[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱40208次
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法制建設(shè)——建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制離不開(kāi)行政法
2000年9月13日 09:12 應(yīng)松年 馬懷德
建立市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)體制，必須用行政法手段重新塑造政府職能，對(duì)政府與市場(chǎng)主體關(guān)系加以重新定位。把宏觀調(diào)控職能納入法制軌道。在新形勢(shì)下對(duì)依法行政原則的理解也不能局限于依法辦事，而應(yīng)理解為凡法律未授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)均不得為之，包括具體和抽象行為。這種理解有助于防止個(gè)別既得利益部門阻礙破壞改革現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前改善加強(qiáng)行政執(zhí)法的關(guān)鍵是職消行政機(jī)關(guān)享有的過(guò)大處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，如將15日以上人身罰改為行政刑罰，由司法機(jī)關(guān)行使，以保障其力度和公正性。此外，也必須承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與腐敗有著某種聯(lián)系，關(guān)鍵是加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，建立起權(quán)力集中，垂直領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的新的監(jiān)督制約體制。
建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須依靠完備的法制。新體制不僅需要規(guī)范市場(chǎng)主體及相互關(guān)系、維護(hù)市場(chǎng)秩序的民商法律、刑事法律，而且需要規(guī)范政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、個(gè)人關(guān)系以及規(guī)范政府自身的行政法律。在目前行政權(quán)過(guò)大又缺乏必要規(guī)范的情況下，強(qiáng)調(diào)行政法的作用更具有現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)榻⑹袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的每一項(xiàng)改革措施都可能因行政機(jī)關(guān)的扭曲和抵制而變形甚至流產(chǎn)，法律賦予企業(yè)、個(gè)人的各種權(quán)利也可能因行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)干預(yù)而化為泡影。因此，如何規(guī)范政府權(quán)力，保證改革方案的順利實(shí)施，是當(dāng)前建立完備法制，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建成的重要任務(wù)。本文旨在提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政法的基本作用及自身理論的更新問(wèn)題。
一、行政法是重塑政府職能的最有效手段
（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求打破以政府為中心、以計(jì)劃命令為手段的經(jīng)濟(jì)模式，將市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，將經(jīng)濟(jì)規(guī)律作為市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)則。由此，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理，必須由直接的微觀管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫☉?zhàn)略計(jì)劃、確立市場(chǎng)規(guī)則、向市場(chǎng)主體提供服務(wù)、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，維護(hù)市場(chǎng)秩序的以宏觀、間接管理為主的宏觀微觀相結(jié)合的管理。例如，負(fù)責(zé)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，運(yùn)用銀行、財(cái)政、信貸、稅務(wù)等手段引導(dǎo)市場(chǎng)主體，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提供社會(huì)保障，協(xié)調(diào)社會(huì)文化事業(yè)，監(jiān)督市場(chǎng)主體行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，管理對(duì)社會(huì)公益及人民安全健康可能發(fā)生影響的特種行業(yè)等等。也就是要求政府職能從傳統(tǒng)的計(jì)劃、審批許可、指揮、組織產(chǎn)供銷、命令向規(guī)劃、制定政策、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)轉(zhuǎn)變。
（二）實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，必須依靠行政法
實(shí)現(xiàn)政府職能的革命性變革，必須依靠完備的法制。具體地說(shuō)，用法律形式重塑政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系。一方面廢除那些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的舊職能，另一方面確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新職能。實(shí)踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，自由、競(jìng)爭(zhēng)、公平的市場(chǎng)機(jī)制就無(wú)法形成，而職能 轉(zhuǎn)變涉及既得利益部門和機(jī)構(gòu)的權(quán)力，必然會(huì)遇到各種阻力，不可能一蹴而就。這就要求通過(guò)行政法的手段，逐步規(guī)范政府權(quán)力，調(diào)整政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系，塑造政府的新職能。
