[ 劉建昆 ]——(2011-9-3) / 已閱7245次
重新審視行政處罰權(quán)的相對(duì)集中
“在城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，從所集中的行政處罰權(quán)角度觀察，可以認(rèn)為是城市公物警察權(quán)；若單單觀察“集中”的二字，則又有一種角度。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律依據(jù)是《行政處罰法》第十六條：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”
這一法律條文，實(shí)際上是授權(quán)國(guó)務(wù)院（而且國(guó)務(wù)院可以轉(zhuǎn)授權(quán)）可以不再需要履行原有立法（包括法律和行政法規(guī)、部門規(guī)章）的修訂程序，直接變更所設(shè)定的行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體。應(yīng)該看到，原行政處罰權(quán)的的來(lái)源具有多樣性。既有根據(jù)法律直接設(shè)定的，也有國(guó)務(wù)院法規(guī)、部門規(guī)章設(shè)定的行政處罰；既有《行政處罰法》之前的舊法設(shè)定的，也存在《行政處罰法》通過(guò)實(shí)施之后新制定、修訂的新法所設(shè)定的行政處罰權(quán)。
國(guó)務(wù)院在執(zhí)行“集中”過(guò)程時(shí)，表述很是靈活。他既沒(méi)有具體指出哪一部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，更沒(méi)有指出變更的具體條款，而是采取了“某某方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)”這樣的表述方式（見(jiàn)國(guó)務(wù)院法制辦的82個(gè)批準(zhǔn)函，以及國(guó)發(fā)2002年17號(hào)決定）。這種表述方式，既涵蓋了不同位階的法，也涵蓋了舊法，更加前瞻性的覆蓋了今后的新法。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《道路交通安全法》立法之后，有人認(rèn)為新法所確立的行政處罰權(quán)執(zhí)法主體不能再發(fā)生變更，即新法規(guī)定的行政處權(quán)不應(yīng)該被“相對(duì)集中”，這種理解是狹隘的。
《行政處罰法》是行政處罰領(lǐng)域的普通法，而非《立法法》的下位法。從立法法、組織法的角度觀察，不經(jīng)修訂原有立法，法律直接授權(quán)國(guó)務(wù)院及其轉(zhuǎn)授權(quán)的省級(jí)人民政府直接變更行政執(zhí)法主體，雖然不算違法，但也并不是很科學(xué)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)受到的所謂“合法性質(zhì)疑”也說(shuō)明人們這種“集中”難以完全認(rèn)同，尤其是當(dāng)直接變更了人大制定的法律時(shí)，立法權(quán)有推卸責(zé)任、出爾反爾的嫌疑，行政權(quán)有侵越立法權(quán)的嫌疑。
必須承認(rèn)，在一定歷史時(shí)期，尤其是行政體制改革尚未完全定型、某些領(lǐng)域如城市管理領(lǐng)域公物立法十分滯后的情況下，這種“集中”有一定的合理性，具有臨時(shí)嘗試的意義，但是這種“集中”必將仍然以及時(shí)制定、修訂完善相關(guān)領(lǐng)域的立法為期待的目標(biāo)，而不應(yīng)當(dāng)成為一種永久性的措施。
我們建議國(guó)家有關(guān)部門尤其是國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門，加快推進(jìn)有關(guān)城市管理領(lǐng)域單行立法，將《城市道路管理?xiàng)l例》《城市綠化條例》等城市公物法規(guī)盡早加以修訂，將已經(jīng)成熟的法規(guī)盡早提請(qǐng)上升為法律，把有關(guān)城管公物行政處罰權(quán)直接的授予城管部門。這些法律修訂完成之日，必將是相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度終結(jié)之日。
二○一一年五月二十三日
