[5] 。實際上，上述關(guān)于憲法直接效力的含義可進一步抽象為：憲法具有直接適用性（不止于法院）。也有學(xué)者不承認(rèn)憲法具有直接效力（簡稱為“間接效力論”）。主要理由包括：憲法規(guī)范比較原則，有待于其他一般法加以具體化和補充，如果不制定相應(yīng)的普通法律加以補充，使之具體化，便無法據(jù)以為判斷行為正確的標(biāo)準(zhǔn)，無法付諸實施。因此，憲法的效力是間接的而不是直接的，表現(xiàn)在，一是在處理具體案件中，憲法條文不能被直接引用；二是對于違憲行為，不能直接追究其法律責(zé)任[6]。
針對我國學(xué)界關(guān)于憲法直接效力與間接效力的論爭，筆者認(rèn)為：
第一，憲法“直接效力論”值得商榷。論者認(rèn)為，“憲法的直接效力”，意味著憲法不通過部門法作為中介而直接在國家社會生活中發(fā)揮作用。這暗示：憲法通過部門法在國家社會生活中發(fā)生作用就是憲法具有間接法律效力。“直接效力論”者否認(rèn)憲法具有間接效力，而意指憲法將完全不通過中介（部門法）直接在國家社會生活中產(chǎn)生法律效力。這一觀點是不科學(xué)的，也難與實踐相符。事實上，許多憲法條文并不直接作用于國家社會生活，而必須通過其它法律、法規(guī)的具體化才能實現(xiàn)。但我們并不能因此就說憲法僅具有間接法律效力。因為，判斷憲法是否具有直接法律效力的標(biāo)準(zhǔn)不是看憲法能否直接在國家社會生活中發(fā)揮作用，而只能是看它相對于憲法調(diào)整對象而言是直接的還是間接的。部門法本身應(yīng)該是憲法調(diào)整的對象，憲法規(guī)定的原則、精神及其他具體內(nèi)容在部門法中得到遵從、維護即實現(xiàn)了憲法的效力，憲法就具有效力（即所謂“憲法的直接法律效力”），而不能認(rèn)為必須在實際社會生活或具體社會關(guān)系中直接發(fā)生作用憲法才具有效力。以在法院直接適用作為憲法具有直接效力的唯一標(biāo)準(zhǔn)顯得更不科學(xué)。因為，“法不只是評價性規(guī)范，它也將是有實效的力量。而從理念王國進入現(xiàn)實王國的門徑，則是諳熟世俗生活關(guān)系的法官。正是在法官那里，法才道成肉身”[7]。憲法也不例外，它不僅僅是一種評價性規(guī)范，而必須為法官即法院適用，否則，憲法就不能稱之為法律。
第二，憲法“間接效力論”也難以成立。首先，不制定相應(yīng)的普通法律加以補充，使之具體化，憲法規(guī)范便無法付諸實施，這一說法是不正確的。普通法律“依據(jù)憲法制定”，本質(zhì)上就是憲法的實施，即憲法效力的實現(xiàn)，而不是待普通法律在具體社會生活中發(fā)生效力后才間接地實現(xiàn)了憲法的效力。其次，即使以下說法是符合我國實際的，即憲法條文在處理具體案件中不能被直接引用，這也只是我國憲政建設(shè)中的不正�，F(xiàn)象，表明我國早期憲政實踐背離了法治的普適性原則，并不能成為憲法僅具有間接法律效力的依據(jù)。而事實上，盡管憲法條文在處理具體案件中不能被直接引用這一中國特有現(xiàn)象至今仍未得到根本改變，但憲法在法院的適用近年來獲得了很大的進展。一方面，憲法學(xué)界對憲法在法院的適用即所謂憲法司法化傾注了極大的熱情，對憲法司法適用性的研究取得了極富價值的成果[8]。另一方面，2001年最高人民法院就山東齊玉苓案的批復(fù)，被認(rèn)為是中國憲法司法化的第一案，雖然這一說法并不確切（許多學(xué)者的研究表明，在此之前的地方法院早有依據(jù)憲法進行裁判的先例），但它徹底否定了“憲法不具有直接適用性”的觀點。有學(xué)者對最高法院的這一批復(fù)提出了不同的意見，認(rèn)為關(guān)于教育權(quán)根本無須依據(jù)憲法[9]。