[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱35367次
論行政聽證程序的基本原則
馬懷德
內(nèi)容提要 行政聽證程序是我國立法
引進的一項新制度，在促進行政機關(guān)依法行政、公平執(zhí)法等方面具有重要作用，是行政程序法的核心內(nèi)容。我國《行政處罰法》首次規(guī)定了該制度。本文借鑒國外相關(guān)
立法和實踐，提出了健全我國行政聽證制度的具體設(shè)想和建議。特別提出了行政聽證必須遵循的四項基本原則，即公開原則、職能分離原則、事先告知原則、案卷排他性原則。論文結(jié)合國內(nèi)外立法分析了每項原則的具體要求，并對健全我國行政聽證程序提出了建議和設(shè)想。
關(guān)鍵詞 行政聽證程序 基本原則 公開，職能分離 事先告知
聽證程序是指國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見提出證據(jù)的機會，對特定事項進行質(zhì)證、辯駁的程序，其實質(zhì)是聽取
利害關(guān)系人的意見。廣義上的聽證包括立法、司法和行政聽證三種形式。立法機關(guān)制定法律征求利害關(guān)系人意見的程序稱為立法聽證。司法聽證事實
上就是法院審理案件的程序。本文研究的行政聽證是專門適用于行政機關(guān)的程序制度。在這一程序制度中，行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益決定前，有義務(wù)告知相對人決定的理由和獲得聽證人的權(quán)利，行政相對人有權(quán)就事實和適用法律表達意見、提供證據(jù)，行政機關(guān)有義務(wù)聽取和接納，通過公開、民主的方式達到正確實施行政行為的目的。
行政聽證程序是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，也是行政程序法的核心內(nèi)容，近幾十年來，受到世界許多國家的特別重視。凡是制定有行政程序法的國家都不同程序地采用了聽證程序。在普通法國家，聽證程序淵源于英國古老的"自然公正原則"。該原則是"英國皇家法院對下級法院和行政機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時，要求它們公正行使權(quán)力的原則。"它是"支配行政機關(guān)活動的程序方面的規(guī)則"，也是"一個最低限度的公正原則"，它包括兩個最基本的程序規(guī)則：（1）任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利；（2）任何人或團體不能作為自己案件的法官。①前一個程序規(guī)則就是聽證規(guī)則。在美國，聽證不僅是普通法上的一個重要原則，而且也是憲法正當(dāng)法律程序條款的要求。憲法修正案第5條規(guī)定："未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財產(chǎn)"。正當(dāng)法律程序的意義就是公正行使權(quán)力，行政機關(guān)作出對當(dāng)事人不利的決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。②美國1946年的《聯(lián)邦行政程序法》明確規(guī)定了行政機關(guān)的聽證義務(wù)。在大陸法國家，依法治國理論，特別是依法行政理論的完善，為這些國家的行政聽證制度提供了法理基礎(chǔ)。德國行政聽證程序雖然沒有憲法的直接依據(jù)，但被認為是法治國家不成文法的重要原則。③1976年通過的德國《行政程序法》明確規(guī)定了聽證程序。此外，奧地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》，韓國1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均規(guī)定了聽證程序。
我國1996年公布的《行政處罰法》首次規(guī)定了聽證程序，它是引進國外先進法律制度和經(jīng)驗的一次有益嘗試，在我國民主法制史上具有重要意義。盡管我們能夠從中國憲法精神中找到聽證程序的法律基礎(chǔ)，如憲法第27條第2款規(guī)定，"一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)"。但聽證程序畢竟不同于一般的"走群眾路線"、"傾聽人民意見"的工作原則，它具有自身特殊規(guī)則和適用范圍，能夠發(fā)揮十分獨特的作用。為了進一步了解聽證程序的本質(zhì)特征，全面認識聽證程序的重要意義，本文結(jié)合國內(nèi)外聽證程序的基本理論與立法實踐，對聽證程序的基本原則加以分析和研究，以期有助于健全我國行政聽證程序。
聽證程序之所以不同于通常意義上的"聽取意見"、"兼聽則明"等工作方式，就在于它是由眾多特別法律原則支持的一種程序。這些原則和制度既是聽證程序的必然要求。也是決定聽證區(qū)別于其他程序的根本準(zhǔn)則。盡管各國對聽證原則的認識和表述不盡相同，但具有共性的原則大致有以下幾個：
一、公開原則