調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律， 不外乎兩大類，一是調(diào)整市場(chǎng)主體之間、市場(chǎng)主體與市場(chǎng)之間的法律，即民商法律，此類法律目前已引起人們普遍重視；另一類是調(diào)整政府與市場(chǎng)及市場(chǎng)主體之間關(guān)系，以及在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府自身組成、結(jié)構(gòu)、職責(zé)、活動(dòng)方式等的法律，即行政法，制定此類法律的必要性似乎尚未引起人們重視。實(shí)際上，以上兩類法律，缺少任何一類，都不可能建立起成熟、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制�？v觀世界各國(guó)的現(xiàn)代市場(chǎng)，幾乎無(wú)一不與政府的良好的服務(wù)、指導(dǎo)、調(diào)控和管理有關(guān)。市場(chǎng)主體的產(chǎn)生與成長(zhǎng)，市場(chǎng)主體間平等、有償關(guān)系的健康發(fā)展，市場(chǎng)運(yùn)行的良好秩序和環(huán)境等，都離不開(kāi)政府，離不開(kāi)行政法。由于新體制的需要，傳統(tǒng)體制下管理企業(yè)人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷的部門必須撤銷和精簡(jiǎn)，這就需要通過(guò)制定行政機(jī)關(guān)組織法、編制法等行政法手段實(shí)現(xiàn)。實(shí)行宏觀調(diào)控，同樣也離不開(kāi)行政法。雖然宏觀調(diào)控是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有效形式，但以行政命令或政策為宏觀調(diào)控的主要方式存在兩個(gè)問(wèn)題，一是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的英明，將產(chǎn)生"隨領(lǐng)導(dǎo)人改變而改變"的運(yùn)動(dòng)式弊病，這決不是長(zhǎng)久之計(jì)；二是過(guò)度主觀隨意性，將導(dǎo)致實(shí)際操作中的隨意性，即使再合理有效的宏觀調(diào)控措施，也可能被歪曲執(zhí)行而面目全非。因此，政府從微觀直接管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，也必須建立在法律基礎(chǔ)上，在法律范圍內(nèi)，輔之以政策性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。
（三）重塑政府職能的新方式----行政合同
受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，傳統(tǒng)行政法，一般強(qiáng)調(diào)行政法律關(guān)系中的單方面性，即行政法律關(guān)系常常因行政機(jī)關(guān)單方意思表示而形成、改變或消滅。這是行政法律關(guān)系最基本的特點(diǎn)，從某種意義上說(shuō)也是優(yōu)點(diǎn)所在，否則政令將無(wú)法推行，管理將無(wú)法維系。但單方意思表示也有缺點(diǎn)，因?yàn)閱畏揭馑急硎境３２⒉徽髑蠡蜃鹬貙?duì)方的意見(jiàn)，易于引向主觀武斷，助長(zhǎng)強(qiáng)迫命令，當(dāng)然也就難以調(diào)動(dòng)對(duì)方的積極性。因此，在資本主義進(jìn)入高度經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段后，在單方意思表示基礎(chǔ)上的雙方意思表示，即行政契約應(yīng)運(yùn)而生。它主要運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其主要特征是行政加合同。與單方行政行為不同，它是合同，以雙方意思合一為前提，在多數(shù)情況下，相對(duì)一方常常得到某些優(yōu)惠。在合同履行中因行政一方責(zé)任造成的損失應(yīng)得到補(bǔ)償；但它又保留著行政的某些特權(quán)，諸如作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)有權(quán)指揮合同履行、改變或撤銷合同以及判斷對(duì)方有錯(cuò)而給予制裁等等。目前，行政合同在法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)相當(dāng)盛行。我國(guó)在改革開(kāi)放以后，行政合同也迅速發(fā)展起來(lái)，涉及人事、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域，甚至計(jì)劃生育方面也創(chuàng)造性地運(yùn)用了行政合同形式。其中尤其以政府機(jī)關(guān)為發(fā)包方的各種承包合同一度成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要形式。由于沒(méi)有行政合同法，缺乏必要的規(guī)范，因而實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問(wèn)題�？梢钥隙�，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政合同仍將有廣闊的用武之地。對(duì)于它的性質(zhì)、特點(diǎn)、方式、程序等等的研究將是擺在行政法學(xué)者面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。行政合同法的草擬也需要提上議事日程。
二、重新認(rèn)識(shí)依法行政原則
依法行政原則 是行政法的精神所在，也是構(gòu)建行政法體系的一塊基石。早在十九世紀(jì)就有人明確提出"國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須遵守法律，而法律要由人民或其代表機(jī)關(guān)制定。"①在這以后的百余年時(shí)間里，依法行政原則得到不斷地豐富和發(fā)展，成為世界上許多國(guó)家普遍承認(rèn)的一項(xiàng)行政法基本原則。
（一）全面理解依法行政原則
行政訴訟法實(shí)施以后，依法行政的觀念深入人心。對(duì)依法行政原則，一般都從行政機(jī)關(guān)行為的角度進(jìn)行解釋，即依照法律規(guī)定管理國(guó)家事務(wù)。而很少?gòu)男姓䴔C(jī)關(guān)職權(quán)來(lái)源，即職權(quán)法定方面立論，毫無(wú)疑問(wèn)，依法行政原則本身就蘊(yùn)含了職權(quán)法定這一基本內(nèi)涵。因此在轉(zhuǎn)變政府職能，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序過(guò)程中，必須突出強(qiáng)調(diào)依法行政原則中職權(quán)法定，政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，凡法律未經(jīng)授權(quán)的，政府均不得為之這一內(nèi)涵，
當(dāng)然，這一原則不是憑空杜撰的，而是人民與政府的關(guān)系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求決定的。我國(guó)憲法規(guī)定，"中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民"。行政機(jī)關(guān)是"權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)"，換言之，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是人民授予的，法律規(guī)定政府享有多大職權(quán)，政府才能行使多大職權(quán)，凡是人民沒(méi)有授予、法律沒(méi)有規(guī)定的，政府就無(wú)權(quán)行使，否則就是超越職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力，就是違法。