最近成都某法院又受理了完全以憲法條文為依據(jù)的平等權(quán)案�？梢哉f，憲法在法院的全面適用目前僅僅是技術(shù)和時間上的問題，在理論上已不存在任何障礙。再次，間接效力論者認(rèn)為，對違憲行為不能直接追究法律責(zé)任。這是一種完全錯誤而且有違事實的說法。不僅許多國家憲法都對違憲責(zé)任及追究作了具體而明確的規(guī)定，而且也有大量的實證案例。我國憲法雖未明確規(guī)定違憲構(gòu)成但仍有追究違憲責(zé)任的原則規(guī)定，如現(xiàn)行憲法第5條規(guī)定：一切違反憲法的行為必須予以追究。
第三，以憲法的原則性和綱領(lǐng)性否定憲法的法律效力是不正確的。一些憲法學(xué)者認(rèn)為，由于憲法具有原則性、概括性、綱領(lǐng)性和無具體懲罰性，因此憲法不能進入訴訟。這實質(zhì)上是以憲法的原則性、概括性、綱領(lǐng)性和無具體懲罰性，否定了憲法的法律效力。因為，法律效力的一個重要方面便是司法效力，即能夠進入訴訟。不能進入訴訟或不具有司法效力，意味著憲法沒有法律效力�！胺芍贫ǔ鰜砭褪且粚嵤⒈粓�(zhí)行的；沒有不是為了實施、為了執(zhí)行而制定法律的”[10]。憲法亦然。通過正式程序制定的憲法，其最直接的目標(biāo)就是要具有法律效力，這是所有立憲主義理論的前提性預(yù)設(shè)。因此，憲法中的原則性、綱領(lǐng)性條款也應(yīng)當(dāng)具有法律效力。有學(xué)者認(rèn)為，憲法中的原則性、綱領(lǐng)性條款是為了彌補具體法律之不足或漏洞的，甚至“在成文法國家，憲法存在的一個重要的理由就是彌補一般法律的漏洞，避免出現(xiàn)法律真空”[11]。這意味著，即使憲法的綱領(lǐng)性、原則性條款，也能夠、應(yīng)當(dāng)而且必須進入訴訟，即必須獲得適用。
第四，筆者認(rèn)為，根本無須提出憲法直接效力或間接效力的學(xué)說，憲法具有“直接效力”是無須論證的。筆者在這里說的“直接效力”與前述直接效力論者的“直接效力”有質(zhì)的區(qū)別。我所謂憲法直接效力即是憲法針對自身調(diào)整對象所具有的法律效力，而非針對社會現(xiàn)實和具體社會關(guān)系。因此，和其他任何部門法一樣，說憲法具有效力即意味著憲法具有直接效力。說憲法具有間接法律效力，不僅存在理論上的荒謬性，而且具有極大的誤導(dǎo)性，似乎憲法不能直接適用。法律效力只能是直接的，不存在僅具有間接效力的法律。因此，主張憲法僅具有間接法律效力即主張憲法沒有法律效力。
第五，憲法具有最高法律效力的本質(zhì)含義在于憲法的直接適用性。“最高法律效力”意味著：在效力不一的規(guī)范等級體系中，憲法居于最高地位，其效力比其他規(guī)范高。在其他規(guī)范與憲法規(guī)范相一致的情況下，直接適用其他規(guī)范。直接適用其他規(guī)范隱含著其他規(guī)范不能違憲，憲法在此仍然具有法律效力，憲法實現(xiàn)了對其調(diào)整對象——一般法律的約束，而不是直接作用于具體的社會關(guān)系。在其他規(guī)范與憲法規(guī)范不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)直接適用憲法規(guī)范。因此，憲法具有最高法律效力即表明憲法可以被直接適用，具有所謂“直接”法律效力。