公開是聽證程序順利進行的前提條件，也是防止用專橫的方法行使權(quán)力的有力保障。我國《行政處罰法》第42條規(guī)定："除涉及國家機密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行"。聽證的目的是聽取對方當(dāng)事人意見，怎樣才能保證當(dāng)事人的意見被充分如實聽取呢？最重要的是在聽證開始階段就應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人公開有關(guān)材料，允許他在決定作出之前為自己辯解，避免被調(diào)查人"處于黑暗之中"。④具體而言，公開原則要求聽證程序公開進行，舉行聽證會之前應(yīng)發(fā)出公告，告知利害關(guān)系人聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況；允許群眾、記者旁聽，允許記者采訪報道；在聽證過程中，當(dāng)事人有權(quán)在公開舉行聽證的地點進行陳述和申辯，提出自己的主張和證據(jù)，反駁對方主張和證據(jù)；行政機關(guān)作出決定的事實根據(jù)必須公開并經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，不能以不為一方當(dāng)事人所知悉的證據(jù)作為決定作出的事實根據(jù)；根據(jù)聽證記錄作出的行政決定的內(nèi)容也必須公開。聽證程序公開化不僅可以保證行政決定更加公正、全面、客觀，而且有利于加強對行政機關(guān)的社會和輿論監(jiān)督，提高公民的守法意識。正如英國弗蘭克斯委員會在行政裁判所和公開調(diào)查的報告中所說的，為了做到裁判上的公平，一切裁判活動必須以三個原則為指導(dǎo)，即公開、公正和無偏私。在這三個原則中，公開原則列為第一位。⑤
當(dāng)然，公開原則也不是聽證程序的絕對要求。凡涉及國家機密，個人隱私的事項，可以不公開聽證，這是很多國家的習(xí)慣做法，有些國家的法律甚至規(guī)定了聽證不公開舉行。例如，日本《行政程序法》規(guī)定，"聽證一般應(yīng)當(dāng)不公開進行，但聽證主持人認為公開聽證也不會對社會公共利益或他人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的，聽證也可以公開進行。"⑥德國《行政程序法》也規(guī)定，"言詞辯論采用不公開原則"，"在當(dāng)事人不提出異議的前提下，聽證主持人可以準(zhǔn)許其他人員參加"。⑦當(dāng)然，不公開聽證畢竟是個別國家的做法，而且"少數(shù)不公開的聽證是例外，那是為了保護有關(guān)的私人利益而存在"。例如，美國正式聽證必須公開，對非正式聽證程序，行政機關(guān)有較大的自由裁量權(quán)，不一定采取公開方式。通常行政機關(guān)對當(dāng)事人提出的不公開聽證的請求，是在考慮了個人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允許的決定。⑧
二、取能分離原則
職能分離原則是指在聽證過程中從事裁決和審判型聽證的機構(gòu)或者人員，不能從事與聽證和裁決行為不相容的活動，以保證裁決公平。⑨我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規(guī)定了這一原則，即"聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避"。
職能分離原則來源于古老的自然公正原則。該原則主張"每個人不能作為自己
案件的法官"，它不僅適用于司法職務(wù)，也適用于行政職務(wù)。《英國行政法》一書對此作了較全面的介紹，"公民在其權(quán)利和合理的利益受到行政決定不利影響時，不僅有權(quán)為自己辯護，而且有權(quán)要求他的意見必須由一個沒有偏見的行政官員決定。一個行政決定不能由和該決定有利益牽連的人作出，這是自然公正原則對行政程序的要求"。"任何人不能就同一
事件同時作為追訴人和裁判官，因為這種情況也是作為自己案件的法官"。⑩
當(dāng)然，行政機關(guān)不同于司法機構(gòu)，它不是專門的裁決機構(gòu)，鑒于行政機關(guān)處理的問題涉及較復(fù)雜的專業(yè)知識和技術(shù)，為了提高效率，避免增加財政開支，立法不可能要求行政機關(guān)內(nèi)的追訴調(diào)查職能與聽證裁決職能完全分開，由獨立的機構(gòu)行使。能夠做到的只是內(nèi)部職能分離，即在同一行政機關(guān)內(nèi)部，執(zhí)行調(diào)查追訴職能的人，不得主持聽證和參加裁決。這也是很多國家聽證程序的具體做法。各國立法之所以如此重視職能分離，是因為事先進行調(diào)查追訴的人如參與裁決，必然著重以他所調(diào)查的證據(jù)作為裁決的基礎(chǔ)，而忽視當(dāng)事人所提出證據(jù)
與反駁意見，甚至調(diào)查追訴人秘密調(diào)查沒有經(jīng)過當(dāng)事人對質(zhì)的證據(jù)，也可能作為裁決的基礎(chǔ)，這對當(dāng)事人來說是很不公平的。事先調(diào)查和追訴的人，對于案件的處理很難處于一種超然的客觀心理狀態(tài)，而這種心理狀態(tài)是公正的聽證和裁決所必須具備的條件。如果調(diào)查和追訴人員與主持聽證的人員和裁決人員合一，即使主持聽證和裁決的人沒有偏見存在，也難以使當(dāng)事人相信自己得到了公平的裁決。(11)
我國《行政處罰法》第42條的規(guī)定體現(xiàn)了職能分離原則，但此規(guī)定過于原則，因為"非本案調(diào)查人員"的范圍十分廣泛，既可以是負責(zé)案件調(diào)查部門的其他人員，也可以是機關(guān)首長，還可以是本機關(guān)其他部門的人員。《行政處罰法》公布
后，很多行政機關(guān)
