[ 閆鳳翥 ]——(2010-12-1) / 已閱14050次
利用農(nóng)村集體建設用地開發(fā)房地產(chǎn)的法律途徑探析
閆鳳翥
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐不斷加快，建設用地供需矛盾愈來愈突出。如何解決農(nóng)村集體建設用地市場準入法律地位問題，已經(jīng)成為當前農(nóng)民集體土地改革的一項重要課題。
自上世紀六十年代農(nóng)村實行人民公社化四十多年來，土地由私有變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，土地所有權(quán)在“公社化”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中其主體為“三級所有”以“生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)”，所有權(quán)與使用權(quán)基本沒有分離，實行一體化管理。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包起，土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶。集體建設用地使用權(quán)如何與所有權(quán)分離，進入市場問題至今未得到法律上的規(guī)定。由于我國長期實行“二元”結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)管理制度。農(nóng)村集體建設用地在法律上只能用于村辦企業(yè)、公益事業(yè)、農(nóng)民住房用地，除此之外不得他用。多年以來這項政策和法律沒有解禁。直接限制了農(nóng)民使用自己建設用地開發(fā)經(jīng)營的權(quán)利，導致農(nóng)村商品市場的匱乏，造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的嚴重失衡，從而為實現(xiàn)農(nóng)村小康社會埋下了隱形障礙。
黨的十七屆三中全會作出《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)，《決定》將土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外的集體建設用地的使用、開發(fā)、流轉(zhuǎn)、地位做了創(chuàng)新的改革，保留了城市建設用地范圍內(nèi)的集體建設用地的法律規(guī)定，這是我國對集體建設用地的管理的法律制度的創(chuàng)新。城鎮(zhèn)建設用地范圍外的集體建設用地，除集體公益性項目外允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，成為土地制度改革的直接受益人。目前，城鎮(zhèn)建設用地范圍外的集體建設用地規(guī)模相當大，占集體耕地總量的20-30%。這部分土地經(jīng)過整理還會釋放20%。城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村基礎(chǔ)設施薄弱、交通條件差、建設用地分散應因勢利導的引導農(nóng)村集體組織和農(nóng)民全面、系統(tǒng)、科學、高效的制定利用方案、開發(fā)經(jīng)營方案。各級政府應將這部分建設用地納入國有土地供應市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的土地供應市場，減少重復項目、重復投資、合理配置土地資源。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，以公開、規(guī)范的“招拍掛”方式出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、出資、入股、合營等形式流轉(zhuǎn)集體建設用地使用權(quán)。在符合規(guī)劃的前提下，依法保障與國有土地使用權(quán)享有平等的權(quán)益。
建立健全集體建設用地登記制度，對于土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔保、出資、入股等享有國有土地同等的登記權(quán)。
實踐中，各地已開始逐步將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體建設用地，通過推進集體建設用地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)建設提供新的用地空間。集體建設用地市場化是個新課題，目前尚無明確的法律規(guī)定，處在試點和探索階段。現(xiàn)結(jié)合部分省市自治區(qū)在農(nóng)村集體建設用地上開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)問題，提出幾點思考和建議。
一、集體建設用地法律地位的演變是開發(fā)的可能
農(nóng)村集體建設用地，是指農(nóng)民集體所有的、經(jīng)依法批準用于非農(nóng)業(yè)建設的土地，包括興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地以及鄉(xiāng)村建設公共設施和公益事業(yè)建設用地。
目前對集體建設用地開發(fā)經(jīng)營的法律限制條款，《土地管理法》第43條規(guī)定,任何單位和個人進行建設需要使用土地的,都必須依法申請使用國有土地;第63條規(guī)定,集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設�，F(xiàn)行法律從土地審批權(quán)和用途管制兩方面嚴格控制了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的開發(fā)經(jīng)營。
