[ 孫可 ]——(2011-6-3) / 已閱18479次
從軍方角度談?wù)勡姷胤康禺a(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)當(dāng)注意的問題
建緯（昆明）律師事務(wù)所 孫可
[摘要] 眾所周知，利用軍隊(duì)土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)有其特殊性，其一就是開發(fā)商不可避免地要和軍方打交道。做為一名曾經(jīng)的軍隊(duì)律師，本文筆者從軍方角度探討軍地房地產(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)當(dāng)注意的四個(gè)方面問題，一是找誰談？二、如何談？三、如何辦手續(xù)？四、糾紛如何處理？旨在促成開發(fā)商和軍方實(shí)現(xiàn)“雙羸”。
[關(guān)鍵詞]軍地 房地產(chǎn)合作 軍方角度
軍隊(duì)土地是軍事用地，是保障部隊(duì)?wèi)?zhàn)備、訓(xùn)練、工作和生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來主要是以劃撥方式取得。軍隊(duì)土地作為國(guó)防設(shè)施的重要組成部分，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配，其產(chǎn)權(quán)歸屬于軍隊(duì)，由軍隊(duì)房地產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理。在土地日益稀缺的今天，許多開發(fā)商雖然把目光投向了軍用土地，但由于對(duì)軍隊(duì)情況不了解，不知道軍方的“水”有多深，他們又在猶豫和觀望，而不敢輕易下決心。那么，軍地房地產(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)注意什么問題呢？
做為一名曾經(jīng)的軍隊(duì)律師，筆者試著從軍方角度談?wù)勡姷胤康禺a(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)當(dāng)注意的問題，以拋磚引玉。
一、找誰談？
開發(fā)商如果對(duì)某軍隊(duì)用地有開發(fā)意向，并且有意與軍方合作開發(fā)，應(yīng)當(dāng)找誰談？
早在1992年底，總參謀部、總政治部、總后勤部在《關(guān)于利用軍隊(duì)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)有關(guān)問題的通知》中就明確：“軍隊(duì)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)由全軍房地產(chǎn)主管部門統(tǒng)一歸口管理。各軍區(qū)、各軍兵種、各總部、國(guó)防科工委等大單位房地產(chǎn)主管部門，負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的歸口管理工作�！薄叭魏螁挝缓筒块T不得越權(quán)承辦房地產(chǎn)開發(fā)事宜�！薄皣�(yán)格軍隊(duì)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的審批手續(xù)。凡利用軍隊(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)的，均應(yīng)…嚴(yán)格辦理審批手續(xù)，嚴(yán)禁任何單位和部門越權(quán)審批或不經(jīng)批準(zhǔn)擅自搞開發(fā)經(jīng)營(yíng)。凡開發(fā)利用軍隊(duì)房地產(chǎn)，不論數(shù)量多少，一律報(bào)總后勤部審批；如涉及到軍事設(shè)施安全保密、影響軍事設(shè)施使用效能或妨礙軍事活動(dòng)正常進(jìn)行的，報(bào)總參謀部、總后勤部審批；房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商的，報(bào)中央軍委審批�！�
從上述規(guī)定來看，對(duì)口的業(yè)務(wù)部門無疑是房地產(chǎn)主管部門，基層是營(yíng)房股（團(tuán)級(jí)）、營(yíng)房科（師級(jí)），中層是營(yíng)房部（軍級(jí)）、房管局（軍區(qū)），高層是基建營(yíng)房部（總后勤部）、中央軍委。但是，如果只是與房地產(chǎn)主管部門洽談，很可能會(huì)走一大段彎路。
筆者以師級(jí)野戰(zhàn)部隊(duì)為例來說明這個(gè)問題。師級(jí)野戰(zhàn)部隊(duì)一般有“司、政、后、裝”四大機(jī)關(guān)，即：司令部、政治部、后勤部和裝備部，營(yíng)房科為師后勤部的一個(gè)部門，在業(yè)務(wù)上歸軍級(jí)營(yíng)房部管理，在行政上歸師后勤部管理。房地產(chǎn)開發(fā)屬于重大事項(xiàng)，各級(jí)黨委都非常重視，因此，在營(yíng)房科首肯后，一般情況下須經(jīng)后勤部黨委會(huì)通過后才能上報(bào)上級(jí)房管部門，重大房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目甚至須經(jīng)師黨委會(huì)集體決策通過后才能向上申報(bào)審批。從縱向來看，要逐級(jí)經(jīng)過師級(jí)、軍級(jí)、軍區(qū)各個(gè)關(guān)口，最后才能上報(bào)到總后勤部。