總之，筆者認(rèn)為，憲法具有法律效力即意味著憲法的直接適用性，一部真正有效的憲法不可能具有間接法律效力。從世界范圍看，有的國家為避免實踐中所謂直接效力與間接效力的論爭，在憲法中明確規(guī)定憲法具有直接法律效力。如俄羅斯聯(lián)邦憲法（1993年）第15條第1款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦憲法具有最高的法律效力和直接的作用，適用俄羅斯聯(lián)邦全境”[12]。俄羅斯聯(lián)邦憲法的直接效力表現(xiàn)在以下兩個方面：一是俄羅斯聯(lián)邦憲法法院直接依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法條款和有關(guān)法律條款，審理憲法訴訟案；一是國家立法機關(guān)的立法活動，因為俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法的許多條款要求制定頒布普通法律，立法活動使憲法條款得以執(zhí)行[13]。
二、 憲法效力的特點
與一般法律效力相比，憲法效力具有如下特點：
（1）最高性。這是憲法效力最重要的特征。憲法效力的最高性，一方面根源于憲法作為國家根本法的地位，有人甚至認(rèn)為，憲法的效力就是“指在一國法律體系中憲法的地位”[14]。另一方面根源于憲法是由人民制定的這一理論預(yù)設(shè) [15]。憲法效力的最高性表現(xiàn)在：第一，憲法處于一國法律規(guī)范體系的最上層，是其他法律規(guī)范的最終依據(jù)，而且，其他法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸，任何違憲的法律不得生效或者須經(jīng)由特定機關(guān)宣告其無效。在沒有成文憲法的國家，如英國，議會有無上權(quán)威，它所制定的法律都是最高的，它的法律制度把一切法律（包括憲法法律）提高到了其他國家中憲法應(yīng)有的高度[16]，這是英國憲法效力最高性的特殊表現(xiàn)。憲法效力的最高性是相對于其他法律而言的，有人將憲法的效力高于普通法律，稱之為憲法的至上性[17]。憲法效力具有最高性的實質(zhì)意義在于：一般法律規(guī)范與憲法條文相抵觸時，一般法律規(guī)范失去效力，憲法條文可成為直接適用的依據(jù)。第二，憲法是一切組織和個人活動的根本準(zhǔn)則，任何行為都不得違反憲法的規(guī)定。
（2）穩(wěn)定性。憲法效力的穩(wěn)定性不同于憲法的穩(wěn)定性。憲法的穩(wěn)定性，是指它比一般法律規(guī)范變動少，能在較長的時間內(nèi)適用，能適應(yīng)較大限度的社會變化[18]，它主要是指憲法的內(nèi)容不輕易的修改、變化。憲法的穩(wěn)定性是通過憲法效力的穩(wěn)定性來實現(xiàn)的，但憲法效力的穩(wěn)定性不涉及憲法內(nèi)容的修改、變化，僅意味著一部生效的憲法在一段時間內(nèi)無論在形式上還是事實上都保持著同等的效力，它表明了一部憲法有效規(guī)制社會生活的連續(xù)狀態(tài)。我國1954年憲法存在了大約20年（在內(nèi)容和形式上呈現(xiàn)出憲法的穩(wěn)定性），但在1957年后其實施受到削弱，文革十年遭全面破壞，被不宣而廢[19]，在以后的時間里憲法雖仍保持形式的穩(wěn)定性，但憲法效力喪失了穩(wěn)定性，并進而導(dǎo)致了社會的混亂。因此，憲法效力的穩(wěn)定性直接體現(xiàn)了憲法的秩序價值，使人們能夠依據(jù)憲法的“提示”理解自己及他人行為的性質(zhì)與后果，從而對未來的生活作出有效的預(yù)測、規(guī)劃、安排，促進社會的有序化。憲法作為國家根本大法，除了其內(nèi)容和形式應(yīng)具有穩(wěn)定性即不輕易修改、變更外，其效力也必須保持穩(wěn)定性，這是確保憲 政價值得以實現(xiàn)的一般前提條件�！耙徊坑行У膽椃ǹ梢砸l(fā)人們對政治進程的穩(wěn)定寄以期望的規(guī)則體系。穩(wěn)定可行的憲法是社會穩(wěn)定的制度和法律前提”[20]。
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