但“破冰”早已開始。早在上個世紀90年代，廣東、上海、浙江、江蘇等沿海發(fā)達省市就有所嘗試。從2004年開始，國土資源部與廣東、天津合作開展了集體建設用地流轉(zhuǎn)試點。有關(guān)政策也逐漸開始“解凍”。2004年出臺的《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”2006年出臺的《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內(nèi)�！蔽募鞔_了農(nóng)村集體建設用地在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下允許流轉(zhuǎn)。
十七屆三中全會一項重大的舉措就是決定建立嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度,集體建設用地可以直接入市,打破了以所有制性質(zhì)屏蔽集體建設用地進入市場的制度障礙,為實現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同價、同權(quán),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了政策空間,對于農(nóng)民以土地權(quán)益合法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果提供了政策支持
二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場是開發(fā)的前提
集體建設用地交易，從理論上首先應突破原有特指集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的狹義概念，按照同地、同權(quán)、同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場原則，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)和公共設施等土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也應包括農(nóng)民住宅用地即宅基地的流轉(zhuǎn)。
城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設用地，除可以建設公益事業(yè)外，可以根據(jù)規(guī)劃設立開發(fā)經(jīng)營項目、工礦用地、旅游用地、商業(yè)用地。農(nóng)民可以通過招商引資的方式吸引投資、招攬客商，可以將土地作價入股;可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租;可以設定抵押、擔保。集體建設用地制度的改革必將為新農(nóng)村建設、集體土地產(chǎn)權(quán)房帶來新的活力。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設用地已經(jīng)列入城市規(guī)劃用途，因此，不能享受改革的成果。
建立集體建設用地城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場應掌握的基本原則：以全面開展農(nóng)村土地整治為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，以政府指導和企業(yè)介入為保障，以維護農(nóng)民土地權(quán)益為根本。
三、農(nóng)村新民居建設可以與房地產(chǎn)開發(fā)銜接新途徑
在《土地管理法》未修改前，目前主要依據(jù)是有關(guān)政策，而且從法律、政策、理論層面，都存在一定爭議，從全國來看，還停留在試點階段，尚未全面推開。部分省市雖然已出臺了集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等地方性法規(guī)，但只是對非住宅集體建設用地流轉(zhuǎn)進行了一些規(guī)范。但實際上，各地對集體建設用地流轉(zhuǎn)的關(guān)注點，在于如何通過流轉(zhuǎn)，破解農(nóng)民住宅用地難題，這種流轉(zhuǎn)，早已突破了狹義的流轉(zhuǎn)概念。近年來國土資源部提出的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實行的土地置換政策，實際都屬于集體建設用地交易的范疇。實踐中，一些地方在城中村改造、新民居建設中開展的“收購指標”，就是綜合運用“周轉(zhuǎn)用地”和“置換政策”，對集體建設用地的使用權(quán)進行了“移位交易”。因此，全面推進集體建設用地市場化，是形勢所迫，大勢所趨。
四、利用“掛鉤”政策置換城鎮(zhèn)建設用地實現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)
集體建設用地流轉(zhuǎn)的主要目的在于通過盤活現(xiàn)有的存量集體建設用地，在保持區(qū)域內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少的前提下，結(jié)合開展農(nóng)村土地整治，對節(jié)余出來的建設用地進行集中安排使用。核心是通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤平臺，既滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設對用地的需求，又能確保耕地占補平衡，從而實現(xiàn)保障發(fā)展和保護耕地的雙重目標。因此，開展集體建設用地交易，必須遵循的主要原則就是建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，最終實現(xiàn)建設用地總量和耕地總量兩個動態(tài)平衡。
五、利用新的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施“城中村改造”房產(chǎn)開發(fā)
