[ 田凱 ]——(2011-2-22) / 已閱12960次
工商行政處罰案件證明標準探析
田凱
在我們工商部門日常的辦案中，案子辦到什么程度，才算是符合要求，才能經(jīng)得起復議、訴訟的“考驗”，成為廣大辦案人員普遍的困惑。其實，這就涉及到行政處罰案件證明標準問題。證明標準不僅是重要的實踐問題，更是復雜的理論問題。鑒于法律無明確的規(guī)定，對其作一研討，對提高工商執(zhí)法辦案的質量和水平，具有重要價值和現(xiàn)實意義。
一、證明標準
1、行政處罰證明標準的概念
行政處罰證明標準是指行政機關在行政處罰程序中利用證據(jù)證明違法案件事實和行政處罰程序事實所要達到的程度。行政處罰證明標準的確定，是行政機關認定案件事實的前提。證明標準要解決的問題是證據(jù)到什么程度時，才能認定待證事實。具體到行政處罰中，證明標準就是證據(jù)達到行政機關對待證事實進行認定的最低（必要）限度。也就是說，當用來證明一個待證事實的證據(jù)達到這個限度或者要求時，這個待證事實在法律上就視為真實存在。對行政機關來說，行政處罰必須要能夠經(jīng)受起法院的審查。所以行政處罰證明標準同時也是行政復議、行政訴訟中對行政處罰進行審查的證明標準。
證明標準作為一種帶有主觀色彩的東西，它雖然是抽象的，但同時也是客觀存在的，因為運用證據(jù)對案件事實加以證明的過程是人有目的的認識過程，這種認識過程是有規(guī)律的，人們完全可以通過經(jīng)驗積累和理論分析來把握它。實際上，無論對待證明標準理論的態(tài)度如何，法律中是否明確規(guī)定，證明標準這一尺度還是在認定事實過程中起著決定性的作用。
2、三大訴訟的證明標準
在我國三大訴訟（刑事、民事、行政）中，均有“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”、“事實清楚，證據(jù)確實、充分”的規(guī)定。根據(jù)案件性質的不同，對當事人權益的影響不同，又有著不同的適用標準。刑事案件適用的是“排除合理懷疑的證明標準”， 民事案件適用的是“優(yōu)勢證明標準”，行政案件介于二者之間，適用的是“清楚而有說服力的證明標準”。
3、工商行政處罰案件的證明標準
工商行政處罰案件的證明標準，法律上沒有具體的規(guī)定，但在不同的法律中有涉及：
（1）《行政處罰法》“以事實為依據(jù)”（ 第四條第二款）；“必須查明事實，違法事實不清的，不得給予行政處罰”（ 第三十條）；
（2）《行政復議法》“事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內容適當”（第二十八條第一項）；
“具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：1、主要事實不清、證據(jù)不足的；2、適用依據(jù)錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越或者濫用職權的；5、具體行政行為明顯不當?shù)摹保ǖ诙藯l第三項）；
（3）《行政訴訟法》“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的；2、適用法律、法規(guī)錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權的；5、濫用職權的”（ 第五十四條第二項）。
（4）《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第五十條第一項“事實清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確、定性準確、處罰適當、程序合法”之規(guī)定，筆者認為這就應該是工商行政處罰案件的證明標準，盡管沒有明確說出來。
二、客觀事實與法律事實
工商部門實施行政處罰應當以事實為根據(jù)，但大多數(shù)情況下，執(zhí)法人員不是違法事實的直接感知者，對于執(zhí)法人員來說，違法事實（客觀事實）是永遠不可能重現(xiàn)的過去。對于未曾直接感知的過去，只能通過各種手段去認識和判斷。而這一認識以及判斷過程所產(chǎn)生的結果，嚴格地講不是事實本身，而是一種對過去的確信或者懷疑的心理狀態(tài)。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實，是靠執(zhí)法人員透過各種證據(jù)對事實的認定。當這種認定在法律上被認為是可以接受時，這種認定就可以作為法律上的真實而成為法律適用的前提（法律事實）。