[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱47502次
（2）公民法律意識的提高
幾千年來，中國的老百姓都處在服從、隸屬國家和各種"衙門"的地位，公民作為獨立主體的法律意識十分淡薄。改革開放后，國家和法律才真正承認公民的個人利益、企業(yè)或其它組織的自身利益。利益的多元化促進了人們獨立主體意識的形成。行政訴訟法的實施，人們有了一條法律制度上"民告官"的正當途徑，更強化了公民、法人或其它組織法律主體的意識。普遍的主體獨立的法律意識，正是建設中國的市場經(jīng)濟首先必須的，也是建設中國的民主法制，走法治化道路所必須的。沒有公民法律意識的加強，不但建不成法治國家，而且即使是建立了某些法律制度，也很可能只是紙上的東西。行政訴訟法在這方面的促進作用，每年的案件統(tǒng)計能反映了一部分，還有難以統(tǒng)計的無形影響意義更為深遠。
3.推動政法體制改革的進程
在法治社會里，人們的行為軌跡應該是：法律上的權利、義務---行為---法律后果----法律補救或救濟。個人的行為乃至行為后果遵循這樣的軌跡，國家機關中占最大比重的行政機關是否也應象個人一樣，對自己的行為承擔法律上的后果或責任呢？在行政訴訟法實施前，這個問題并不十分明確。行政訴訟法的實施，實際上是以法律形式昭示世人，行政機關將以自己的行為負法律上的責任，承擔法律上的后果。由于行政機關的行為不是孤立的，當然它受執(zhí)法人員個人素質(zhì)的影響，但許多深層次的問題源于社會環(huán)境、體制等。所以實施行政訴訟法不僅要求行政機關以法來衡量自己的行為，而且推動整個社會以法來尋求任何個人、組織的定位�？梢哉f這對建立法治社會、防止腐敗、推動我國繼續(xù)深化政治體制改革，加強和改善黨的領導都是大有裨益的。
4.造成良好的國際影響
行政訴訟法公布之后的一段時間里，正是我國處于外交事務、國際地位相對困難的時期。許多西方國家攻擊我國缺乏人權或人權保障。但是，行政訴訟法畢竟?jié)u為國際社會所了解，當一些不懷偏見的外國法學家們開始研究我國的行政訴訟法后，也不禁對其先進性大加贊揚。⑥可以說行政訴訟法的實施是我國重視保護公民基本人權最值得稱道的事件之一，對外來說行政訴訟法是我國法制建設中最亮麗的一道風景線。
二、理論成就
（一）表征
行政訴訟法公布施行前，我國的行政法學研究無論規(guī)模、影響都不大，起草制定行政訴訟法本身就促進人們研究行政訴訟以及相關的行政法上的理論與實際問題，而行政訴訟法的公布實施則對行政法學理論研究的推動起了極大的作用。具體表現(xiàn)可大致分類如下：
1.自1990年至今，各報刊雜志（全國性的）關于行政訴訟的論文有5000余篇；關于行政訴訟的著作有200余部。
2.自行政訴訟法實施以來，行政訴訟法的研討會（全國性）舉行過8次，分別討論了許多行政訴訟法以及相關的行政實體法、程序法的重大問題。
3.促進了行政法學作為法學學科在高校的發(fā)展。過去不但社會上許多人不知行政法為何物，就是法學專業(yè)的大學、大專學生甚至也不知道行政法為何物。行政訴訟法的實施過程。提出了許多行政法的問題，行政法學研究教學的重要性已為越來越多的決策者、學者所認識。作為其必然結果，現(xiàn)在行政法已成為大專院校法律專業(yè)學生的必修課，而且從中分出行政訴訟法這一學科，可能將來還會分出國家賠償法學科，這對深化我國在行政法學上的研究，擺脫我國法學研究相對落后的局面，具有舉足輕重的作用。到目前為止，行政法學教材有20余本，專著也有一批，部門行政法或經(jīng)濟行政法的研究也漸進繁榮時期。
（二）理論突破
行政訴訟法的實施對行政法學、訴訟法學研究的推動作用極大
首先，行政訴訟法對"行政主體"理論的產(chǎn)生發(fā)展起著直接作用。既然行政機關不再僅僅是籠統(tǒng)地對自己的活動結果負責，那么首先要解決的問題就是哪個具體行政機關應為自己的行為負責？怎樣負責，誰在行政訴訟中作為被告等。尤其是行政訴訟法規(guī)定了被授權組織與被委托組織的不同主體資格，行政法學界的同仁們認識到，行政機關還不是一個確定的法律概念，什么樣的行政機關的組織作行政訴訟中的被告，要用新的理論概念去說明。因此，行政主體理論應運而生。而對行政機關自身機構林立、職責權限不分明等問題，行政訴訟法實施后，反映得更加突出