對(duì)依法行政原則的片面理解，導(dǎo)致的實(shí)踐結(jié)果是嚴(yán)重的，特別在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，有些政府管理部門，尤其是那些握有舊體制下相當(dāng)權(quán)力的機(jī)關(guān)，非但沒(méi)有成為推動(dòng)促進(jìn)改革的動(dòng)力，反倒成為改革的最大阻力。在這些部門和機(jī)構(gòu)看來(lái)，凡是法律沒(méi)有禁止的，政府均可以為之，于是在實(shí)踐中就采用各種手段，設(shè)法保留本部門的權(quán)力和利益； 有的搞"翻牌公司"謀取利益；有的則直接憑借壟斷地位，把權(quán)力商品化，在各項(xiàng)業(yè)務(wù)中收取費(fèi)用，從中謀利；還有將無(wú)償服務(wù)變?yōu)橛袃敺⻊?wù)；自主或擅自審批收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)；還有亂設(shè)卡，亂辦開(kāi)發(fā)區(qū)、亂攤派以至濫用權(quán)力亂處罰等等，不一而足。
從以上種種教訓(xùn)不難得出一個(gè)結(jié)論，政府不僅要依法辦事，更必須在法律授予的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。政府的公權(quán)力是由人民通過(guò)立法授予的，因而是有限的，受法律制約的，其根本的界線在于法律規(guī)定。凡是法律沒(méi)有授權(quán)的，政府均不得為之。這是對(duì)依法行政原則更為全面的理解。
（二）強(qiáng)制政府權(quán)力的有限性也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求
從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程實(shí)際上是政府逐步退出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前臺(tái)，交出本應(yīng)屬于企業(yè)、個(gè)人的權(quán)利，割斷婆媳關(guān)系，重塑政府職能的過(guò)程。而這一過(guò)程對(duì)政府中的某些部門和領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企業(yè)再多的權(quán)
力也無(wú)濟(jì)于事。因?yàn)槠髽I(yè)權(quán)力是有限的，政府權(quán)力是無(wú)限的，傳統(tǒng)上的企業(yè)法等法律規(guī)定的一些內(nèi)容就反映了這一點(diǎn)。這些法律不是指明政府對(duì)企業(yè)享有哪些權(quán)利，其余一切權(quán)利都?xì)w企業(yè)，而是劃定企業(yè)有哪些權(quán)利，此外一切歸政府。這種權(quán)力倒置現(xiàn)象最終使企業(yè)繼續(xù)成為政府的附屬部門，政府可以通過(guò)各種手段將其卡死。因此，不注意政府權(quán)力的有限性而任其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展，那么就可能導(dǎo)致一系列破壞市場(chǎng)關(guān)系，損害競(jìng)爭(zhēng)，漠視市場(chǎng)主體權(quán)利的惡果。即使設(shè)計(jì)出再好的改革方案，也可能因?yàn)橛|及既得利益部門的權(quán)力而被歪曲，成為少數(shù)人"權(quán)錢交易"、"金錢游戲"的通道。正象一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管機(jī)關(guān)和關(guān)鍵部門。這些人能否堅(jiān)決告別舊傳統(tǒng)，主動(dòng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和本單位職能的重塑，對(duì)于此次改革至關(guān)重要。"②
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由法律創(chuàng)制并按照法律規(guī)則運(yùn)作的有序經(jīng)濟(jì)，是以市場(chǎng)為中心，以政府為保障的高度自律性經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)關(guān)系在很大程序上可以自我調(diào)整，排斥政府過(guò)多的直接干預(yù)。政府的職責(zé)不是直接干預(yù)或介入市場(chǎng)，不是作為市場(chǎng)主體出現(xiàn)，更不是通過(guò)行政命令的手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)關(guān)系，而是要充分依靠、發(fā)揮法律作用，特別是行政法的作用調(diào)整政府與市場(chǎng)，政府與企業(yè)及個(gè)人的關(guān)系，使它們之間由原來(lái)的單純命令服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系臋?quán)利義務(wù)關(guān)系。使規(guī)范化的法律調(diào)整取代不規(guī)范的政策調(diào)整。我們主張政府權(quán)力有限性及職權(quán)法定主義，并不意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善無(wú)缺，無(wú)需政府規(guī)制。相反，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的各類問(wèn)題，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府進(jìn)行法律管理。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是靠市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整的，由于利益驅(qū)動(dòng)，不免出現(xiàn)盲目性，破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡。特別在市場(chǎng)秩序不健全的情況下，必須出現(xiàn)偷稅、漏稅，走私欺詐、哄抬物價(jià)、虛假?gòu)V告、制造偽劣假冒產(chǎn)品等現(xiàn)象。對(duì)此，政府必須擔(dān)負(fù)起必要的管理職責(zé)。必須指出，無(wú)論政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，還是維護(hù)市場(chǎng)秩序，都必須納入法制軌道。離開(kāi)法制，政府的宏觀調(diào)控也許一時(shí)一地產(chǎn)生局部效力，而不可能發(fā)揮持久、穩(wěn)定而全面的作用，甚至可能成為主觀隨意性的產(chǎn)物；同樣，離開(kāi)了法制維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，最終會(huì)化作時(shí)起時(shí)伏，時(shí)好時(shí)壞的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)，不可能建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序。
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