從這個角度上說，在執(zhí)法人員眼中，只可能有法律上的真實，不可能有絕對的真實。試分析一個案件查處過程：工商機關接到舉報，查處一起銷售假貨案，工商機關對相對人是否實施了銷售假貨行為并未直接感知，只能通過調查取證，收集一系列的證據(jù)：如相對人的銷售記錄、舉報者提供的由相對人開具的發(fā)票、對該物品的檢驗報告等等。最后，工商機關對該相對人作出了行政處罰。工商機關靠什么作出行政處罰呢？靠的不是事實本身，因為這一事實只是在過去存在的，最后促使工商機關作出行政處罰的是工商機關通過證據(jù)對相對人過去曾經(jīng)有過銷售假貨行為這個待證對象形成的確信。換句話說，作為行政處罰適用前提的是證據(jù)，而不是事實本身。
工商部門實施行政處罰需要以事實為根據(jù)，事實需要以證據(jù)來體現(xiàn)。證據(jù)證明的事實不可能等于或者全面反映事實本身。這就要求在實務操作中，認定案件事實必須以客觀事實為依據(jù)，不可主觀臆斷；所有的事實都需要有證據(jù)的支持，證據(jù)要符合《行政訴訟證據(jù)規(guī)則》（《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》簡稱）的要求。
三、工商行政處罰案件實務操作中的標準
客觀的講，工商行政處罰案件證明標準本身也是一種原則性規(guī)定。原則性規(guī)定具有概括性、抽象性、模糊性的特點，存在著如何理解、把握、界定的問題。下面，對工商行政處罰案件證明標準（事實清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確、定性準確、處罰適當、程序合法）予以具體闡釋。
1、事實清楚
事實清楚，是對所查辦案件的基本要求，即作為行政處罰相對人的違法事實是否清楚明確，尤其是決定案件性質以及案件能否成立的主要事實。包括違法行為的“五何”要素即何人、何時、何地、何事、何果，是否清楚明確。具體包括什么人在什么時間、什么地點、采取了哪些手段、經(jīng)過了哪些環(huán)節(jié)、達到了什么樣的目的、造成了哪些危害后果，等等。如最常見的無照經(jīng)營案件，當事人的違法事實就應由違法主體、案發(fā)時間、行為發(fā)生地、具體行為及經(jīng)過（生產(chǎn)或銷售何種產(chǎn)品及數(shù)量、規(guī)格、價格、成本等）、違法行為的結果（被查獲時間、非法獲利、庫存數(shù)量、造成的后果等）、當事人是否有賬目及上繳稅金等構成。上述內容齊全，方可謂事實清楚。
2、證據(jù)確鑿
證據(jù)確鑿，是指據(jù)以定案的各項證據(jù)均是真實可靠的，無偽造、誘導之嫌疑，亦無彼此矛盾的現(xiàn)象，尤其是決定案件性質以及案件成立的主要證據(jù)必須具備。違法事實需要證據(jù)來證明，證據(jù)需要具備“三性”，即關聯(lián)性、合法性和真實性。要注意：一是證據(jù)是否與案件有關聯(lián)，與案件無關聯(lián)的不為證；二是證據(jù)是否合法，包括證據(jù)來源是否合法和證據(jù)形式是否合法兩方面。證據(jù)的形式比較好把握，證據(jù)符合書證、物證、證人證言、視聽資料、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄以及計算機數(shù)據(jù)等種類要求，形式上符合法定要件即可。重點需要把握的是證據(jù)的來源是否合法，按照最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，對于形式上合乎要求但來源途徑不合法的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)。如，嚴重違反法定程序收集的證據(jù)材料，以偷拍偷錄竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據(jù)材料，以利誘欺詐協(xié)迫暴力等不正當手段獲取的證據(jù)材料，在中華人民共和國領域外或者在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)形成的未辦理法定證明手續(xù)的證據(jù)材料等等；三是證據(jù)是否真實，不真實的證據(jù)自然沒有證明力。審查證據(jù)的真實性應當從以下幾方面考慮，一是證據(jù)的提供人是否合格，如，對不能正確表達意志的人就不是合格的證人，其提供的證言不能認定是真實的；二是證據(jù)是否被處理，對于非原始狀態(tài)經(jīng)過處理的證據(jù)其真實性要具體分析，如，被當事人或者他人進行技術處理而又無法辯明真?zhèn)蔚淖C據(jù)以及對于當事人無正當理由拒不提供原件原物又無其他證據(jù)印證且對方當事人不予認可的復制件或者復制品等，就不能認定是真實的證據(jù)。以上是對證據(jù)的“三性”所要把握的，還要注意的是“孤證不立”，僅有當事人陳述沒有其他證據(jù)佐證，案件不能成立；證據(jù)之間不存在矛盾，能夠相互佐證，形成完整的證據(jù)鏈。