、鮮明了，變革的呼聲因而更加強烈。這方面，理論尚在積累過程中，成熟的理論必將推動這方面的改革和相應的立法向前邁進。
其次，行政訴訟法的制定、實施還推動了行政法學界對行政行為的理論研究。由于行政訴訟法對受案范圍做了原則規(guī)定，法學界對如何界定抽象行政行為和具體行政行為，內(nèi)部行政行為和外部行政行為，同部行為有哪些等問題展開了深入的討論；由于司法實踐不斷促進，這些方面的理論研究也不斷有新的發(fā)展和突破。這其中關于行政規(guī)范的研究，幾年間有著突飛猛進的發(fā)展。由于行政訴訟法確定了行政法規(guī)的"依據(jù)"地位和行政規(guī)章的"參照"地位，如何依據(jù)，如何參照，以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件的地位問題都成為理論研究中的熱點問題。對這些問題的研究漸漸清晰明了，可以說將為正在起草過程中的立法法"對癥下藥"打下良好基礎。行政訴訟的制定實施，還使得對行政許可、行政合同、行政征收、行政處罰、行政裁決、行政強制等一系列問題的研究更加深化。
第三，促進對行政程序的理論研究。中國傳統(tǒng)上有重實體法、輕程序法的傾向。而行政機關習慣于辦事不重視程序，往往是只要"把事做得了"就好。行政訴訟法從廣義上說是行政法中屬于程序法的部分，而且行政訴訟法規(guī)定的判定違法行政行為的標準之一是違反法定程序，因此程序問題研究引起法學界及實際工作部門同志的重視，實屬必然。其中關于行政程序約束行政機關違法或濫用職權方面的作用，行政程序的具體制度、不同行政行為應予采用的程序規(guī)則等均有較前深入的論述。關于享有行政法上實體性權利，就應承擔行政法上程序性義務的說法，有理論突破，亦應引起立法機關或擁有行政立法權的行政機關或擁有制定規(guī)范性文件權的行政機關的重視。關于行政程序的論著已有幾本，當然理論深度還有待發(fā)展。
第四，促進了對行政違法、行政責任的研究。過去對行政違法，往往簡單地套用刑法的犯罪構成理論，使對行政違法行為的研究理論脫離實際。行政訴訟法的制定實施，由于對行政違法的具體表現(xiàn)形式有所規(guī)定，所以研究行政違法成為一種現(xiàn)實需要，關于行政違法的構成，表現(xiàn)、相應責任的研究有很大進展。行政違法構成已擺脫舊有俗套，形式實用、具有行政法特色的行政違法構成理論。這對后來制定的國家賠償法中確定賠償責任原則具有舉足輕重的意義。
第五。關于行政訴訟法研究。由于司法實踐的需要和推動，行政訴訟法的研究有不少重點突破。如對受案范圍、原告資格、證據(jù)、判決形式、審判方式等。但是有一點值得指出的是，對行政訴訟法本身的價值，在理論上的估計并不充足。行政訴訟的許多理論或?qū)嵺`問題，還有待于理論與實際工作部門的同志互相結合才能有進一步的突破。由于我國行政訴訟法是在充分吸收國內(nèi)外經(jīng)驗教訓基礎上制定的，起點較高，具有先進性，因而盡管我國開展行政訴訟的研究時間并不長，最多有十幾年的時光，但以這方面的研究卻是碩果累累。
三、行政訴訟法實施中存在的問題
（一）實踐問題
1.行政訴訟法立法本身存在的問題
①受案范圍的規(guī)定中，法律對可訴具體行政行為的界定尚不夠明確。如關于行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件能否被訴；公關機關借刑事偵查之名實施的濫用職權行政行為可否被訴；行政機關對工作人員獎懲任免之外其他決定能否被訴；行政機關工作人員實施的執(zhí)行職務的其他行為是否屬于具體行政行為能否被訴；行政機關居間裁決、調(diào)解、處理等行為能否被訴等，法律都未明確規(guī)定，不可避免地引起一些爭議。法院實際做法也不一，有的作為行政案件受理，有的不作為行政案件受理。物別是行政訴訟法關于"對國家行政機關工作人員的獎懲任免等決定"的范圍規(guī)定不明確，造成實踐中很多誤解與曲解，有些法院擴大解釋"等決定"的范圍，限制了原告合法訴權，也給被告規(guī)避法律創(chuàng)造了機會。對諸如登記權、考試權、了解權（知情權）、結社權等與人身權、財產(chǎn)權相關的其他權益未加列舉，給法院立案造成障礙。