因此，開發(fā)商若有與軍隊(duì)進(jìn)行合作開發(fā)的意向，首先要找軍隊(duì)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)部門談，除此之外，還要與后勤部領(lǐng)導(dǎo)充分溝通，重大房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目甚至需要得到部隊(duì)主要首長(zhǎng)（如：師長(zhǎng)、政委）的首肯和支持，缺一不可。
二、如何談？
首先，需要掌握軍方對(duì)于軍隊(duì)房地產(chǎn)開發(fā)利用和管理的需求點(diǎn)。
一是從1998年起，在軍隊(duì)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)叫停，因此，早已無法通過與軍隊(duì)合作興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)；二是部隊(duì)對(duì)于軍隊(duì)房改工作非常重視，各級(jí)都希望解決部隊(duì)家屬住房問題、解決離退休軍隊(duì)干部住房問題，并且充分與住房制度改革政策相接軌，以加快干部住房建設(shè)步伐；三是對(duì)于有利于改善營(yíng)區(qū)住用條件、提高營(yíng)區(qū)環(huán)境質(zhì)量、完善配套設(shè)施的項(xiàng)目，普遍執(zhí)積極支持的態(tài)度；四是對(duì)國(guó)家、地方政府實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目確需占用軍隊(duì)房地產(chǎn)的，通常會(huì)給予配合。
其次，軍方對(duì)于合作方的誠(chéng)意以及實(shí)力也會(huì)進(jìn)行考察，同樣不希望合作的項(xiàng)目成為半拉子工程或者爛尾工程。
總之，軍方對(duì)于軍隊(duì)房地產(chǎn)開發(fā)采取的是一種非常務(wù)實(shí)的態(tài)度，努力維護(hù)軍方的利益。
因此，建議開發(fā)商充分考慮軍方的需求點(diǎn)，以解決軍隊(duì)住房問題或者改善軍隊(duì)住用條件做為基點(diǎn)來提供切實(shí)可行的合作方案，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分展示自身在項(xiàng)目規(guī)劃、資金保障、專業(yè)能力、開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等方面的實(shí)力，以消除軍方的擔(dān)憂和疑慮，為雙方合作洽談打下良好的基礎(chǔ)。若能如此，合作成功的可能性較大，反之則較小。
三、如何辦手續(xù)？
利用軍隊(duì)空余土地進(jìn)行房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)在法律上沒有禁止性的規(guī)定，因此具有一定的可行性。
首先，我們來了解一下軍用土地管理的現(xiàn)狀。以往，軍隊(duì)空余土地轉(zhuǎn)讓主要采取協(xié)議的方式，由于土地轉(zhuǎn)讓未納入土地供應(yīng)年度計(jì)劃，轉(zhuǎn)讓方式和程序不規(guī)范，信息披露不充分，國(guó)土資源管理部門也難以實(shí)施有效的監(jiān)管。《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和有關(guān)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的一系列政策出臺(tái)后，原有的軍隊(duì)土地轉(zhuǎn)讓辦法與國(guó)有建設(shè)用地出讓的一系列法律法規(guī)銜接不夠，利用軍隊(duì)空余土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)在各地的操作中，因?yàn)榉烧叩你暯訂栴}也出現(xiàn)了一些低價(jià)轉(zhuǎn)讓軍隊(duì)空余土地，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的情況。近年來，軍用土地被侵占、土地權(quán)屬糾紛不斷發(fā)生。根據(jù)目前掌握的資料，軍用土地管理主要存在四個(gè)方面的問題：一是因體制編制調(diào)整，一些營(yíng)區(qū)、訓(xùn)練場(chǎng)地、農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)用地、庫(kù)區(qū)林地等軍用土地多次轉(zhuǎn)隸，導(dǎo)致軍用土地流失，引發(fā)土地糾紛；二是存在歷史遺留問題，土地權(quán)屬不明，缺乏合法手續(xù)；三是軍用土地被非法侵占；四是個(gè)別單位法律觀念和軍產(chǎn)意識(shí)不強(qiáng)，疏于管理，甚至違規(guī)出租轉(zhuǎn)讓軍用土地。