在制定相關(guān)實施辦法時，大多將聽證主持人定位于本行政機關(guān)的法制機構(gòu)工作人員，盡管如此，仍難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸及受到影響。特別是在法制機構(gòu)人員本身作案件調(diào)查人員時，更能以避免這種情況。為了保證職能分離原則的真正落實，必須確立聽證主持人相對獨立和公正超然的法律地位。美國這方面的經(jīng)驗可資借鑒。1946年前主持聽證的人員只能行使機關(guān)授予的職權(quán)，無特殊地位，不能取得當(dāng)事人的信任，1946年《聯(lián)邦行政程序法》明確規(guī)定了聽證審查官制度，1972年后改為行政法官。行政法官具有獨立性質(zhì)，不受行政機關(guān)首長直接控制，除非有文官事務(wù)委員會所規(guī)定和確認的正當(dāng)理由，行政法官不能被罷免。行政機關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機關(guān)控制。1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門內(nèi)設(shè)立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派，可以在不同機關(guān)服務(wù)。
與聽證公開原則一樣，職能分工原則也不是絕對的。特別在行政機關(guān)的高層，職能融合仍是被允許的。(12)而且在某些特殊領(lǐng)域，職能分工仍有若干例外。如在對申請原始許可證的決定程序，涉及價格的正當(dāng)性與選用的程序，或涉及公用事業(yè)、公共運輸?shù)脑O(shè)施和經(jīng)營活動的程序中，也不可能做到職能分離，應(yīng)當(dāng)允許相對融合。(13)
三、事先告知原則
行政機關(guān)舉行聽證，作出行政決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點、以確保相對人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政決定的適當(dāng)性與合法性。不能及時得到通知，沒有充分的準(zhǔn)備時間，就意味著當(dāng)事人沒有機會取證和準(zhǔn)備辯論，不知道聽證涉及的主要問題，就無法做必要的聽證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。所以，我國《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機關(guān)作出"責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利"；"行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點"。
事先告知原則是聽證制度的核心內(nèi)容之一。很多國家的法律原則和程序法包含這項聽證原則。根據(jù)英國自然公正原則，行政機關(guān)必須聽取對方意見的原則包含三個內(nèi)容：（1）公民有在合理時間以前得到通知的權(quán)利；（2）公民有了解行政機關(guān)論點和根據(jù)的權(quán)利；（3）公民有為自己辯護的權(quán)利。其中前兩項內(nèi)容就是有關(guān)事先告知原則的體現(xiàn)。日本《行政程序法》第15條規(guī)定，行政機關(guān)作出不利處分時應(yīng)在事先留出相當(dāng)期限，書面通知該不利處分的相對人。書面通知應(yīng)當(dāng)包括：（1）作出的不利處分的內(nèi)容以及有關(guān)法令條款的依據(jù)；（2）構(gòu)成不利處分原因的事實；（3）聽證的日期和場所；（4）管轄聽證事務(wù)的組織名稱和所在地。此外，美國、德國的行政程序法也規(guī)定了較為詳細的告知原則。該原則主要解決以下幾個問題：
（一）告知的對象。行政機關(guān)舉行聽證前，應(yīng)當(dāng)將聽證事項及時間地點告知相對人。相對人的范圍，即告知的對象則在不同國家有不同界定。我國《行政處罰法》將其界定為"當(dāng)事人"，即受處罰人，美國法律則界定為"利害關(guān)系之當(dāng)事人"，即"因聽證的結(jié)果，而權(quán)利義務(wù)直接受影響之當(dāng)事人"。德國《行政程序法》則將其界定為"相對人或關(guān)系人"。由于聽證的目的是聽取利害相關(guān)人的意見，不僅限于受處罰人或當(dāng)事人的意見，所以，聽證告知的對象應(yīng)當(dāng)比當(dāng)事人更廣，包括相對人和其他利害相關(guān)人。
（二）告知的時間。聽證前告知的目的是便于利害相關(guān)人出席聽證會或準(zhǔn)備陳述意見和辯論，所以在告知聽證權(quán)利和聽證時間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)給利害相關(guān)人預(yù)先留出一定的準(zhǔn)備時間，即告知與聽證之間的時間，不宜過短，否則會影響有關(guān)人員的準(zhǔn)備，但也不宜太長，以避免耗費時間、精力。時間長短視當(dāng)事人及關(guān)系人的住所遠近及案情復(fù)雜性而定。(14)各國立法規(guī)定須"適時"（timely)
（美國聯(lián)邦行政程序法第554條）或在聽證之前"一定期間"內(nèi)發(fā)出通知（日本行政程序法第15條）。我國行政處罰法規(guī)定為7日，至于其他行政行為的聽證的告知時間目前尚無規(guī)定，須在行政程序法中加以明確。
（三）告知的內(nèi)容。聽證前告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人要求舉行聽證的權(quán)利，聽證的大致內(nèi)容及涉及的重要事項以及聽證時間、地點、聽證機關(guān)等。我國《行政處罰法》對此未作詳細規(guī)定，各地和各部門在有關(guān)聽證的實施辦法中對此進一步細化，增加了"當(dāng)事人的姓名、名稱、違法行為、行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定"等。
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