3、依據(jù)正確
即案件的法律適用依據(jù)準確。對于法律適用要按照《立法法》的規(guī)定，遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的適法原則。應當注意的是所謂的上位法優(yōu)于下位法和特別法優(yōu)于一般法是在法律矛盾沖突的情況下適用，如果沒有矛盾沖突完全可以適用下位法或者一般法。新法優(yōu)于舊法，一般指違法行為發(fā)生時在新法頒布實施前，對其查處程序適用新法，實體適用舊法，而對于發(fā)生在新法之后的違法行為，不管是程序還是實體都應當適用新法而不是舊法。另外，法律依據(jù)要具體到條款項目，不存在應該用該條款而用了它條款。反之，則屬于適用法律錯誤。
4、定性準確
要結合對事實、證據(jù)的認定，以法定依據(jù)為準繩來定性。注意一個行為只能定性一次，以準確、具體為原則。比如，同樣是不正當競爭行為，依法可以分為11種，應具體到哪一種。
5、處罰適當
要注意兩個重點，一是“法無禁止不可為”，行政處罰一定要有明確的法律依據(jù)；二是“過罰相當”，要合理運用好行政處罰的自由裁量權，要審查當事人是否有免于處罰或依法減輕、從輕或者從重、加重處罰的情節(jié)。尤其注意不能因當事人認罰則輕處，不認罰就重處。同時，對于事實、情節(jié)、規(guī)模相同或相似的案件，處罰結果應大致相當，切忌畸輕畸重、顯失公平。
6、程序合法
程序合法是依法辦案的保障，《行政處罰法》規(guī)定“不遵守法定程序的，行政處罰無效�！毙姓幜P的一般程序應遵循以下順序：１、立案，要求辦案人員填寫立案審批表并呈報分管領導審批；２、調查取證；３、寫出案件調查終結報告提出行政處罰建議，按照核審權限報法制機構核審；4、報領導審批；5、將審批結果告知當事人； 6、聽取當事人陳述、申辯；7、聽證，舉行聽證會、制作聽證筆錄并寫出聽證報告；8、作出處罰決定，填寫行政處罰決定審批表報領導批準。9、送達；10、案件執(zhí)行。以上10個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，需要注意每個環(huán)節(jié)的時限、方式、步驟等。
四、工商行政處罰案件證明標準的應用
工商行政處罰案件適用“清楚而有說服力的證明標準”，這是個一般要求。由于行政處罰的類型不同、證明的難易程度不同，在具體應用中應該有所區(qū)別。至于什么是“清楚而有說服力”，是相對于一個具有一般的認知水平的人而言的。如果能使一個正常人相信，便具備“清楚而有說服力”。在民事訴訟中，51%可信度的證據(jù)要優(yōu)于49%可信度的證據(jù)（通常情況下證據(jù)的可信度無法用百分比表示，在此僅便于說明）。
1、立案
由于案件此時并未進入調查取證階段，案件當事人只是涉嫌從事某一違法行為，因此，在此階段只要有初步的證據(jù)證明當事人存在違法行為即可。此時的證明標準不能要求太高，只要達到大致可能的證明標準就可，用百分比來衡量，大致是在50%左右。
2、行政強制措施
采取行政強制措施，需要具備法定的條件。主要包括：一是已經(jīng)取得違法嫌疑的證據(jù)（比如發(fā)現(xiàn)假冒偽劣產(chǎn)品等），二是接到對違法行為的舉報。此時的證明標準也不能要求太高，只要達到表面確信的證明標準就可，用百分比來衡量，大致是在60%—80%。
3、簡易程序案件
適用簡易程序案件的處罰比較輕，而且大多是執(zhí)法人員當場發(fā)現(xiàn)違法行為，當場進行處罰，執(zhí)法人員作為案件事實的直接感知者，又掌握了主要證據(jù)，對違法事實的確信也比較容易形成。因此只要掌握了主要證據(jù)，就可以認定案件事實。此時的證明標準應高于立案，達到80%以上。
4、普通程序案件
普通程序案件一般比較復雜，需要經(jīng)過立案、調查取證、核審、告知等程序，因此，其證明標準應該比較高，用百分比來衡量，至少應在90%以上。
5、聽證程序案件
聽證程序案件在所有工商行政處罰案件中，屬于重大復雜的案件，自然其證明標準要求也最高，用百分比來衡量，需要達到95%以上。
注：本文發(fā)表于《中國工商管理研究》2010年12期
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