為加強(qiáng)軍用土地轉(zhuǎn)為民用土地的轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范土地的轉(zhuǎn)讓行為，1993年，財(cái)政部、國(guó)家土地管理局、總后勤部曾聯(lián)合發(fā)文對(duì)軍隊(duì)有償轉(zhuǎn)讓空余軍用土地的審批、出讓程序和轉(zhuǎn)讓取得的土地收益金的分配進(jìn)行規(guī)范。2007年1月31日，國(guó)土資源部、財(cái)政部和解放軍總后勤部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)軍隊(duì)空余土地轉(zhuǎn)讓管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕29號(hào)），要求軍隊(duì)空余土地轉(zhuǎn)讓必須走市場(chǎng)化配置的道路。2010年，總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下軍隊(duì)房地產(chǎn)管理工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)房地產(chǎn)權(quán)屬集中管理，加強(qiáng)空余房地產(chǎn)集中儲(chǔ)備，加強(qiáng)房地產(chǎn)集中調(diào)配利用。要嚴(yán)格房地產(chǎn)處置報(bào)批程序，兌換或轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，不論數(shù)量多少，必須報(bào)總后勤部審批，軍區(qū)級(jí)單位后勤部門統(tǒng)一組織實(shí)施。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位不得擅自轉(zhuǎn)讓軍用土地或接受地方政府劃撥國(guó)有土地。同時(shí)，從2008年7月至2010年10月，四總部根據(jù)國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查的統(tǒng)一部署，結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際在全軍組織開展了第二次軍用土地調(diào)查，對(duì)軍隊(duì)管理使用的各類土地、營(yíng)房和附屬設(shè)施進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查登記，準(zhǔn)確掌握了房地產(chǎn)資源的底數(shù)，土地確權(quán)率達(dá)到89.6%，領(lǐng)證率提高了近23%。這充分說明，導(dǎo)致軍用土地流失的主要漏洞已經(jīng)基本填補(bǔ)到位。
因此，今后利用軍隊(duì)空余土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，必須符合相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定。首先，土地必須已經(jīng)納入了當(dāng)年的年度土地供應(yīng)計(jì)劃。由軍隊(duì)土地使用單位提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)，按程序報(bào)解放軍總后勤部批準(zhǔn)后，納入軍隊(duì)空余土地轉(zhuǎn)讓計(jì)劃，抄送土地所在地的省級(jí)國(guó)土資源管理部門和市、縣人民政府，由市、縣人民政府優(yōu)先安排納入當(dāng)?shù)氐耐恋啬甓裙⿷?yīng)計(jì)劃。未納入軍隊(duì)空余土地轉(zhuǎn)讓計(jì)劃和當(dāng)?shù)啬甓韧恋毓⿷?yīng)計(jì)劃的土地，不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。第二，價(jià)高者得。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可以依法轉(zhuǎn)讓的軍隊(duì)空余土地的土地面積、用途、規(guī)劃條件和轉(zhuǎn)讓方式等信息將會(huì)在當(dāng)?shù)氐耐恋赜行问袌?chǎng)和中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)等相關(guān)媒體上公布，需要使用土地的單位或者個(gè)人可以參加國(guó)土資源管理部門組織的招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)或者是軍隊(duì)自行組織的公開轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，對(duì)出讓地塊進(jìn)行報(bào)價(jià)，按照價(jià)高者得的原則，簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，支付土地出讓金，取得國(guó)有土地使用權(quán)。