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》自2008年1月1日起實施，新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃目前已經(jīng)制定，新的規(guī)劃不僅要求制定城市規(guī)劃，還要制定鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，為土地用途的界定提供了新的范圍和空間。新的規(guī)劃是集約用地原則的集中體現(xiàn)。將通過開展集體建設用地交易，最重要的一條就是改變多年來存在的集體建設用地布局散亂、土地利用效率低下、閑置浪費現(xiàn)象突出等問題，通過土地空間的“移位”，權(quán)益人的“易主”，實現(xiàn)集中連片開發(fā)利用，節(jié)約集約用地，形成農(nóng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)相對集中。一是結(jié)合新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編和開展新民居建設，在農(nóng)村逐步推行功能區(qū)劃，有條件的地方，應積極引導村莊合并，建設中心村和新型農(nóng)民社區(qū)。二是對分散在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的各類私營、個體企業(yè)，也應合理規(guī)劃，通過土地資源的整合，建立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)聚集。
六、依靠政府土地開發(fā)指導，積極參與土地市場運作
集體建設用地流轉(zhuǎn)從深層意義上看，是對城鄉(xiāng)土地布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。流轉(zhuǎn)的前提是必須符合新一輪土地利用總體規(guī)劃，不能一轟而起，無序流轉(zhuǎn)，甚至違規(guī)操作，應試點先行，逐步推開。土地具有資源、資本、資產(chǎn)三重屬性，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要充分發(fā)揮政府的主導作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理引導，加強監(jiān)督管理。在農(nóng)村土地整治和新民居建設中，要允許和鼓勵企業(yè)介入，通過市場方式運作土地流轉(zhuǎn)。同時必須建立集體建設用地流轉(zhuǎn)的有形市場，按照公開、公平、公正的原則，在集體建設用地出讓中逐步推行“招拍掛”制度。
七、堅持自愿有償，保障農(nóng)民權(quán)益是集體土地開發(fā)的重點
土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，開展集體建設用地流轉(zhuǎn)，必須把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，從長遠考慮，要確保農(nóng)民生活有依靠、生計有保障。目前個別地方在開展新民居建設中，通過土地置換，將集體建設用地大量轉(zhuǎn)征為國有土地，甚至在城鎮(zhèn)近郊，將集中建設的中心村土地也轉(zhuǎn)征為國有土地，農(nóng)民徹底失去了土地的所有權(quán)，這種苗頭性傾向應引起注意。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，一部分集體建設用地可以轉(zhuǎn)征為國有土地，但不一定所有的集體建設用地都要轉(zhuǎn)為國有土地，應尊重農(nóng)民意愿。在目前土地兩種所有權(quán)并存的情況下，應盡可能保留一部分集體建設用地所有權(quán)，使農(nóng)民可以獲得長期的土地收益。
八、“拆舊建新”式改造開發(fā)房地產(chǎn)繼續(xù)受限
2010年3月，國土資源部下發(fā)的《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》指出：因地制宜地推進“空心村”治理和舊村改造。各地要結(jié)合新農(nóng)村建設，本著提高村莊建設用地利用效率、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和維護農(nóng)民合法權(quán)益的原則，指導有條件的地方積極穩(wěn)妥地開展“空心村”治理和舊村改造，完善基礎(chǔ)設施和公共設施。對治理改造中涉及宅基地重劃的，要按照新的規(guī)劃，統(tǒng)一宅基地面積標準。對村莊內(nèi)現(xiàn)有各類建設用地進行調(diào)整置換的，應對土地、房屋價格進行評估，在現(xiàn)狀建設用地邊界范圍內(nèi)進行；在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)。這里只限制“村莊內(nèi)”建設用地，沒有限制村莊外建設用地，只限制商品住宅開發(fā)，沒有限制其他商業(yè)開發(fā)。
九、農(nóng)民有償取得的宅基地為將來土地入市提供了開發(fā)可能
2010年3月，國土資源部下發(fā)的《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》指出：經(jīng)濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村委會對新申請宅基地的住戶實行宅基地有償使用。雖然對宅基地流轉(zhuǎn)未有新的政策規(guī)定。但提出農(nóng)村宅基地管理制度改革的目標是“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)”，其核心是完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)，有償取得就會產(chǎn)生市場價格，就有交易的參考基礎(chǔ)，農(nóng)村宅基地就會出現(xiàn)：“劃撥”和“出讓”之分，“出讓”的就是交易的原型，劃撥的繼續(xù)禁止交易，如同國有土地一般。有償方式取得的宅基地使用權(quán)為開發(fā)房地產(chǎn)提供了土地資源。
文/閆鳳翥 國務院經(jīng)濟研究中心特邀研究員 河北冀港律師事務所主任