關于行政機關對平等民事主體糾紛的居間裁決處理的性質(zhì)及可訴性，行政訴訟法未予規(guī)定，造成行政復議條例就該問題所作的解釋與立法不盡一致，最高法院的司法解釋也前后矛盾，同時也暴露出法律關于行政判決形式的規(guī)定有一定不足，顯然缺少一般的確認判決和變更判決形式。
對行政機關工作人員的事實行為，如毆打、開槍、使用武器警械，能否被訴，法律無明文規(guī)定，難以與國家賠償法相銜接。
②管轄上，由于法律規(guī)定的受理行政案件原管轄法院層級過低。加之同級政府在人、財、物諸方面對法院的實際制約，使得法院在審理行政案件中難以獨立行使審判權，無法擺脫地方保護和來自各方面的非法干預。對有些控告同級或上級政府的案件，法院不敢受理、不愿受理。
③訴訟當事人和參加人方面，法律對原告資格規(guī)定不夠具體，只籠統(tǒng)規(guī)定了"原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織"。造成有些地方、有些法院將受到具體行政行為侵害的間接承擔人、利害相關人、非法人、組織、被違法取消法人資格的法人或組織都視為不具備原告資格，不能起訴。在被告資格的規(guī)定中，法律未能區(qū)分委托與授權的界線，造成規(guī)章授權的組織能否做被告，規(guī)章以下規(guī)范性文件授權的企事業(yè)單位、其他組織能否做被告均不明確，實踐中較為混亂。此外，法律對行政機關自行設立的臨時機構、內(nèi)部機構、辦事機構、聯(lián)合執(zhí)法機構、隊、所、分隊等做出具體行政行為的，由誰做被告也無明確規(guī)定，造成實際中難以把握。另外對訴訟第三人的地位也無明確規(guī)定。
④起訴受理方面。法律關于起訴時效為三個月的規(guī)定顯屬過短，原告的訴權得不到真正保障，最高法院司法解釋規(guī)定的逾期可延至一年的規(guī)定也缺乏法律依據(jù)。有關時效中止、中斷等民法規(guī)定能否適用于行政訴訟法未明確規(guī)定。關于復議前置案件，復議機關逾期不復議后起訴時效15天，與直接起訴時效三個月及延期一年的規(guī)定均不一致，另外，法律對一審法院既不受理、又無書面裁定的是否允許當事人上訴，是否屬于檢察院監(jiān)督范圍等也無明確規(guī)定，一定程序上影響了原告的起訴權利。
⑤審理判決方面。被告在二審中補充一審未提供的證據(jù)法院應否采納，如不采納，是否符合實事求是的原則，一審法院因此判被告敗訴的，二審法院能否再改判；法院能否適用規(guī)章，對法院正在審理的治安行政案件，被告如果將被訴的收審行為改為逮捕或刑事拘留，法院能否繼續(xù)審理此案？行政訴訟法關于二次傳喚的規(guī)定與民事訴訟法不一致，也有必要修改。對不作為案件，法院應判決作為的時限。法院能否適用規(guī)章以下規(guī)范性文件作為定案依據(jù)，法律、法規(guī)未規(guī)定的其他規(guī)范可否成為具體行政行為依據(jù)？法律、法規(guī)、規(guī)章對行政機關履行職責無期限要求；原告對被告不作為起訴的，法院難以確定被告不作為期限，法院對行政機關就民事爭議的確認行為、裁決行為尚無變更權；對執(zhí)行職務的事實行為無確認判決形式；法律尚無駁回原告起訴的判決等。
⑥執(zhí)行與賠償。法律規(guī)定的執(zhí)行條款不夠嚴厲，被告拒不執(zhí)行判決，特別是拒不履行判決確定的義務十會嚴重。由于責任落實不到行政機關首長個人，而法定的措施又過于簡單化，所以行政機關對不利于自己的判決往往拒不執(zhí)行。
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