第三，接受地方職能部門的監(jiān)管。經(jīng)依法取得的軍隊(duì)空余土地轉(zhuǎn)讓后，不再作為軍事用地，由土地所在地方的職能部門進(jìn)行監(jiān)管。土地使用者必須按照轉(zhuǎn)讓文件和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的約定開發(fā)利用土地，不得擅自更改土地用途、容積率等土地使用條件，對(duì)于改變土地使用條件的，按照《國(guó)有土地使用合同》的約定，補(bǔ)交不同用途、容積率的土地價(jià)款差額或者被收回土地使用權(quán)。
四、糾紛如何處理？
在軍地房地產(chǎn)合作中，開發(fā)商往往在資金和開發(fā)經(jīng)驗(yàn)方面具有優(yōu)勢(shì)，而軍方在合同文本擬定、要求符合軍方內(nèi)部審批流程等方面會(huì)提出較為強(qiáng)勢(shì)的要求，綜合來看，雙方的市場(chǎng)地位基本處于均勢(shì)�？梢灶A(yù)見的是，在軍地房地產(chǎn)合作過程中，軍地雙方均會(huì)站在各自的立場(chǎng)維護(hù)其合法權(quán)益，但一旦發(fā)生糾紛，開發(fā)商處理的難度較大。
首先，隨著“依法治國(guó)”、“依法治軍”的理念日益深入人心，近年來，軍隊(duì)不斷完善涉軍維權(quán)機(jī)制，維護(hù)國(guó)防利益和軍人軍屬合法權(quán)益。全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)已建立起地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法機(jī)關(guān)為主體、政府有關(guān)部門共同參與、軍地協(xié)調(diào)的涉軍維權(quán)工作長(zhǎng)效機(jī)制，形成較為完善的涉軍維權(quán)組織。據(jù)《2010年中國(guó)的國(guó)防》白皮書介紹，目前，全軍共設(shè)法律顧問處268個(gè)，旅團(tuán)級(jí)單位設(shè)法律咨詢站1600多個(gè)，營(yíng)連普遍設(shè)法律咨詢組。全軍共有軍隊(duì)律師1342名、法律咨詢員2.5萬名，并且呈快速上升趨勢(shì)。因此，千萬不能低估軍隊(duì)各級(jí)的法制觀念和軍隊(duì)的維權(quán)實(shí)力。
其次，軍隊(duì)在合作開發(fā)過程中具有一定的優(yōu)勢(shì)地位。筆者以軍用土地使用權(quán)競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓為例予以說明。軍用土地使用權(quán)競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓的基本要求：一是要符合法律政策規(guī)定。這是組織軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件，轉(zhuǎn)讓工作不僅要符合國(guó)家的法律法規(guī)，還要同時(shí)符合軍隊(duì)的政策規(guī)定，兩者缺一不可，否則就缺少法律支撐；二是軍方能進(jìn)能退。通過競(jìng)價(jià)，軍方與受讓方簽訂的合同是否生效，完全取決于總部是否批準(zhǔn)。受讓方事前必須認(rèn)同這一事實(shí)和約定；三是先交錢后給地。軍地雙方達(dá)成協(xié)議后，受讓方應(yīng)預(yù)付不少于辦理軍隊(duì)內(nèi)部項(xiàng)目報(bào)批所需費(fèi)用；總部批準(zhǔn)、合同生效后，受讓方付多少錢軍方給多少地。由此看出，軍方在此過程中不僅始終掌握著主動(dòng)權(quán)，而且軍隊(duì)利益在法律地位上也有了保障。
第三，基于軍民、軍政關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定等方面的考慮，一旦軍隊(duì)房地產(chǎn)合作發(fā)生糾紛，人民法院會(huì)慎重決定是否受理。若法院不予受理，則只能由各地軍地雙方行政領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，這樣做的結(jié)果，雖然也能取得一定的效果，但是寬嚴(yán)不一；即使人民法院受理后公正判決，又會(huì)涉及到執(zhí)行問題。尤其是軍方敗訴后的執(zhí)行難度非常大，軍隊(duì)賬戶上的錢都是軍響、軍費(fèi)，如何執(zhí)行？
因此，一旦產(chǎn)生糾紛，對(duì)于開發(fā)商而言，訴訟風(fēng)險(xiǎn)非常大，建議以協(xié)商和調(diào)解的方式予以解決；并且，由于軍方人事變動(dòng)頻繁，開發(fā)商不宜久拖不決，而應(yīng)當(dāng)速戰(zhàn)速?zèng)Q。
